Brief regering : Verzamelbrief justitiële jeugd

Nr. 131
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Middels deze brief informeer ik uw Kamer over de belangrijkste ontwikkelingen met
betrekking tot de justitiële jeugd. In deze brief komen de volgende onderwerpen aan
de orde:

1. Beleidsreactie RSJ-advies Toepassing elektronisch toezicht bij jeugdigen

2. Stand van zaken maatregelen JJI’s

3. Beleidsreactie inspectiebrief Rijks-JJI De Hartelborgt

4. Correctie aanbestedingsduur KVJJ’s

5. Uitkomst verkenning verlofkader JJI’s

1. Beleidsreactie RSJ-advies Toepassing elektronisch toezicht bij jeugdigen

1.1 Aanbevelingen

Op 3 juli heeft de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) een gevraagd
advies uitgebracht over de inzet van elektronisch toezicht (ET) bij jeugdigen. Mijn
ambtsvoorganger heeft dit advies diezelfde dag aan uw Kamer aangeboden.1 Mijn hiernavolgende beleidsreactie betreft alleen het onderdeel ET en niet het tweede,
ambtshalve uitgebrachte, deel van het advies over Elektronische Detentie. De beleidsreactie
op dat deel van het advies zal worden meegenomen in de appreciatie van het initiatiefwetsvoorstel
Slimmer Straffen van de Leden Sneller, Boswijk en Six Dijkstra.

In zijn advies doet de RSJ de volgende aanbevelingen:

1) Handhaaf de huidige regelgeving omtrent de toepassing van ET onder jeugdigen.

2) Zorg voor een volledige registratie van ET.

3) Maak het gehanteerde beleidskader openbaar.

4) Overweeg onderzoek te laten uitvoeren naar de beleving van ET, inclusief de statusverhogende
aspecten hiervan, in relatie tot delict- en achtergrondkenmerken van de betreffende
jeugdigen.

5) Onderzoek de mogelijkheden om ET toe te passen in situaties waar dat nu vanwege contra-indicaties
niet mogelijk is.

1.2 Beleidsreactie

In het kader van het pedagogische uitgangspunt van het jeugdstrafrecht en de bepalingen
in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind vind ik het van groot
belang dat zo veel mogelijk gebruik wordt gemaakt van ET. In het verzoek om advies
uit te brengen heeft mijn departement de RSJ gevraagd of de toepassing van ET uitbreiding
behoeft. De conclusie luidt dat daar op het eerste gezicht geen aanleiding toe is.
Conform de eerste aanbeveling van de RSJ zal ik dan ook de huidige regelgeving handhaven.

Het is goed om te lezen dat de RSJ vindt dat de rechtsbescherming van jeugdigen bij
toepassing van ET is geborgd en dat de uitgangspunten en praktische zaken rondom de
uitvoering en contra-indicaties voor ET duidelijk zijn vastgelegd in het beleidskader
dat door ketenpartners in gezamenlijkheid is opgesteld.

Hieronder vindt u een reactie op de overige aanbevelingen.

Zorg voor een volledige registratie van ET

Door de ketenpartners wordt (h)erkend dat de huidige registratie niet volledig is.
Zij onderzoeken wat nodig en mogelijk is om dit te verbeteren. Daarbij besteedt de
Raad voor de Kinderbescherming bijzondere aandacht aan de registratie in het kader
van zijn strafadvies en de registratie van de opgelegde ET-voorwaarden.

Maak het gehanteerde beleidskader openbaar

Ik onderschrijf dat het met het oog op de rechtspositie van de jeugdige van toegevoegde
waarde is dat het beleidskader openbaar is. Ik zal in overleg met ketenpartners ervoor
zorgdragen dat dit in het komende kwartaal gebeurt.

