Brief regering : Periodieke rapportage beleid Luchtkwaliteit

Nr. 477
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2025

Een gezonde leefomgeving is van groot belang en schone lucht is daarbij essentieel.
Luchtkwaliteit is namelijk de belangrijkste milieufactor van impact op de gezondheid.
Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) coördineert binnen de Rijksoverheid
het beleid op luchtkwaliteit. In de aanstaande Periodieke rapportage wordt IenW-beleid
op het thema luchtkwaliteit in de periode 2019–2025 onderzocht om de doeltreffendheid
en doelmatigheid te bepalen en verbeterpunten te identificeren in aanloop naar de
aangescherpte doelen in 2030 uit de herziene richtlijn luchtkwaliteit1. Met deze brief wordt de voorgenomen onderzoekscope en -opzet toegelicht. Het onderzoek
start in 2026 en is naar verwachting eind 2026 gereed.

De aankomende Periodieke rapportage zal zich grotendeels beperken tot het luchtkwaliteitsgedeelte
van artikel (art.) 20 «Lucht en Geluid» van de IenW-begroting. Luchtkwaliteitsmaatregelen
die onder andere begrotingsartikelen van IenW zijn begroot, zoals de inruilregeling
brom- en snorfiets, worden ook meegenomen («Overig IenW» in de tabel). In de periode
van 2019–2025 is er een totaalbedrag van 170,1 miljoen euro met art. 20 gemoeid. Voor
Rijksmaatregelen buiten art. 20 gaat het in diezelfde periode om 7,5 miljoen euro.

Tabel 1 Uitgaven 2019 tot en met 2024 en begroot 2025 (x € 1.000) op IenW-begroting

Betreft

2025

2024

2023

2022

2021

2020

2019

Art. 20

28.457

26.388

25.793

28.144

24.470

13.760

23.121

Overig IenW

3.700

3.818

–

–

–

–

–

Opzet periodieke evaluatie Luchtkwaliteit in 2026

Het Rijksbeleid ter verbetering van de luchtkwaliteit bestaat uit drie pijlers, ruwweg
overeenkomend met de doelstellingen voor luchtkwaliteit uit de Strategische Evaluatieagenda
(SEA) 2025/2026:

1) emissiereductie van luchtverontreinigende stoffen (bronbeleid) door bijvoorbeeld stimulering,
maatregelen, regelingen of subsidies,

2) gezondheidswinst, gerealiseerd door middel van het Schone Lucht Akkoord (SLA), een
convenant met decentrale overheden (preventie), en

3) het nemen van maatregelen om de blootstelling aan luchtverontreiniging (immissie)
boven de omgevingswaarden te reduceren (knelpunten aanpakken) en dreigende overschrijdingen2 te voorkomen.

Tezamen dragen deze pijlers bij aan een permanente verbetering van de luchtkwaliteit
en aan het EU-doel van zero pollution in 2050. In de SEA 2026 zijn meetbare gegevens op deze doelstellingen en rapportages
opgenomen. Deze en andere rapporten en evaluaties die meegenomen worden in deze Periodieke
rapportage worden tevens benoemd in de bijlage opgenomen bij deze brief.

Monitoring van Luchtkwaliteitsbeleid

De verwachte trend in emissies als gevolg van beleid, uitvoering en handhaving wordt
tweejaarlijks in beeld gebracht in de Emissieramingen Luchtverontreinigende Stoffen
(ERL) van het PBL3. Tevens worden de emissietotalen tot aan het afgelopen jaar door de Emissieregistratie
onder regie van het RIVM berekend. De Kamer wordt jaarlijks geïnformeerd over de voortgang
op de wettelijke verplichtingen rondom de emissietotalen4. Art. 20 voorziet in (co-)financiering voor het verzamelen van gegevens, wetenschappelijke
onderzoeken en het elektronisch milieujaarverslag (e-MJV)5 voor bedrijven. Als de verzamelde gegevens impliceren dat de doelen in gevaar komen,
is de overheid verplicht om (extra) maatregelen te nemen. Dit is in de periode 2019–2025
voor de emissiedoelen niet het geval geweest.

