Brief regering : Verkenning strafbaarstelling antisemitisme

Nr. 464
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 september 2025

Antisemitisme is een eeuwenoud kwaad dat helaas steeds weer de kop opsteekt. Dat er
mensen zijn in Nederland die te maken hebben met haat, intimidatie, uitsluiting en
geweld vanwege hun Joods-zijn, is onacceptabel. Met de Strategie Bestrijding Antisemitisme
2024–2030 heeft het kabinet een pakket maatregelen gepresenteerd om de veiligheid
van Joden in Nederland te vergroten, de voedingsbodem van antisemitisme weg te nemen
en het Joodse leven te vieren.1 Als onderdeel van de strategie en mede ter uitvoering van de motie van de leden Bikker
en Ellian2 en een eerdere toezegging door mijn voorganger aan uw Kamer3 is in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid een verkennend onderzoek
uitgevoerd naar de strafbaarstelling van antisemitisme in onze omringende landen Frankrijk,
België en Duitsland. Dit verkennend onderzoek is uitgevoerd door het onderzoeksbureau
De Strafzaak dat gespecialiseerd is in strafrecht.

Met deze brief deel ik het verkennende onderzoek met uw Kamer en welke inzichten de
verkenning heeft opgeleverd. Hierbij geef ik een korte weergave van de bevindingen
van het onderzoek per land en ga ik in op de verschillen met de Nederlandse situatie
en of dat aanleiding geeft tot aanpassingen.4

1. Bevindingen van het verkennend onderzoek per land

1.1 Frankrijk

Net als in Nederland wordt antisemitisme in Frankrijk beschouwd als een vorm van discriminatie
tegen personen op grond van bepaalde persoonskenmerken als (bijvoorbeeld) geloof,
afkomst of etniciteit. Dit is strafbaar gesteld in de Code Pénal. Ook het aanzetten
tot discriminatie, haat of geweld tegen personen op grond van onder andere hun afkomst,
etnische groep of ras is strafbaar gesteld.

In de Code Pénal is discriminatie gedefinieerd als het maken van onderscheid op basis
van (onder andere) afkomst, werkelijk of vermeend behoren tot een bepaalde etnische
groep, staat, vermeend ras of een bepaalde godsdienst. Discriminatie is strafbaar
als deze tegen een natuurlijk persoon of rechtspersoon wordt gepleegd en bestaat uit
één van de specifiek genoemde handelingen in de Code Pénal. Wanneer een delict is
begaan met een discriminatoir motief, levert dit een strafverzwarende omstandigheid
op. Ook in Nederland is dat het geval. Als discriminatie van overheidswege plaatsvindt
is in Frankrijk ook sprake van een strafverzwarende omstandigheid.

Tevens kent Frankrijk – net als Nederland – strafbaarstellingen voor belediging («injure»)
en smaad («diffamation»). In beide gevallen wordt de maximumstraf die de rechter mag
opleggen, verhoogd indien het strafbare feit gericht is op een persoon of een groep
personen vanwege hun afkomst of hun al dan niet behoren tot een bepaalde etnische
groep, staat, ras of godsdienst. De maximumstraffen worden verhoogd met een percentage
dat afhangt van de oorspronkelijke maximumstraf. Ook in Nederland is op 1 juli 2025
een aanpassing van het Wetboek van Strafrecht in werking getreden op grond waarvan
de maximumstraf met een derde kan worden verhoogd indien het strafbare feit wordt
begaan met een discriminatoir oogmerk of voorafgegaan, vergezeld of gevolgd wordt
door gedragingen die haat of discriminatie tot uitdrukking brengen.

Feiten waarbij het discriminatoire aspect in de delictsomschrijving besloten ligt,
zijn in Frankrijk uitgesloten van de mogelijkheid van strafverhoging. Ook in Nederland
is dit het geval (per 1 juli 2025). Tenslotte is het verheerlijken, ontkennen of bagatelliseren
van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid, waaronder de Holocaust,
strafbaar gesteld. Ook in Nederland is dat het geval. Anders dan in Nederland kent
Frankrijk aparte strafbepalingen voor discriminatoire handelingen die gedaan worden
in toespraken, geschriften, et cetera in de Wet op de Persvrijheid.

