Brief regering : Wetsvoorstel basisverzekering arbeidsongeschiktheid zelfstandigen naar Raad van State

25 883
Arbeidsomstandigheden

Nr. 292
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2025

Inleiding

Op zelfstandigen die langdurig ziek worden komt veel af. Onder andere het risico op
een forse teruggang in inkomen doordat ze hun werk langdurig niet of in mindere mate
als gevolg van ziekte kunnen voortzetten. Arbeidsongeschiktheid is een risico dat,
als het zich voordoet, grote en vaak vergaande gevolgen heeft. De meerderheid van
de zelfstandigen is nu niet verzekerd tegen het risico van arbeidsongeschiktheid.
Een grote groep dekt het risico (gedeeltelijk) af op een andere manier, zoals met
opgebouwd vermogen of het inkomen van een partner. Een ander deel is onverzekerd,
omdat zij de kosten niet kunnen dragen, omdat zij de kosten te hoog vinden of omdat
zij geen verzekering kunnen afsluiten, bijvoorbeeld door (een combinatie van) hun
leeftijd, medische aandoening of medische geschiedenis.

Met een arbeidsongeschiktheidsverzekering die voor alle zelfstandigen toegankelijk
is zijn zelfstandigen beter beschermd tegen verlies van inkomen bij langdurige arbeidsongeschiktheid.
Ook zorgt deze verzekering voor een gelijker speelveld tussen zelfstandigen onderling,
en tussen werknemers en zelfstandigen. Tot slot voorkomt het dat de kosten van arbeidsongeschiktheid
door beroep op de bijstand op de samenleving als geheel worden afgewenteld.

Het vormgeven van een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen is daarom
zowel onderdeel van het pensioenakkoord als van een pakket aan maatregelen om de arbeidsmarkt
te hervormen. In overleg met zelfstandigenorganisaties, sociale partners en beoogd
uitvoerders wordt al sinds 2020 gewerkt aan een uitvoerbare, betaalbare en uitlegbare
verzekering. Hierbij is specifiek gekeken naar een verzekering die qua vormgeving
past bij de aard van het zelfstandig ondernemerschap.

Met de brief van 22 november 2024 is uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van het
wetsvoorstel Basisverzekering arbeidsongeschiktheid zelfstandigen (Baz) en dan met
name over de ontvangen reacties in de internetconsultatie en de kritische uitvoeringstoetsen
van UWV en de Belastingdienst.1 Ondanks zowel de kritische reacties uit de internetconsultatie als uit de uitvoeringstoetsen
waren er nog genoeg aanknopingspunten om op korte termijn te verkennen hoe de gesignaleerde
knelpunten ondervangen kunnen worden. Deze verkenning is inmiddels afgerond en heeft
geleid tot enkele aanpassingen aan het wetsvoorstel. De gedane aanpassingen komen
tegemoet aan een groot deel van de eerdere uitvoeringsbezwaren. De uitvoerbaarheid
is hiermee sterk verbeterd. Zowel UWV als de Belastingdienst hebben dan ook middels
herijkte uitvoeringstoetsen aangegeven dat het wetsvoorstel in deze vormtechnisch
uitvoerbaar is. Ik ben verheugd uw Kamer dan ook te kunnen mededelen dat het wetsvoorstel
ter advisering zal worden aangeboden aan de Raad van State.

Middels deze brief informeer ik uw Kamer over de belangrijkste aanpassingen aan het
wetsvoorstel, de herijkte uitvoeringstoetsen van UWV en de Belastingdienst en het
vervolgproces nu het wetsvoorstel voor advies wordt aangeboden aan de Raad van State.

Belangrijkste aanpassingen aan het wetsvoorstel

De uitvoeringstoetsen in het najaar van 2024 van de Belastingdienst en UWV, waren
kritisch over de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel.2 Daarbij speelde de onzekerheid over de grondslag «winst uit onderneming», de schaarse
capaciteit bij de uitvoering en de complexiteit van het wetsvoorstel de grootste rol.
Mede naar aanleiding van die toetsen is de afgelopen periode opnieuw intensief samengewerkt
met uitvoerders, zelfstandigenorganisaties en sociale partners om middels aanpassingen
te komen tot een uitvoerbare, betaalbare en uitlegbare verzekering. De belangrijkste
aanpassingen worden hieronder nader toegelicht.