Overweeg om onderzoek te laten uitvoeren naar de beleving van ET, inclusief de statusverhogende
aspecten hiervan, in relatie tot delict- en achtergrondkenmerken van de betreffende
jeugdigen

Het gesprek met jeugdigen over hun ervaring met een opgelegde maatregel is zinvol
voor het maken of door ontwikkelen van beleid. De ervaring leert echter dat het lastig
is om medewerking te krijgen van jeugdigen in dit soort onderzoek.2 Het zou wel onderwerp van gesprek kunnen zijn tijdens de begeleiding en met name
bij de afsluiting van de Toezicht en Begeleiding. Een bundeling van deze informatie
kan nieuwe inzichten opleveren. Ik heb de jeugdreclassering verzocht om uit te zoeken
op welke wijze ze dit vorm kunnen geven.

Onderzoek de mogelijkheden om ET toe te passen in situaties waar dat nu vanwege contra-indicaties
niet mogelijk is

Voor wat betreft de contra-indicaties ernstige verslaving en psychische problematiek zien de ketenpartners geen mogelijkheden om ET toe te passen.

Bij de uitvoering van ET is het correct omgaan met de apparatuur een belangrijk onderdeel.
Denk aan het tijdig opladen en niet kapotmaken of kwijtraken van het apparaat. Dit
is bij mensen met ernstige problematiek te ingewikkeld.

Een andere contra-indicatie, een instabiele of onveilige woonsituatie, is praktisch heel lastig te veranderen omdat alternatieve woonplekken (met name
begeleid wonen trajecten) zeer beperkt beschikbaar zijn. Op dit moment zijn er geen
mogelijkheden om opvangplaatsen in het eigen netwerk te screenen op veiligheid.

Ik zie daarom geen aanleiding om de huidige contra-indicaties te heroverwegen.

2. Stand van zaken maatregelen JJI’s

Zoals eerder met uw Kamer gedeeld kampen de justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) al
langere tijd met hoge capaciteitsdruk als gevolg van het gebrek aan personele en gebouwelijke
capaciteit en een toenemende instroom.3 Inmiddels wordt het huidige capaciteitstekort voornamelijk veroorzaakt door het personeelstekort,
wat tot gevolg heeft dat capaciteit die er fysiek wel is, niet kan worden gebruikt
bij gebrek aan personeel.

In februari 2023 heeft de toenmalig Minister voor Rechtsbescherming de hiernavolgende
aanvullende maatregelen genomen om de personele bezetting en de kwaliteit van het
verblijf in de JJI’s op orde te brengen.

1) Het temporiseren van de uitbreiding van JJI Teylingereind; Rijks-JJI Horsterveen blijft
langer open

2) Een alternatief dagprogramma;

3) Inzet van een bestaande mogelijkheid: plaatsen van jongvolwassenen met een preventieve
hechtenis in een Huis van Bewaring (HvB).4

Hierbij zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

1) op de leefgroepen worden altijd drie medewerkers groepsleiding ingeroosterd;

2) er is rekening gehouden met het huidige ziekteverzuim en voor het inzetten van inhuurkrachten
wordt een maximum van 30% gehanteerd, en;

3) de negatieve gevolgen voor jeugdigen worden tot een minimum beperkt.

Hierna schets ik wat de stand van zaken van deze maatregelen is, hetgeen mijn ambtsvoorganger
aan uw Kamer heeft toegezegd periodiek te doen.5

Het temporiseren van de uitbreiding van JJI Teylingereind; Rijks-JJI Horsterveen blijft
langer open

Deze maatregel heeft tot doel de beschikbare capaciteit in stand te houden en uit
te breiden. Inmiddels is deze maatregel niet meer beperkt tot de genoemde inrichtingen.
Rijks-JJI locatie Horsterveen is immers al in juni 2023 door noodweer onbruikbaar
geraakt en Teylingereind is niet langer de enige inrichting waar capaciteitsuitbreiding
plaatsvindt.6 In het vervolg zal ik deze maatregel daarom aanduiden als uitbreiding JJI-capaciteit.

