Brief regering : Herijking bodemregelgeving en staalslak

Nr. 137
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 september 2025

Met deze brief informeer ik u over een aantal aspecten met betrekking tot staalslakken.
Naar aanleiding van de berichtgeving in de media over de wijze waarop het ministerie
in het verleden met staalslakken is omgegaan, is onderzoek gedaan. In deze brief geef
ik duiding bij dit onderzoek. Verder ga ik in op de tijdelijke regeling waarmee ik
op de pauzeknop heb gedrukt voor toepassingen van LD/ELO-staalslakken. Ook ga ik in
op de stappen die nog gezet gaan worden mede aan de hand van de geleerde lessen.

Waar staal geproduceerd wordt, ontstaan staalslakken. Sinds jaar en dag worden in
Nederland, net als elders in Europa, deze staalslakken toegepast, onder meer als zandvervanger
bij de aanleg van wegen en paden. Dat past ook goed bij de ambities van een circulaire
economie waarbij het gebruik van primaire bouwstoffen wordt beperkt en het (her)gebruik
van secundaire bouwstoffen wordt bevorderd. Bij bepaalde toepassingen van staalslakken
kunnen echter risico’s ontstaan voor de gezondheid en leefomgeving als onvoldoende
rekening wordt gehouden met de eigenschappen van het materiaal en het wettelijk kader
niet wordt nageleefd.

In de praktijk is helaas gebleken dat in een aantal specifieke situaties en bij specifieke
typen staalslakken toepassingen tot ernstige problemen hebben geleid. Ik neem dat
zeer serieus. Daarom heb ik in juli, kort na mijn aantreden als Staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat, een stap vooruit gezet en per direct op de pauzeknop
gedrukt voor toepassingen van LD/ELO-staalslakken op land. Hierover heb ik de Kamer
op 21 juli jl. geïnformeerd1. Mijn doel hierbij was en is om meer grip te krijgen op de situatie en meer inzicht
te krijgen in verantwoorde toepassingsmogelijkheden van staalslakken zodat ik naar
de toekomst toe kan zorgen dat staalslakken veilig kunnen worden toegepast en er geen
milieu- en gezondheidsschade wordt veroorzaakt. Belangrijk om te benoemen dat bij
deze stap proportionaliteit, uitvoerbaarheid, de wetenschappelijke onderbouwing, de
juridische houdbaarheid en de effectiviteit leidend zijn geweest. Deze elementen zijn
uitdrukkelijk de basis voor de tijdelijke regeling.

Leren van het verleden

Om verantwoord vooruit te kunnen, wil ik eerst zorgvuldig terugkijken. Om te leren
van het verleden waarin zaken in de praktijk niet altijd goed zijn gegaan en om erkenning
te kunnen geven aan de zorgen die er leven. In eerdere berichtgeving van 16 mei jl.
zijn uitspraken gedaan over vermeende, in het verleden verleende hulp van het Ministerie
aan Tata Steel ten aanzien van de afzet van staalslakken. Naar aanleiding daarvan
heeft mijn voorganger in het mondelinge vragenuur op 20 mei jl. aan het lid Koekkoek
toegezegd grondig uit te zoeken wat er in het verleden heeft plaatsgevonden. In datzelfde
debat is aan het lid Boutkan toegezegd dat een tijdlijn zal worden opgesteld op basis
van dit onderzoek. Met deze Kamerbrief geef ik invulling aan deze toezeggingen en
ontvangt u de tijdlijn «staalslakken».

Het uitgevoerde onderzoek had betrekking op een zeer lange tijdperiode, de periode
van de afgelopen veertig jaar, en heeft zich gericht op de stellingen die in eerdere
berichtgeving aan bod kwamen. Niet in alle gevallen is het daarom mogelijk geweest
om te achterhalen wat er precies is gebeurd of wat de exacte beweegredenen zijn geweest,
omdat dit niet altijd is gedocumenteerd, de besluitvorming via veel schijven is gegaan
of stukken niet meer beschikbaar zijn. Na bestudering van de beschikbare stukken en
met het oog op eerdere berichtgeving van 16 mei jl. is een tijdlijn opgezet langs
vijf thema’s (elk aangeduid met een eigen kleur). Deze thema’s zijn: het Besluit bodemkwaliteit,
het rechtsoordeel, de eisensets Rijkswaterstaat (RWS) wegen, het depot Averijhaven
en de Haak om Leeuwarden.