Verlenging van de wachttijd van een naar twee jaar

Voor het vaststellen van de verzekeringsplicht, het vaststellen van de verschuldigde
premie en het vaststellen van de uitkering is binnen dit wetsvoorstel aansluiting
gezocht bij het fiscale begrip «winst uit onderneming». Doordat de winst uit onderneming
na het verzekeringsjaar definitief wordt vastgesteld – vanaf minimaal een half jaar
tot maximaal 5 jaar na afloop van het verzekeringsjaar – kan er onzekerheid ontstaan
over de hoogte van de betaalde premie en het recht op een uitkering. Zowel de Belastingdienst
als UWV gaven in de uitvoeringstoetsen aan daarmee, in het toen voorgelegde wetsvoorstel,
te grote risico’s op terugvorderingen en nabetalingen te zien waarnaast een te groot
beroep op het doenvermogen van de zieke zelfstandige werd gedaan. Ook benadrukte UWV
dat dit afdeed aan de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Om aan de ene kant de
onzekerheid over de grondslag «winst uit onderneming» te verkleinen en aan de andere
kant de uitvoering van UWV minder te belasten is er voor gekozen de voorgestelde wachttijd
van de verzekering te verlengen van een naar twee jaar.

Door verlenging van de wachttijd naar twee jaar wordt de kans op terugvorderingen
verkleind, doordat de ruime meerderheid van de uitkeringen dan is gebaseerd op definitieve
inkomensgegevens. Verder zorgt een verlenging van de wachttijd ervoor dat een grotere
groep van de zieke zelfstandigen tijdens de wachttijd zal herstellen. Het aantal claimbeoordelingen
dat UWV uiteindelijk moet uitvoeren wordt kleiner en dit vergroot de uitvoerbaarheid
van het voorstel. Verder sluit een wachttijd van twee jaar ook meer aan bij de harmonisering
van de Baz met de Wet WIA die al een wachttijd van twee jaar kent, zodat hybride werkenden
straks met minder verschillen tussen beide verzekeringen te maken hebben. Een nadeel
van een langere wachttijd is dat zelfstandigen een lange(re) periode moeten overbruggen
tussen het moment van uitval en het recht op uitkering. Voor sommige zelfstandigen
kan dit invloed hebben op inkomenszekerheid. Daar tegenover staat dat een wachttijd
van twee jaar het voor private partijen aantrekkelijker maakt om producten aan te
bieden die kortdurend het arbeidsongeschiktheidsrisico afdekken.

De verlenging van de wachttijd van twee jaar komt daarnaast ook tegemoet aan de veel
geuite oproep in de internetconsultatie voor verruiming van de wachttijd omdat dit
volgens de reageerders de betaalbaarheid vergroot, aansluit bij het stelsel van werknemers
én meer ruimte biedt voor eigen alternatieven zoals schenkkringen die doorgaans voor
de duur van twee jaar uitkeren.

Het invoeren van een franchise

Samenloop van uitkeringen wordt door zowel burgers als uitvoering als complex ervaren,
zo benadrukt UWV ook in de uitvoeringstoets. Daarnaast is een veel geuite wens in
de internetconsultatie om zelfstandigen die ook in loondienst werken – en dus verzekerd
zijn voor de WIA – voor een lager bedrag of niet te verzekeren voor de Baz.

Daarom is in het wetsvoorstel een zogenaamde franchise opgenomen. De franchise zorgt
ervoor dat een zelfstandige die ook als werknemer werkt, en bij arbeidsongeschiktheid
middels de Wet WIA al uitzicht heeft op een uitkering, daarnaast niet óf voor een
lager bedrag verzekerd is voor de Baz. In het wetsvoorstel is daarom opgenomen dat
de premie- en uitkeringsgrondslag voor de Baz lager worden naarmate de zelfstandige
als werknemer voor een hoger bedrag verzekerd is voor de Wet WIA.3 Beoogd is om bij arbeidsongeschiktheid, ook met toepassing van de franchise ten minste
een uitkering van minimaal het wettelijk minimumloon per maand te verschaffen. De
franchise past zodoende bij het karakter van een basisverzekering voor zelfstandigen.

Door invoering van de franchise wordt rekening gehouden met de mate waarin de zelfstandige
al als werknemer verzekerd is voor het risico van arbeidsongeschiktheid. Daarnaast
wordt, door de franchise, de complexe samenloop van uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid
(recht op zowel WIA- als een Baz-uitkering) kleiner. De uitvoeringsorganisaties zien
dan ook meerwaarde in de franchise.