Op dit moment lopen er meerdere trajecten om de capaciteit van de JJI’s uit te breiden.
Dit betreft bijvoorbeeld de eerder aan uw Kamer medegedeelde herbestemming van een
JeugdzorgPlus-locatie in Harreveld tot JJI.7 Hier kunnen op termijn 70 plekken worden gerealiseerd. Daarnaast wordt ingezet op
de uitbreiding van JJI De Haven in Veenhuizen, die in oktober 2024 haar deuren heeft
geopend.8 Sinds de ingebruikname van deze JJI zijn er zes afdelingen (56 plekken) in gebruik
genomen waarvan de laatste op 1 september 2025 is geopend. Om te komen tot volledige
operationalisering van deze JJI moeten er nog een afdeling worden geopend (8 plekken).
Ook in JJI Teylingereind is sprake van een meerjarige gefaseerde uitbreiding van de
capaciteit waarbij de laatste uitbreiding plaatsvond in juni 2025 met een groep voor
meisjes (10 plekken). Deze meisjesgroep is verplaatst vanuit Rijks-JJI locatie de
Hunnerberg in Nijmegen, waar de vrijgekomen afdeling wordt ingezet voor jongens.

Tabel 1 Capaciteitsbehoefte en plekkentekort

 

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Huidige capaciteit

6101

Capaciteit incl. Geplande uitbreiding

618

618

6382

674

688

688

Capaciteitsbehoefte PMJ 2026

660

692

703

710

714

718

Tekort na uitbreiding

42

74

65

36

26

30

X Noot

1

Op dit moment is er een groep (8 plekken) buiten gebruik gesteld als gevolg van het
personeelstekort.

X Noot

2

Start gefaseerde heropening Harreveld

In bovenstaande tabel zijn aannames gedaan op basis van de huidige inzichten en actuele
ramingen. Het moment van ingebruikname van nieuwe afdelingen is afhankelijk van succesvolle
werving van personeel en het gereedkomen van verbouwingen. Daarnaast kunnen ook noodzakelijke
renovaties effect hebben op de operationele capaciteit. Het huidige tekort aan plekken
wordt opgevangen in het gevangeniswezen. Aangezien er ook in het gevangeniswezen grote
tekorten zijn is het niet zeker of dat de komende jaren mogelijk blijft.

Een alternatief dagprogramma

Als gevolg van het personeelstekort is het niet altijd mogelijk om groepen te bemensen
op een manier die veilig is voor zowel de medewerkers als de justitiabele jeugdigen,
en tegelijkertijd de wettelijk vastgestelde norm van 77 uren per week aan groepsactiviteiten
te behalen.9 Als gevolg daarvan is het nodig gebleken om een alternatief dagprogramma aan te bieden
dat uit minder groepsactiviteiten bestaat. Daarom is in alle JJI’s met regelmaat sprake
van aangepaste dagprogramma’s. In sommige JJI’s is dit zelfs gedurende een aaneengesloten
periode nodig (geweest), waarbij het soms ook lastig bleek om de eerder aan uw Kamer
gecommuniceerde minimumnorm van 62 uur gemeenschappelijke activiteiten te halen.10 In de gekorte uren krijgen jeugdigen een programma op hun kamer aangeboden, dat zoveel
als mogelijk past in het pedagogisch leefklimaat.

Inzet van een bestaande mogelijkheid: plaatsen van jongvolwassenen met een preventieve
hechtenis in een Huis van Bewaring (HvB)

Door de capacitaire krapte worden jongvolwassenen van 18 jaar of ouder die niet in
een JJI kunnen worden geplaatst in het gevangeniswezen (voor volwassenen) geplaatst,
in de speciaal voor deze doelgroep vrijgemaakte HvB-afdelingen in Justitieel Complex
Zeist en Penitentiaire Inrichting Almelo. Binnen het dagprogramma van de HvB biedt
de Life Changing Group hier educatieve, sportieve en creatieve activiteiten aan. In
juli waren daar gemiddeld 35 van de 48 plekken bezet en in augustus was de gemiddelde
bezetting 41 plekken. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) onderzoekt periodiek
of en hoe de inzet van deze voorziening kan worden afgebouwd. Momenteel zijn deze
afdelingen echter nog van essentieel belang om de tekorten in de JJI’s op te vangen.