Context bij de tijdlijn

Met de kennis van nu is duidelijk dat er in het verleden zaken niet goed zijn gegaan
en beleidskaders niet hebben kunnen voorkomen dat er sprake was van onverantwoorde
toepassingen. Voor de duiding van de tijdlijn is het ook van belang om het handelen
van toen in de destijds geldende maatschappelijke en beleidscontext te plaatsen. Die
is veranderd in de loop der jaren. Tevens zijn nieuwe wetenschappelijke inzichten
ontstaan. Belangrijk is bovendien dat het eerdere afvalstoffenbeleid en later het
circulaire-economiebeleid altijd een dubbele doelstelling heeft gehad: de bescherming
van de gezondheid van mens en milieu, én materialen lang en hoogwaardig in de keten
te houden. Immers, het is ook voor onze leefomgeving belangrijk om zoveel mogelijk
in te zetten op hergebruik van schaarse primaire bouwstoffen.

Ten tijde van het opstellen van het Besluit bodemkwaliteit in 2005/2006 en van het
afgeven van rechtsoordelen kwam er steeds meer aandacht voor het bevorderen van nuttig
gebruik van secundaire bouwstoffen en werd regelgeving daarop ingericht. Daarnaast
werd de regelgeving in die jaren als te ingewikkeld ervaren. Het beleid was er daarom
op gericht om de regelgeving simpeler en eenduidiger te maken.

Een toets op de effecten van het beleid voor verschillende stakeholders is een gebruikelijk
onderdeel van beleidsvorming. Zo hebben in aanloop naar de inwerkingtreding van het
Besluit en de Regeling bodemkwaliteit, in 2005 en 2006 ook toetsen plaatsgevonden
op de effecten voor bedrijven, waar onder Tata Steel en Pelt en Hooykaas. Deze toetsing
heeft destijds geresulteerd in verruiming van een aantal normen, in lijn met toen
geldende opvattingen over de balans tussen benutten en beschermen. Daarnaast heeft
Tata Steel zich ingezet voor het verkrijgen van een rechtsoordeel, een advies vanuit
het Rijk ten behoeve van de beoordeling van staalslakken als bijproduct in een specifieke
situatie. Een rechtsoordeel is uitsluitend van toepassing op de specifieke situatie
en omstandigheden die erin beschreven worden. Het is dus geen generiek oordeel en
een verandering in de situatie kan betekenen dat het advies niet langer van toepassing
is. De mogelijkheid om een aanvraag te doen voor een dergelijk advies gold toentertijd
voor alle bedrijven, de situatie voor Tata Steel was daarin niet uniek.

Er zijn nieuwe inzichten hoe het beleid uitwerkt in de praktijk: het gebeurt dat materialen
anders worden toegepast dan waar oorspronkelijk rekening mee is gehouden. Ook is gebleken
dat het in de praktijk lastig is om voldoende rekening te houden met de eigenschappen
van de materialen en ook toe te zien op een verantwoorde toepassing. Tegelijk moet
ik constateren dat de kennis op dit vlak zich heeft ontwikkeld. Naar de toekomst toe
wil ik de kaders bieden die de juiste balans tussen beschermen en benutten garanderen
zodat toepassingen passen bij de doelstelling van een circulaire economie maar ook
blijvend voldoen aan de doelstelling van het bodembeleid.