1.2 België

Net als in Frankrijk en Nederland wordt in België antisemitisme beschouwd als een
vorm van discriminatie en als haat en geweld tegen personen op grond van bepaalde
persoonskenmerken als (bijvoorbeeld) geloof, afkomst of etniciteit. In België zijn
strafbepalingen aangaande antisemitisme verdeeld over het Strafwetboek, de Antiracismewet,
Antidiscriminatiewet en Negationismewet. In de Antiracismewet worden verschillende
gedragingen strafbaar gesteld, onder andere aanzetten tot discriminatie, geweld, haat
of segregatie jegens personen, verspreiden van denkbeelden op grond van rassuperioriteit
of rassenhaat, verkondigen van discriminatie of segregatie en discriminatie door een
openbaar officier of ambtenaar. Discriminatie wordt gedefinieerd als «elke vorm van
opzettelijke directe discriminatie, opzettelijke indirecte discriminatie, opdracht
tot discrimineren en intimidatie op grond van een of meer beschermde criteria.» De
beschermde criteria zijn nationaliteit, een zogenaamd ras, afkomst of nationale of
etnische afstamming. In de Antidiscriminatiewet is ook het aanzetten tot discriminatie,
haat of geweld strafbaar gesteld. In de Negationismewet is ontkenning van de genocide
die door het Duitse nationaalsocialistische regime is gepleegd aangemerkt als een
strafbaar feit.

In België geldt dat een discriminerende drijfveer een grond voor strafverzwaring oplevert
door de minimum- en/of maximumstraf te verhogen, maar deze geldt in België alleen
bij specifieke misdrijven. Bij de meeste van deze specifieke misdrijven betekent dit
een verdubbeling van de minimumstraf. Nederland kent geen minimumstraffen, maar per
1 juli 2025 wel een verhoging van de maximumstraf die de rechter mag opleggen.

Tevens kent België een systeem van straftoemeting waarin de rechter verplicht is strafverzwarende
en strafverzachtende factoren in aanmerking te nemen. Een discriminatoire drijfveer
moet bij alle misdrijven, behalve discriminatiedelicten, in aanmerking worden genomen
als strafverzwarende omstandigheid door de rechter. De bewijslast hiervoor ligt echter
hoog. In Nederland is er geen plicht voor de rechter om discriminatoir oogmerk mee
te wegen in de straftoemeting, maar is dit wel vaste praktijk.

1.3 Duitsland

In Duitsland bestaat wetgeving op federaal niveau en op deelstatelijk niveau. Strafbepalingen
bestaan echter alleen op federaal niveau, zoals in het Wetboek van Strafrecht (Strafgesetzbuch,
StGB). In de grondwetten van deelstaten zijn bepalingen opgenomen die discriminatie
afwijzen, en in de grondwetten van de deelstaten Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Hamburg
en Bremen wordt specifiek het afwijzen van antisemitisme genoemd. Deze grondwetten
staan los van het strafrecht. De deelstaten hebben dus geen lokale bepalingen over
de strafbaarheid van (antisemitische) gedragingen.

Net als in Frankrijk, België en Nederland wordt in Duitsland antisemitisme beschouwd
als een vorm van discriminatie en als haat en geweld tegen personen op grond van bepaalde
persoonskenmerken als (bijvoorbeeld) geloof, afkomst of etniciteit. In het Strafgesetzbuch
is aanzetten tot haat vanwege (onder andere) raciale, religieuze of etnische groep
strafbaar gesteld, alsmede haatzaaiende belediging, smaad en laster. Voor dit feit
geldt een minimumstraf van 3 maanden vrijheidsstraf en een maximumstraf van 5 maanden
vrijheidsstraf. Echter, als een vrijheidsstraf van ten hoogste zes maanden in beginsel
passend wordt gevonden, geldt als uitgangspunt dat in plaats daarvan een geldboete
wordt opgelegd. Bij de uitvoering van de strafbepaling zijn bovendien knelpunten.
Zo moet bijvoorbeeld bewezen worden dat de haatzaaiende uitingen zijn gedaan jegens
personen die specifiek in Duitsland wonen. Een wetsvoorstel om het artikel te hervormen
is afgewezen door het Duitse parlement.