3. Beleidsreactie inspectiebrief Rijks-JJI De Hartelborgt

Op 14 mei 2025 brachten de Inspectie Justitie en Veiligheid, de Inspectie van het
Onderwijs en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de inspecties) een gezamenlijk
bezoek aan Rijks-JJI De Hartelborgt en de bijbehorende school, het Kompas College.
Dit resulteerde in een brief van de inspecties die door mijn ambtsvoorganger op 15 augustus
2025 aan uw Kamer is aangeboden (hierna: de inspectiebrief).11 Hierbij ga ik inhoudelijk in op de constateringen en oproep van de inspecties.

3.1 Constateringen en oproep inspecties

De inspecties constateren dat de JJI’s al lange tijd kampen met personele tekorten
en capaciteitsdruk. Als gevolg van het werken conform de Wet deregulering beoordeling
arbeidsrelatie (DBA) is de externe inhuur van schijnzelfstandige beroepskrachten afgebouwd
waardoor het personeelstekort verder is toegenomen.

Hierdoor wordt het dagprogramma ingekort, zitten jeugdigen te veel op hun kamer, missen
zij onderwijs en is het contact met naasten niet altijd mogelijk op de gebruikelijke
wijze. Daarnaast staat hierdoor ook de veiligheid van de medewerkers onder druk. Ondanks
de tot dusver ingezette maatregelen om de tekorten in de JJI’s te verhelpen, leiden
de tekorten volgens de inspecties tot hardnekkige knelpunten in de taakuitvoering.

Naar aanleiding van hun constateringen doen de inspecties de oproep om de randvoorwaarden
voor de JJI’s te verbeteren door zorg te dragen voor:

1) voldoende hoog beveiligde plekken;

2) voldoende bevoegd en bekwaam personeel, en;

3) een passende wijze van financiering.

3.2 Beleidsreactie inspectiebrief

De problematiek waarover de inspecties schrijven is bekend, maar daarmee niet minder
zorgelijk. Helaas hebben eerder getroffen maatregelen onvoldoende geholpen om het
capaciteits- en personeelstekort duurzaam het hoofd te bieden.12

Gegeven de tekorten is het operationeel houden van de bestaande capaciteit een stevige
uitdaging voor de JJI’s. Net als veel aanpalende sectoren hebben zij last van een
overvraagde arbeidsmarkt die zowel op de korte als op de lange termijn geen perspectief
biedt. Zoals eerder met uw Kamer gedeeld is daarom in de afgelopen jaren veel gebruik
gemaakt van de inzet van «zelfstandigen zonder personeel» (zzp’ers).13 Het werken conform de Wet DBA, die de inzet van schijnzelfstandig zzp’ers verbiedt,
is daardoor een extra uitdaging voor de JJI’s. Zij hebben zich er gezamenlijk voor
ingezet om schijnzelfstandigheid per april 2025 volledig uit te faseren. Dat ging
uiteraard gepaard met verregaande inspanningen om zzp’ers te bewegen in dienst te
komen of via toegestane constructies zoals detachering aan de JJI’s te binden. Van
dat aanbod is beperkt gebruik gemaakt. De huidige inzet van externen in de JJI’s loopt
uiteen, maar is over het geheel gedaald. Dat is enerzijds goed nieuws omdat het aansluit
bij de inhoudelijke behoefte om te werken met stabiele eigen teams.14 Anderzijds maakt het de uitdaging om voldoende personeel te kunnen inzetten groter.
Daardoor hebben de JJI’s regelmatig moeten werken met een aangepast dagprogramma en
is in uitzonderlijke gevallen zelfs de keuze gemaakt om capaciteit tijdelijk buiten
gebruik te stellen. Gegeven de reeds bestaande capaciteitstekorten en daarmee verband
houdende plaatsingen van jongvolwassenen in het gevangeniswezen, is het buiten gebruik
stellen van capaciteit zeer onwenselijk. Daarbij komt dat de verwachting op dit moment
is dat de capaciteitsbehoefte in de toekomst verder zal toenemen.