Nu handelen

Vanaf 23 juli geldt de Tijdelijke regeling verbod en vergunningplicht toepassing LD-
en ELO-staalslak. Deze is nadrukkelijk bedoeld om per direct een pas op de plaats
te maken. Deze stap is nergens elders in Europa gezet en moet ook nog door de Europese
Commissie worden beoordeeld. Het is een stevige maatregel die per onmiddellijk ingrijpt
in toepassingen op land en die het mogelijk maakt om gedurende de looptijd meer grip
te hebben op de situatie en meer inzicht te krijgen in verantwoorde toepassingsmogelijkheden
van staalslakken. Deze maatregel is zorgvuldig afgewogen. Een dergelijke maatregel
is ingrijpend, en moet (juridisch) standhouden als deze wordt aangevochten. Daarom
heb ik bij het bepalen van de reikwijdte vier uitgangspunten gehanteerd: is de maatregel
effectief, is de maatregel proportioneel, is de maatregel wetenschappelijk onderbouwd,
en is deze juridisch houdbaar? Dat heeft geleid tot onderstaande reikwijdte.

Gedurende een jaar geldt een verbod voor toepassingen in of op land van niet-vormgegeven
bouwstoffen met daarin meer dan 20 massaprocent staalslak (LD- en ELO-staalslak):

– van meer dan 0,5 meter dik of,

– op locaties waar direct contact met het materiaal of met het stof daarvan mogelijk
is.

Ook geldt een vergunningplicht voor de overige toepassingen van niet-vormgegeven bouwstoffen
met daarin meer dan 20 massaprocent staalslak in of op de landbodem. Daarmee organiseren
we meer grip op de toepassing: waar, door wie en onder welke voorwaarden.

De basis voor de reikwijdte ligt in een aantal signalen en rapporten:

– In het kader van de Herijking van de bodemregelgeving die in 2023 van start is gegaan
publiceerde het RIVM in 2024 de «Evaluatie normeringskader (her)gebruik secundaire
bouwstoffen». Hierin concludeert het RIVM dat er drie belangrijke oorzaken zijn aan
te wijzen voor het optreden van ongewenste effecten: (1) het toepassen van grote hoeveelheden
staalslak en in dikkere lagen dan waarmee rekening is gehouden bij het opstellen van
de milieukwaliteitseisen voor bouwstoffen, (2) de omstandigheid dat er middels de
huidige generieke toetsing van bouwstoffen onvoldoende rekening wordt gehouden met
de afwijkende eigenschappen van het materiaal en ook meer specifiek in relatie tot
de locatie waar het wordt toegepast en (3) het niet vakkundig toepassen van bouwstoffen.

– Verder onderzoek van de ILT naar locaties waar LD-staalslak in een laagdikte van meer
dan een halve meter is toegepast, heeft dit jaar tot de signaalrapportage «Toepassing
LD-staalslakken op land te risicovol voor milieu» geleid. De ILT keek daarbij onder
meer naar de gevolgen voor het milieu op tien locaties waar LD-staalslak is toegepast
die voldeed aan de maximale emissiewaarden voor bouwstoffen en constateerde dat er
in de praktijk toch sprake is van verontreiniging van de bodem. De ILT concludeert
dat de risico’s op milieuschade bij de toepassing van staalslakken onvoldoende worden
beheerst.

– Naar aanleiding van zorgen over toepassing van Duomix (een bouwstof waarin meer dan
20 massaprocent LD-staalslak is verwerkt) op een locatie waar kinderen spelen en waar
gezondheidsklachten waren gemeld, is in opdracht van IenW onderzoek gedaan naar toepassing
van Duomix en soortgelijke bouwproducten. Er wordt benoemd dat er bij de afleiding
van de milieukwaliteitsnormen geen rekening is gehouden met inname zoals kan gebeuren
door hand-mondgedrag van spelende kinderen. Ook wordt erop gewezen dat in de gebruiksfase
voor langere tijd stofvorming kan optreden bij onjuist aangebrachte, niet afgedekte
toepassingen. Blootstelling aan stof van staalslak geeft een risico op irritatie van
slijmvliezen.

De genoemde (onderzoeks)rapporten en signalen maken duidelijk dat er zich risico’s
voordoen bij het toepassen van LD-staalslak in twee opzichten. In de eerste plaats
betreft dit risico’s ten aanzien van de bodem en het milieu bij toepassingen op of
in de landbodem in laagdikten van meer dan een halve meter zonder voldoende afdichting,
zoals toepassingen in onder meer ophogingen, aanvullingen en funderingen (bijvoorbeeld
als vervanger van zand en grind). In de tweede plaats betreft dit risico’s ten aanzien
van de gezondheid van de mens bij toepassingen op locaties waar inname, inhalatie
of mond-, oog- of huidcontact mogelijk is.