Aanpassingen aan het overgangsrecht en de opt-out

Belangrijk onderdeel van de Baz is dat zelfstandigen keuzevrijheid behouden bij de
invulling van de verplichte verzekering. Dit is vormgegeven doormiddel van overgangsrecht
en een opt-out. Dat houdt in dat zelfstandigen ontheven kunnen worden van de plicht
zich publiek te verzekeren als zij al een bestaande verzekering hebben, of een private
verzekering afsluiten die voldoet aan bepaalde voorwaarden. In dat geval hoeft de
zelfstandige geen Baz-premie te betalen en heeft de zelfstandige geen recht op een
Baz-uitkering. In het, voor uitvoeringstoets voorgelegde wetsvoorstel, was een mogelijkheid
opgenomen om gedurende elk moment in het belastingjaar over te stappen van de publieke
verzekering naar een private verzekering en visa versa.

De Belastingdienst heeft in de uitvoeringstoets aangegeven dat het overgangsrecht
en de opt-out uitvoerbaar zijn als wordt aangesloten bij bestaande processen in de
fiscaliteit. In de bestaande processen is het bij het innen en heffen van de premie
niet mogelijk om de genoten winst uit onderneming in een belastingjaar toe te delen
aan een specifieke periode binnen het belastingjaar.4 Het gevolg hiervan is dat over de gehele genoten winst uit onderneming die in een
jaar is genoten premie wordt geheven of helemaal niet, ongeacht voor welke duur de zelfstandige publiek verzekerd zou zijn
in dat jaar. Daarbij past het niet dat de zelfstandige gedurende het belastingjaar
over kan stappen van de publieke verzekering naar de private verzekering en visa versa.
Indien namelijk over de gehele winst uit onderneming in een belastingjaar premie wordt
geheven, terwijl de zelfstandige ook over een periode in dat jaar privaat verzekerd
was, zou er sprake zijn van dubbele premielasten. De te betalen premie staat dan niet
in verhouding tot de periode dat de zelfstandige onder de publieke verzekering valt.
Indien ervoor zou worden gekozen dat over de gehele winst uit onderneming in het belastingjaar
geen premie wordt geheven, terwijl de zelfstandige wel een periode publiek verzekerd
is, geldt dat dit mogelijke nadelige gedragseffecten met zich meebrengt die de stabiliteit
en houdbaarheid van het stelsel ondergraven.

Daarom is met het oog op uitvoerbaarheid van de regeling en het belang van het hebben
en behouden van keuzevrijheid van de zelfstandige om te kunnen kiezen voor een private
verzekeraar, in het voorstel opgenomen dat de ontheffing van de publieke verzekering
in principe alleen kan starten aan het begin van het jaar en alleen kan eindigen aan
het einde van het jaar. Voor enkele afwijkende en bijzondere situaties zijn uitzonderingen
opgenomen om zoveel mogelijk onbedoelde verzekeringsgaten te voorkomen. Een jaarlijks
overstapmoment maakt het overzichtelijker voor de zelfstandige en hierdoor weet de
zelfstandige wat van hem wordt verwacht. Daarnaast sluit dit principe ook aan bij
andere regelingen, zoals de zorgverzekering, waar men aan het einde van elk jaar kan
besluiten om over te stappen of te blijven bij de huidige verzekering.

Betaalbaarheid van de verzekering

Een arbeidsongeschiktheidsverzekering is waardevol, maar kan voor zelfstandigen een
grote kostenpost zijn. Daarom is het van belang dat er een betaalbare basisverzekering
beschikbaar komt voor alle zelfstandigen. Het uitgangspunt van de Baz is dat de premie
lastendekkend wordt vastgesteld. Dat houdt in dat alle uitgaven aan de regeling (de
uitkeringslasten en uitvoeringskosten) worden bekostigd via de opgehaalde premie voor
de verzekering. Er zal continu – zowel voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
als daarna – monitoring plaatsvinden op de inschatting van de kosten, op basis van
actuele gegevens over het aantal zelfstandigen en de leeftijds- en inkomensverdeling.
Dit kan leiden tot aanpassing van de premie, om zo weer te komen tot een lastendekkende
premie.

In het wetsvoorstel dat in 2024 ter internetconsultatie is uitgebracht werd de premie
op 6,5% van de maximale premiegrondslag (142,86% van het wettelijk minimumloon) ingeschat.
In de internetconsultatie werd veelvuldig voorgesteld in de vormgeving wijzigingen
aan te brengen om te komen tot een lagere premie, zoals een verlenging van de wachttijd.

Door de in deze brief beschreven aanpassingen aan het wetsvoorstel worden de verwachte
uitkeringslasten lager ingeschat. Verder is naar bestudering van het rapport van het
Actuarieel Genootschap5 in de raming meer rekening gehouden met de aard van het gehanteerde arbeidsongeschiktheidscriterium
in de Baz wat ook resulteert in lagere uitkeringslasten. Voorgaande leidt tot een
lagere benodigde premie om de regeling budgetneutraal vorm te geven. Hierdoor komt
het verwachte premiepercentage op basis van de huidige inzichten uit op 5,4%. Ter
illustratie komt dat op basis van het wettelijk minimumloon in 2025 neer op ongeveer
€ 171 bruto per maand indien er sprake is van de maximale premiegrondslag (142,86%%
van het wettelijk minimumloon). Bij een lagere winst wordt de te betalen premie per
maand navenant minder.

Herijkte uitvoeringstoetsen Belastingdienst en UWV

Na het aanpassen van het wetsvoorstel heb ik zowel UWV als de Belastingdienst verzocht
om de eerder uitgebrachte uitvoeringstoetsen te herijken. Deze herijkingen zijn recent
afgerond. Beide organisaties geven aan dat door de gedane aanpassingen de uitvoerbaarheid
sterk is verbeterd en dat het wetsvoorstel dan ook technisch uitvoerbaar is. Hierbij
wijzen ze op enkele aandachtspunten die zich vooral concentreren op de benodigde capaciteit.

UWV wijst daarbij op de achterstanden bij de sociaal-medische beoordelingen, en geeft
daarbij aan dat het wetsvoorstel pas uitvoerbaar is vanaf het moment dat daarvoor
voldoende capaciteit beschikbaar is. UWV geeft aan dat zonder fundamentele wijzigingen
in het arbeidsongeschiktheidsstelsel en concrete stappen op afzienbare termijn er
geen ruimte is voor om het wetsvoorstel in 2030 of de jaren daarna uit te voeren.
De Belastingdienst geeft aan dat het wetsvoorstel voor hen uitvoerbaar is per 1 januari
2030 mits er voldoende capaciteit op dat moment aanwezig is, de kaders rondom de opt-out
en franchise niet wijzigen en er geen herprioritering plaatsvindt in de beschikbare
(IV-)capaciteit van de organisatie.

Ik herken de door de uitvoerders genoemde aandachtspunten. We werken er in verschillende
andere trajecten dan ook met de uitvoerders hard aan om ervoor te zorgen dat aan deze
aandachtspunten op een passende manier invulling wordt gegeven. Samen met UWV ben
ik continue bezig om maatregelen te treffen met als doel de achterstanden bij de sociaal-medisch
beoordelingen te beperken. Hierover zal ik uw Kamer periodiek informeren. Daarnaast
zijn ingrijpende maatregelen in het stelsel noodzakelijk om het stelsel te verbeteren,
te vereenvoudigen en weer uitvoerbaar te maken. Daaraan werk ik naar aanleiding van
het advies van OCTAS.

Vervolgproces

De Baz is als hervorming opgenomen in het zogeheten Herstel- en Veerkrachtplan. Hierin
zijn als mijlpalen opgenomen dat de Baz – nadat deze tot wet is verheven – in het
Staatsblad wordt gepubliceerd en dat de Kamer wordt geïnformeerd over de stappen die
worden gezet door uitvoerders om de Baz in te voeren. Het niet (tijdig of volledig)
halen van die mijlpalen heeft grote financiële gevolgen in de vorm van een substantiële
korting op de te ontvangen middelen uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF)
(in totaal mogelijk 1,2 mld. euro).6

Aangezien beide uitvoeringsorganisaties concluderen dat het wetsvoorstel technisch
uitvoerbaar is acht het kabinet het voorstel dan ook rijp voor een adviesaanvraag
bij de Raad van State. Ik streef ernaar het wetsvoorstel in het eerste kwartaal van
volgend jaar aan te bieden aan uw Kamer.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
M.L.J. Paul