In het licht van deze problematiek en de al genomen maatregelen en uitgangspunten
daarbij om die problematiek het hoofd te bieden (zie paragraaf 2), wordt van de JJI’s
iets gevraagd wat in de praktijk niet uitvoerbaar blijkt: drie gekwalificeerde medewerkers
inzetten op een volle leefgroep, voldoende uren gezamenlijk dagprogramma draaien en
voldoende capaciteit operationeel houden.

Deze aanhoudende zorgelijke situatie vraagt om een principiële herbezinning. Ik licht
dat hieronder toe, waarbij ik inga op de drie randvoorwaarden die de inspecties benoemen
in hun oproep en de wijze waarop ik daaraan gehoor geef.

3.2.1 Voldoende hoog beveiligde plekken

De huidige capaciteit (610 plekken in de JJI’s en kleinschalige voorzieningen justitiële
jeugd) in combinatie met de nog geplande uitbreidingen tellen op tot 618 plekken.
Dit was voldoende geweest om de raming van 2025 te dekken (toen was de behoefteprognose
voor dat jaar 612 plekken).15 De eerder geplande uitbreidingen zijn evenwel niet voldoende om de stijgende capaciteitsbehoefte
conform de meest recente PMJ-ramingen op te kunnen vangen (van 660 plekken in 2025
tot 718 in 2030, zie ook tabel 1).16 Daarom staan meer uitbreidingen op de planning; zie paragraaf 2.

3.2.2 Passende wijze van financiering

De inspecties wijzen op de groeiende capaciteitsbehoefte en het ontbreken van financiële
dekking daarvoor. Daarbij benoemen de inspecties uitdrukkelijk de uitbreiding van
de JJI-capaciteit met een extra locatie in Harreveld. Voor de huidige JJI’s is voorzien
in een passende wijze van financiering. Voor het herbestemmen van de JeugdzorgPlus
locatie in Harreveld zijn, sinds het moment waarop de inspecties hun aanbevelingen
deden, de benodigde financiële middelen structureel toegekend in de augustusbesluitvorming.17 De financiering is daarmee op dit moment geen beperkende factor meer in het op orde
krijgen van de capaciteit.

3.2.3 Voldoende bevoegd en bekwaam personeel

De oplossing voor de oproep tot voldoende bevoegd en bekwaam personeel laat zich lastig
sturen in tijden van arbeidsmarktkrapte in de gehele sector. De DJI werkt al geruime
tijd aan werving en behoud van personeel en alle inzet is erop gericht om binnen de
huidige kaders deze capaciteits- en personeelsproblematiek het hoofd te bieden. Hoewel
dit zijn vruchten afwerpt, levert het tegelijkertijd onvoldoende op om de gaten in
de tekorten te dichten.

3.2.4 Herbezinning opgave JJI’s en inzet personeel

De capaciteitsbehoefte van de JJI’s neemt naar verwachting met ruim 2% per jaar toe
door een stijging van het aantal verdachten in voorlopige hechtenis, PIJ-maatregelen
en jeugddetenties in combinatie met een langere gemiddelde strafduur.18 En hoewel het tekort aan plekken voor een groot deel wordt ingelopen door de geplande
uitbreidingen is de verwachting dat er in 2030 nog 30 plekken te weinig zijn om te
kunnen voldoen aan de geraamde behoefte. Daar komt bij dat, zoals eerder benoemd,
het huidige capaciteitstekort ook wordt veroorzaakt door het personeelstekort omdat
de capaciteit die er fysiek wel is niet volledig kan worden benut doordat groepen
niet bemenst kunnen worden. Zo is er een groep buiten gebruik gesteld in Rijks JJI
Den Hey-Acker en kan een groep in JJI de Haven nog niet worden geopend. De noodzakelijk
afbouw van de inzet van zzp-ers heeft de toch al nijpende situatie nog verder verslechterd.
Dagprogramma’s worden regelmatig ingekort; soms zelfs tot onder de beleidsmatige minimumnorm
van 62 uur groepsgerichte activiteiten per week.