Naar toepassingen van staalslakken in groot oppervlaktewater is in de afgelopen jaren
uitgebreid onderzoek verricht. In die onderzoeken2 zijn geen significante negatieve effecten op het water- en bodemleven aangetoond
bij toepassing van staalslakken in grote oppervlaktewateren zoals de Wester- en Oosterschelde.
Ik heb daarom geen aanleiding en onvoldoende onderbouwing voor een tijdelijke stop
op het toepassen van staalslakken in grote oppervlaktewateren. Wel zie ik dat belanghebbenden
in de regio rond de Ooster- en Westerschelde teleurgesteld hebben gereageerd op het
besluit om de pauzeknop niet te laten gelden voor toepassingen in water. Gezien de
zorgen die daar leven kan ik mij dat goed voorstellen. Ik ga daarover deze week in
gesprek met de Gedeputeerde en een afvaardiging van de belanghebbende gemeenten en
zoveel mogelijk proberen te zoeken naar passende oplossingen voor de zorgen die leven.

De regeling is op grond van de REACH3-verordening op 11 augustus aan de Europese Commissie voor goedkeuring voorgelegd.
De Commissie dient binnen 60 dagen hierover een besluit te nemen (artikel 129 REACH)
en legt dit voor aan het lidstatencomité (REACH committee). Deze termijn loopt op
9 oktober af.

Mocht de Commissie onverhoopt de regeling afwijzen, dan moet deze per direct worden
ingetrokken. Indien de Commissie de regeling accepteert, moet Nederland binnen drie
maanden een voorstel indienen voor een beperking op het gebruik van staalslakken op
EU-niveau in de vorm van een restrictiedossier. Het opstellen van een restrictiedossier
wordt gedaan door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). De beschikbare
tijd is veel korter dan het opstellen van een dergelijk dossier normaal vergt. Ik
ben met het RIVM in overleg hoe we in deze korte tijd toch een gedegen voorstel op
kunnen stellen. De lopende onderzoeken bij het RIVM, zoals ook in de eerdere Kamerbrief4 vermeld, dienen als onderbouwing voor het restrictiedossier.

vLOD REACH classificatie

Naar aanleiding van onderzoek rond de REACH gevarenclassificatie van staalslakken
heeft ILT een «voornemen besluit Last Onder Dwangsom» (vLOD) verstuurd naar Tata Steel.
Graag informeer ik u hierover. De ILT heeft de CLP-gevarenindeling (Classification,
Labelling and Packaging – CLP) uit het REACH-registratiedossier van de stof LD-staalslakken
laten toetsen door Bureau REACH (ondergebracht bij RIVM). Met de CLP-gevarenindeling
worden aan anderen die de stof gebruiken/toepassen de gevaren kenbaar gemaakt en wordt
gewezen op de aanwezigheid van een gevaar en de noodzaak om de bijbehorende risico's
te beheren. LD-staalslakken kunnen voor diverse toepassingen op de markt worden gebracht
en kunnen worden aangemerkt als bijproduct of als afvalstof. De conclusie van Bureau
REACH is dat in beide gevallen (bijproduct én afvalstof), op grond van de eigenschappen
van de LD-staalslakken, de stof ingedeeld moet worden als «irriterend voor de luchtwegen»
en «veroorzaakt ernstig oogletsel».