Daarnaast is, net als in Nederland, België en Frankrijk, belediging strafbaar gesteld
in het Strafgesetzbuch en is een verbod opgenomen op het vergoelijken, ontkennen of
bagatelliseren van de Holocaust. In de wettekst is – in tegenstelling tot Nederland
– specifiek een verwijzing opgenomen naar daden van het nationaalsocialistisch bewind
in Duitsland.

De Duitse rechter moet bij het opleggen van straffen verplicht rekening houden met
«de motieven en doelstellingen van de dader, in het bijzonder racistische, xenofobe,
antisemitische, genderspecifieke, tegen de seksuele geaardheid gerichte of andere
mensminachtende motieven.» Dit betekent in de praktijk dat een rechter een hogere
straf zal opleggen als er sprake is van een dergelijk motief. In 2021 is aan deze
bepaling specifiek het motief van antisemitisme toegevoegd. Beoogd werd om in reactie
op het toegenomen aantal antisemitische misdrijven in de afgelopen jaren te benadrukken
dat ook dit motief strafverhogend moet worden meegewogen, ook al vielen antisemitische
motieven eerder reeds onder «andere mensminachtende motieven». De Duitse wetgeving
bevat geen definitie van antisemitisme.

2. Conclusies en lessen voor Nederland

De rechtsstelsels van de onderzochte landen overziend kan worden geconcludeerd dat
de strafbaarstellingen en strafverzwaring in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland
in grote lijnen vergelijkbaar zijn. Hier moet worden gedacht aan (groeps-)belediging,
aanzetten tot haat, smaad en laster. In Nederland (per 1 juli), Frankrijk, Duitsland
en België zorgt een discriminatoir motief voor het verhogen van de minimum- of maximumstraf.
Daarbij is in België en Duitsland de rechter verplicht een dergelijk motief in strafverzwarende
zin mee te wegen terwijl Frankrijk en Nederland deze plicht voor de rechter in de
strafmotivatie niet kennen. Alleen Duitsland kent sinds 2021 een specifiek wettelijk
antisemitisch motief, maar dit motief leidde eerder ook al tot strafverhoging als
«mensminachtende motief». In België en Frankrijk bestaat net als in Nederland antisemitisme
niet als zelfstandige discriminatiegrond maar valt het onder discriminatie op grond
van ras en/of godsdienst.

Een verschil tussen het Franse stelsel en de stelsels in de andere landen, is dat
in Frankrijk onderscheid wordt gemaakt tussen niet-openbare uitingsdelicten en wel
openbare uitingsdelicten (in de Wet op de Persvrijheid). In Nederland wordt dit onderscheid
niet gemaakt; alle discriminatiedelicten worden strafbaar gesteld in het wetboek van
Strafrecht, hoewel in bepaalde gevallen de openbaarheid wel relevant is (zoals bijvoorbeeld
bij groepsbelediging).

Uit het onderzoek blijkt niet dat de strafbedreigingen van vergelijkbare delicten
in Frankrijk, België en Duitsland hoger zijn dan in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht.

Concluderend blijkt uit het onderzoek dat met de invoering van de wet discriminatoir
aspect als strafverzwaringsgrond van het wetsvoorstel geen grote verschillen meer
bestaan tussen de wettelijke strafbaarstelling van antisemitisme in ons stelsel en
dat van de omliggende landen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F. van Oosten