Deze situatie vraagt om een herbezinning van de huidige opgave van de JJI’s en hoe
die wordt uitgevoerd. Dit vergt scherpe keuzes en mogelijk een herijking van de huidige
kaders, onder andere ten aanzien van de inzet van het schaarse personeel, maar ook
de vigerende wet- en regelgeving. Het is nodig dat er een nieuwe balans wordt gevonden
tussen kwaliteit (zorg en veiligheid) en de benodigde randvoorwaarden voor de DJI.
Dit vergt een afweging tussen verschillende belangen, waaronder dat van de jeugdigen,
de druk op het personeel, de veiligheid in de JJI’s (voor zowel de jeugdigen als het
personeel) en het belang van de samenleving.

Dit moet leiden tot een uitvoerbare opdracht aan de JJI’s, rekening houdend met de
beschikbaarheid van personeel, capaciteit en financiën. Ik ga hier in gezamenlijkheid
met de DJI de andere relevante partijen en departementen mee aan de slag.

Deze herbezinning zal worden vormgegeven aan de hand van het beleidskompas. Dat proces
is nodig omdat scherpe keuze vragen om een zorgvuldige en gedragen onderbouwing. Daarbij
wordt de informatie benut die reeds voorhanden is in verband met het ontwikkelen van
(structurele) maatregelen voor het capaciteitsprobleem binnen de DJI. Daarnaast worden
de visie op het onderwijs in de JJI’s, die momenteel wordt vormgegeven naar aanleiding
van een advies van de Onderwijsraad, en de uitkomsten van het WODC-onderzoek naar
de kenmerken van de doelgroep in de JJI’s bij de oplossingsrichtingen betrokken.

Ik verwacht uw Kamer in het voorjaar van 2026 nader te kunnen informeren over de stand
van zaken van deze herbezinning.

Daarnaast wordt ook gekeken naar de rol van ketenpartners in het jeugdstrafrecht en
de ontwikkelingen in de jeugdzorg. Een oplossing voor de genoemde problematiek moet
immers niet alleen binnen de DJI gezocht worden, maar ook in de instroom en uitstroom
van jeugdigen in de JJI’s.

4. Correctie subsidieperiode KVJJ’s

Op 30 juni 2025 informeerde mijn ambtsvoorganger uw Kamer per brief over de toekomst
van de Kleinschalige Voorzieningen Justitiële Jeugd (KVJJ’s).19 In die brief gaf hij aan dat de overeenkomsten voor KVJJ’s Noord en Zuid zullen lopen
van 2027 tot en met 2029 en die van de andere locaties van 2027 tot en met 2030. Conform de besluitvorming die blijkt uit de beslisnota bij die brief had de
looptijd respectievelijk twee en drie jaar moeten zijn; voor de regio’s Noord en Zuid
van 2027 tot 2029 en voor de andere regio’s van 2027 tot 2030.

5. Uitkomst verkenning verlofkader JJI’s

De inspecties publiceerden in juni 2023 hun calamiteitenonderzoek naar aanleiding
van een ernstig incident met betrekking tot een jeugdige uit Rijks-JJI Den Hey-Acker.20 In de beleidsreactie op dit onderzoek heeft de toenmalige Minister voor Rechtsbescherming
toegezegd samen met de DJI te verkennen in hoeverre het huidige (wettelijke) verlofkader
nog aansluit bij de doelgroep van de JJI’s, en te bezien of dit verlofkader aanpassing
verdient.21 Uit deze verkenning blijkt dat de door de inspecties geconstateerde aandachtspunten
geen aanleiding geven om het verlofkader te wijzigen. Hiermee beschouw ik deze toezegging
als afgedaan.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A.C.L. Rutte