Er is door de ILT een vLOD opgesteld omdat Tata Steel staalslakken onterecht heeft
ingedeeld als «niet gevaarlijk» bij de gevaarindeling van stoffen volgens de Europese
CLP-verordening. Hiermee heeft Tata Steel niet voldaan aan de eisen in de REACH-verordening,
de Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen en lopen
mensen die LD-staalslakken gebruiken/toepassen risico op letsel. Gevolg is dat Tata
moet aangeven dat de stof bijtend voor de ogen en irriterend voor de luchtwegen is
en dat er bij het transporteren en toepassen van LD-staalslakken maatregelen tegen
verstuiving genomen moeten worden en dat persoonlijke beschermingsmiddelen zoals mondkapjes
en stofbrillen, worden voorgeschreven. Dit geldt ongeacht de plek waar LD-staalslakken
worden toegepast maar is niet meer van toepassing als de stof eenmaal op z’n plek
ligt (fietspad, ondergrond).

Afstemming vervolg

Ik vind het belangrijk om de komende tijd met alle betrokkenen (andere overheden,
bedrijven en overige relevante stakeholders) over de vervolgstappen voor een verantwoorde
toepassing van staalslakken in gesprek te blijven. Ik wil daarin stevig inzetten op
het stimuleren van innovaties en samen met de sector kijken naar alternatieve bewerkingen
of toepassingsmogelijkheden door het instellen van een industrietafel staalslakken.

Ten behoeve van het contact met de andere overheden wordt de lijn van het Bestuurlijk
Overleg Bodem benut. Om de vinger aan de pols te houden en om ondersteuning vanuit
het Rijk te bieden bij de aanpak van de problematiek rondom staalslakken in Spijk
en Leeuwarden zijn overleggen met de betrokken decentrale bestuurders ingepland. In
deze bestuurlijke overleggen zal ook aandacht worden besteed aan de uitwerking van
de Tijdelijke regeling verbod en vergunningplicht toepassing LD- en ELO-staalslak
op de aanpak van lokale problematiek.

Toekomst: meer grip op staalslakken en andere secundaire bouwstoffen

Er zullen altijd reststromen zoals staalslakken blijven bestaan en het is ook in het
belang van het milieu dat we voor dergelijke stromen een nuttige en verantwoorde toepassing
vinden. Daarmee voorkomen we zoveel mogelijk onnodige belasting van omgeving en milieu
als gevolg van de winning van primaire grondstoffen zoals zand en grind. Veiligheid
voor mens en milieu staat hierbij echter wel voorop.

Beleidskader secundaire bouwstoffen

Naar de toekomst toe wil ik kunnen staan voor een systeem waarin secundaire bouwstoffen
zoals staalslakken verantwoord kunnen worden toegepast en er geen milieu- en gezondheidsschade
wordt veroorzaakt, aansluitend bij de motie van het lid Wingelaar c.s. van 27 mei
2025.5 Ik wil de weg die is ingeslagen, voortzetten en een stevig beleidskader voor de hele
keten van secundaire bouwstoffen neerzetten waarbij producenten hun verantwoordelijkheid
nemen voor de kwaliteit van het materiaal, waarbij goed geregistreerd is waar secundaire
bouwstoffen worden toegepast en waarin de toezichthouders in staat worden gesteld
hun rol te vervullen.

Bij het opstellen van genoemd beleidskader hanteer ik ten minste de volgende uitgangpunten:

– Afspraken maken met producenten over opwerking van secundaire bouwstoffen en producenten
te stimuleren om te innoveren zodat de kwaliteit van het product omhoog gaat en de
risico’s afnemen.

– Bezien of er prikkels zijn die een negatieve invloed hebben op het verantwoord toepassen
van secundaire bouwstoffen en treffen van passende maatregelen voor het aanpakken
daarvan

– Versterking van de kennis en kunde met betrekking tot secundaire bouwstoffen bij overheidspartijen.

– Invoeren van een combinatie van meldplichten en registratieplichten om zicht te houden
op de (voorgenomen) toepassingen van secundaire bouwstoffen

– Invoeren van, een vergunningplicht of een verbod voor gevallen waar dat aanvullend
nodig is.

– Om juiste toepassingen te borgen zal ik de toepassingseisen verduidelijken en daar
waar nodig aanscherpen op basis van het lopende RIVM onderzoek.

Ik zal hier de komende tijd stevige inzet op plegen en zeg u toe uw Kamer voor het
einde van het jaar te informeren over de vervolgaanpak van het beleidskader secundaire
bouwstoffen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen