Brief regering : Periodieke rapportage Circulaire Economie

Nr. 378
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 september 2025

In de aanstaande Periodieke rapportage Circulaire Economie wordt het beleid van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat op dit thema in de periode 2021–2025 onderzocht
om doeltreffendheid en doelmatigheid te bepalen en verbeterpunten te identificeren.

De Periodieke rapportage die in 2026 zal worden uitgebracht, is opgenomen in de Strategische
Evaluatieagenda (SEA) 2025–2026 en richt zich op het beleidsartikel 21 binnen Hoofdstuk XII
van de Rijksbegroting. Deze rapportage wordt opgesteld volgens het kader van de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek 2022.

De vorige evaluatie van dit beleidsthema Circulaire Economie betrof de periode 2016
t/m 2020 en is uitgevoerd in de vorm van een Publieke Waarde-scan.1 Sinds 2024 zijn alle activiteiten onder de noemer «Duurzame Productketens» bij dit
thema in artikel 21 «Circulaire Economie» samengenomen. In 2021 was de naam van dit
artikel nog «Duurzaamheid».

De budgettaire omvang van artikel 21 is in de laatste vijf jaren toegenomen, zoals
te zien is in onderstaande tabel. Dit is specifiek toe te schrijven aan toevoeging
van (incidentele en geoormerkte) middelen uit het Klimaatfonds die specifiek zien
op een bijdrage van circulaire economie aan CO2-reductie.

Tabel 1 verplichtingen en uitgaven (x € 1.000) 2021–2024 volgens Jaarverslag IenW
2024 en vastgestelde Rijksbegroting 2025

Art. 21

2021

2022

2023

2024

2025

Verplichtingen

37.705

55.812

55.167

83.852

162.882

Uitgaven

47.166

57.819

57.443

63.648

120.688

Afbakening van de rapportage

De te publiceren Periodieke rapportage zal zich richten op de activiteiten uitgevoerd
uit de middelen in het genoemde beleidsartikel van de begroting van Infrastructuur
en Waterstaat over de jaren 2021–2025.

De onderwerpen van dit beleidsartikel waren:

– verduurzaming van productketens, waarbij bedrijven worden aangespoord om efficiënter
om te gaan met grondstoffen, mede gelet op leveringszekerheid en innovatiekansen die
dit biedt, naast het beperken van milieuschade;

– samenwerking met maatschappelijke organisaties om begrippen als «duurzaam consumeren»
en «maatschappelijk verantwoord ondernemen» concreet en hanteerbaar te maken voor
bedrijven en burgers;

– stimuleren van investeringen in productietechnieken met minder milieudruk, zoals de
aanschaf van milieuvriendelijke producten of bedrijfsmiddelen door middel van financiële
stimulering (MIA/VAMIL en DEI+) en Groen Beleggen;

– Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI), met speciale aandacht voor klimaatneutraal
en circulair inkopen, zoals uitgewerkt in het door IenW gecoördineerde interdepartementale
actieplan MVI 2021–2025.

Bij aanvang van de rapportageperiode gold het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie (UPCE 2019–2023)2. Dit was de opvolger van het eerste Rijksbrede Programma Circulaire Economie, Nederland Circulair in 2050, dat werd gepubliceerd in 2016 – dit laatstgenoemde valt niet meer onder de scope
van deze evaluatie.

In 2021 werden door het Planbureau voor de Leefomgeving de Policy brief «Mogelijke doelen voor een circulaire economie en de eerste Integrale Circulaire Economierapportage (ICER) uitgebracht.3

In 2023 werd het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE 2023–2030)4 gepubliceerd. Momenteel loopt een actualisatie van dit programma.

De rapportage ziet niet op maatregelen voor duurzaamheid of circulaire economie uit
begrotingsmiddelen van andere departementen of van medeoverheden. Wel zullen de activiteiten
worden meegenomen door kennis- en uitvoeringsorganisaties (zoals het RIVM, RVO en
Rijkswaterstaat) zover die vanuit artikel 21 begroting van Infrastructuur en Waterstaatzijn
gefinancierd.

Beleidsdoel en instrumentarium

Inzet van het beleidsthema Circulaire Economie is te bevorderen dat grondstoffen zo
lang mogelijk gebruikt worden. Het beleid op gebied van circulaire economie omvatte
in de periode waarover wordt gerapporteerd twee hoofddoelen met elk twee subdoelen:

1) Verminderen en substitueren van grondstoffen, door te verkennen hoe en te bevorderen
dat:

a. producten met minder grondstof kunnen worden gemaakt of zelfs afgezien kan worden
van materiaalgebruik;

b. er andere dan eindige en/of (bij winning, transport of verbruik) milieubelastende
grondstoffen beschikbaar komen en toegepast worden, zoals biotische materialen in
plaats van fossiele materialen.

2) Verlengen van de levensduur van producten, onderdelen en materialen door te verkennen
hoe en te bevorderen dat:

c. producten of onderdelen daarvan zodanig worden ontworpen dat zij langer meegaan en/of
beter te repareren zijn;

d. als producten echt niet meer voor hun oorspronkelijke doel bruikbaar zijn, de materialen
dan zo hoogwaardig mogelijk hergebruikt worden.

Deze indeling zal als hoofdstructuur worden gebruikt bij de evaluatie.

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek in het kader van deze Periodieke evaluatie zal kennis moeten opleveren
over effectiviteit («doeltreffendheid»), efficiëntie («doelmatigheid») en verbeterpunten
voor beleid. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van bestaande monitoringrapportages
zoals de ICER en tussentijdse evaluaties op onderdelen.5

Onderstaand zijn de beoogde hoofd- en deelvragen van het onderzoek uitgewerkt.

– Wat was de overkoepelende beleidstheorie van het Uitvoerings- resp. / Nationaal Programma
Circulaire Economie (UPCE 2019 en NPCE 2023)?

– In welke mate waren de individuele maatregelen uit UPCE en NPCE doeltreffend en doelmatig
in het ondersteunen van producenten en consumenten in de transitie naar een circulaire
economie?

– Wat zijn (of waren) positieve en negatieve neveneffecten van de maatregelen en hoe
deze te beheersen?

– Hoe verhoudt het Nederlandse transitiebeleid zich tot dat van de Europese Unie (met
name het Circular Economy Action Plan) en dat van andere landen, bijvoorbeeld als het gaat om de aard, omvang, doelmatigheid
en doeltreffendheid?

– In hoeverre zijn de conclusies en aanbevelingen van de vorige Periodieke Evaluatierapportage
opgevolgd?

– Welke conclusies kunnen (overkoepelend) worden getrokken over de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de maatregelen?

– Wat zijn de overkoepelende lessen met betrekking tot doeltreffendheid en doelmatigheid
voor de vormgeving van toekomstige maatregelen?

Verder zal een analyse worden gemaakt over in hoeverre het budget toereikend is om
de gestelde doelen te halen, of dat het ook met 20% minder kan, dan wel wat de extra
mogelijkheden zouden zijn bij een uitbreiding van dit budget.

Uitvoering, begeleiding en onafhankelijkheid

De uitkomsten van de studie worden uiterlijk eind 2026 naar de Kamer gestuurd. Voor
het onderzoek worden de kwaliteitseisen uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE) aangehouden.

Het onderzoek zal worden uitgevoerd door een externe partij. Bij de evaluatie zullen
ook de bij dit beleidsterrein betrokken kennisinstellingen, koepels van decentrale
overheden en maatschappelijke organisaties zoals ondernemers-, werknemers- en milieuorganisaties
geraadpleegd worden.

Een onafhankelijke externe expert met een wetenschappelijke achtergrond zal worden
gevraagd om een oordeel te geven over de validiteit en betrouwbaarheid van de bevindingen
van het uitgevoerde onderzoek. Dit oordeel zal als bijlage bij het rapport aan de
Kamer worden verzonden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen

BIJLAGE

Lijst tussentijdse evaluaties Artikel 21,

Duurzaamheid / Circulaire Economie 2020–2025

(bron: SEA IenW, bijlage 6 bij de Rijksbegroting XII 2025)

CIRCULAIRE ECONOMIE, ALGEMEEN

Publieke Waarde-scan Circulaire Economie (2020)

Een Publieke Waarde-scan (PWS) is uitgevoerd door IenW en FIN voor het beleidsterrein
circulaire economie, waarin ook de inspanningen van andere ministeries om de beoogde
doelen te bereiken zijn meegenomen. Voor circulaire economie is al eerder een ex-ante
evaluatie uitgevoerd en ex-durante zullen in opdracht van IenW door het PBL in samenwerking
met andere kennisinstellingen vanaf 2021 integrale monitorrapportages (ICER) worden
gepubliceerd.

Monitoring: Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER)

(2021, 2023, 2025)

De integrale circulaire-economierapportage (ICER) is een tweejaarlijks product van
het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in samenwerking met een consortium van andere
kennisinstellingen. De ICER geeft zicht op de stand van zaken in de transitie naar
een circulaire economie.

Ex durante-evaluatie Versnellingshuis (2023)

Tussentijdse evaluatie van het Versnellingshuis Nederland Circulair in 2025!

Rode Draden-notitie Versnellingshuis Nederland Circulair!

(jaarlijks t/m 2024)

Rode Draden is een jaarlijkse notitie die inzicht geeft in de belangrijkste belemmeringen
die bedrijven die circulair ondernemen ervaren bij de transitie.

Effectbeoordeling NPCE (2024)

Uitgevoerd door CE Delft.

Werken aan transformatie (2025)

Reflectie op het Nationaal Programma Circulaire Economie door het PBL.

Generatietoets NPCE (2025)

Rapport door Sira Consulting B.V.

Doelentraject Circulaire Economie (2025)

Rapportage door Rebel groep over het doelentraject.

Ex durante-evaluatie circulaire ketenprojecten (2025)

Beleidsevaluatie van de regeling Circulaire ketenprojecten.

Evaluatie van de totstandkoming van de UPCE’s en het NPCE

(in voorbereiding)

Rapportage door Berenschot.

PLASTIC EN TEXTIEL

Adviesroute naar een circulaire economie voor kunststoffen (2023)

In routekaarten voor drie productgroepen (plastic verpakkingen, land- en tuinbouwplastic
en plastic in de bouw) worden doelen en acties voorgesteld. Het rapport is in juli
2022 aan de TK gestuurd. Het vervolg is opgenomen in het NPCE dat op 3 februari 2023
naar de Kamer is gestuurd.

Ex-ante evaluatie: onderzoek klimaatimpact textielbeleid (2023)

Indicatoren zijn over 2020 gemeten. Over de uitkomsten zijn geen conclusies te trekken,
omdat alle cijfers vertekend zijn door de coronacrisis en lockdowns.

Heffing op primair fossiel plastic (2023)

De bevindingen van het CE Delft rapport zijn meegenomen in het kader van beleidstraject
«IBO klimaat» in het fiche voor een nationale heffing op primair fossiel plastic op
polymeren.

Preliminary study into standardization of plastic reusable packaging (2023)

Het rapport stelt dat standaarden voor herbruikbare bekers op korte termijn mogelijk
zijn, mits hier meer coördinatie op komt.

Pressure cooker trajectory supermarkets (2023)

SUPZero heeft concrete acties uitgewerkt die supermarkten gezamenlijk kunnen nemen
om pre-competitief te werken aan single-use plastic (SUP) reductie en hergebruik.

Big bag pooling in The Netherlands (2023)

De verkenning heeft een concreet pilot plan opgeleverd om te komen tot hergebruik
van deze «business to business» Big Bag verpakkingen.

Monitor beleidsdoelen biogebaseerde plastics (2023)

CO2-winst van minimaal 1 kg CO2-equivalent van biogebaseerde plastics t.o.v. fossiele is mogelijk. Dit kan worden
vormgegeven in een stimuleringsmechanisme dat lijkt op de Renewable Energy Directive.

Verkenning: stimulering biogebaseerde plastics (2023)

CO2-winst van minimaal 1 kg CO2-equivalent van biogebaseerde plastics tov fossiele is mogelijk. Dit kan worden vormgegeven
in een stimuleringsmechanisme dat lijkt op de Renewable Energy Directive.

Duurzame alternatieven voor Geotextiel (2023)

Rapport geeft aan dat geotextiel volgens de huidige mki-systematiek de duurzaamste
keuze is. Geeft wel een aanbeveling om microplastics integraal op te nemen in de mki-systematiek
zodra dit technisch mogelijk is.

Meetmethode microplasticvezels uit textiel in water (2023)

Het onderzoek heeft een meetmethode opgeleverd die microplasticvezels kan meten op
verschillende punten in de gehele keten. Validatie moet nog plaatsvinden.

ZonMw programma microplastics & health (2023)

Looptijd is 2022–2024. Onderzoek moet meer inzicht geven op de effecten van microplastics
op de menselijke gezondheid.

Kennisagenda microplastics RIVM (2023)

Het rapport van het RIVM brengt kennishiaten in kaart over microplastics in het milieu.
Aanbeveling is om meer onderzoek te doen naar de effecten van microplastics op milieu.

Monitor Plastic Pact (jaarlijks t/m 2024)

De voortgang van het Plastic Pact is jaarlijks gemonitord.

Voortgangsrapportage textiel (2024)

Inclusief monitor Voortgangsrapportage beleidsprogramma circulair textiel 2024.

Monitoring: Denim Deal (2024)

In 2020 is de Green Deal Circulaire Denim (Denim Deal) gesloten. Ondertekenaars hebben
daarin aangegeven jaarlijks data aan te leveren over hun voortgang op de 3 afgesproken
doelen gedurende de looptijd van de deal (tot eind 2023). In 2021 is een nulmeting
opgeleverd waarin het vertrekpunt voor de doelen wordt geschetst. In de volgende jaren
zal de voortgang daarop worden weergegeven.

Evaluatie reductiemaatregelen kunststofproducten voor eenmalig gebruik (2024)

Evaluatie statiegeldregelgeving (2025)

Vermindering broeikasgassen door circulaire maatregelen – Wereldwijd en op Nederlands
grondgebied (2025)

Rapport van CE Delft. Het rapport berekent de CO2-emissiereductie van 4 circulaire beleidsmaatregelen van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat.

Evaluatie recyclingdoelstellingen verpakkingen (in voorbereiding)

AFVALSTOFFENBEHEER

Subjectieve monitor zwerfafval (2024)

Het rapport bevat de onderzoeksresultaten van onderzoek naar de opinie van het Nederlandse
publiek over de hoeveelheid zwerfafval.

Landelijke zwerfafvalmonitor jaarrapportage 2024

Het rapport bevat de jaarresultaten over 2024 van de landelijke metingen naar zwerfafval.

Ex-ante evaluatie: Onderzoek Afvalstof of product (2024)

Onderzoek ten behoeve van overige acties uit de verkenningen uit 2021 op het terrein
van de beoordeling van afvalstof of product (zie ook kamerbrief Opvolging verkenningen
Taskforce Herijking Afvalstoffen, 1 maart 2021 (zie ook TK, 32 852-140).

Ex-ante evaluatie: Onderzoek storten (2024)

Op basis van onderzoek uit 2022 over de positie van storten in een circulaire economie
wordt er in 2023 een werkprogramma opgezet met concrete acties. Verwacht wordt dat
er nog nader onderzoek nodig is om tot het opstellen van het werkprogramma te komen.

Ex-ante evaluatie: Onderzoek Circulair Materialenplan (2024)

Ten behoeve van de ontwikkeling van het Circulair Materialenplan, als opvolger van
het Landelijk Afvalbeheerplan, brengt de m.e.r. de milieueffecten in beeld voor de
belangrijkste nieuwe beleidsvoornemens die mogelijk een plek krijgen in het CMP. Speerpunt
bij de m.e.r. vormt de hoogwaardige verwerking van materiaalstromen.

Hergebruik en voorbereiden voor hergebruik van elektrische en elektronische apparatuur
– Afvalstof of niet afafvalstof (2025)

Het rapport bevat een handreiking voor de beoordeling «afvalstof of niet-afvalstof».

Overview of the national end-of-waste (EoW) criteria & the procedures on how to prove
conformity with EoW legislation (2025)

Het Engelstalige rapport bevat een overzicht van de actuele situatie bij de einde-afvalwetgeving
in de lidstaten van de Europese Unie (EU).

Memo Monitoring drankverpakkingen in het zwerfafval (2025)

Memo van Rijkswaterstaat Water, Verkeer en Leefomgeving. Het memo gaat over de 14e halfjaarlijkse rapportage over de monitoring met resultaten over heel 2024.

FISCALE REGELINGEN

Kansrijke financiële prikkels voor de Circulaire Economie (2025)

Rapport door KPMG.

Beleidsevaluatie MIA/Vamil (2023)

Beleidsevaluatie Regeling groenprojecten buitenland (2023)