De Minister van IenW stelt jaarlijks op basis van fysieke metingen, emissietrends
en ruimtelijke verdelingen de (verwachte) achtergrondconcentraties van luchtverontreiniging
vast in de vorm van de Grootschalige Concentratiekaarten Nederland (GCN)6. Het interbestuurlijk samenwerkingsverband van de Monitoring Luchtkwaliteit (MLK)
verzorgt vervolgens de benodigde detailgegevens om (dreigende) overschrijdingen van
de omgevingswaarden vast te stellen. Tot en met 2023 gebeurde dit onder de paraplu
van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Bij constatering van
een (dreigende) overschrijding wordt het bevoegd gezag verplicht om luchtkwaliteitsplannen
op te stellen om deze binnen de kortst mogelijke tijd aan te pakken. Het aantal overschrijdingen
van de omgevingswaarden was in de periode 2019–2025 beperkt, waardoor er in die periode
geen extra verplichte Rijksmaatregelen zijn genomen binnen de scope van dit onderzoek.
Wel was er sprake van een aanvullend maatregelpakket onder de Aanpassing NSL 20187, waarvan de effecten doorliepen in de evaluatieperiode. Zowel de GCN als de MLK worden
in opdracht van het Ministerie van IenW door het RIVM verzorgd. De monitoringsrapportage
met daarin de duiding van de overschrijdingen wordt jaarlijks met de Kamer gedeeld8.

Ook onder de geldende omgevingswaarden is sprake van schade aan de volksgezondheid
door luchtverontreiniging. Het Schone Lucht Akkoord (SLA) is erop gericht om verder
te werken aan een schonere lucht. Binnen het SLA werken de Rijksoverheid en inmiddels
142 decentrale overheden samen om extra maatregelen te nemen om de luchtkwaliteit
blijvend te verbeteren, ook al zijn er geen wettelijke verplichtingen tot het nemen
van (extra) luchtkwaliteitsmaatregelen. Het RIVM monitort de voortgang van het SLA.
Deze voortgangsrapportages worden eveneens met de Kamer gedeeld9.

Raakvlakken en afbakening periodieke evaluatie

1) Luchtkwaliteitsbeleid heeft raakvlak met andere beleidsterreinen, zoals het klimaat-
en stikstofbeleid en beleid op de ruimtelijke ordening. Beleidsmaatregelen van decentrale
overheden en andere ministeries met impact op emissies worden via de ERL meegenomen
en worden in deze evaluatie niet apart geëvalueerd op doelmatigheid en doeltreffendheid.

2) De effecten van handhaving op luchtkwaliteitsgebied door onafhankelijke organisaties
onder de IenW-begroting, zoals de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de
Dienst Wegverkeer (RDW), wordt indirect geëvalueerd in de ERL en wordt buiten de evaluatie
gelaten. Daarnaast is de evaluatie van de ILT aanstaande10 en is de RDW recent geëvalueerd11.

3) Duurzame agro (sinds 2024 vallend onder art. 20) is in 2021 geëvalueerd en de aanbevelingen
uit de evaluatie worden op dit moment geïmplementeerd12. Hoewel het beleid van Duurzame Agro effect heeft op de luchtkwaliteit nabij veehouderijen,
worden de doeltreffendheid en doelmatigheid van dit beleid – gegeven de lopende implementatie
– buiten deze evaluatie gelaten.

De opdrachtnemer zal worden gevraagd om kritisch naar deze afbakening te kijken en
zelf ook met voorstellen te komen.

Onderzoeksvragen en beleidstheorie

De beleidstheorie van het thema luchtkwaliteit zoals beschreven in de beleidsdoorlichting
van het NSL13, is met het aflopen van het NSL niet actueel meer. De opdrachtnemer zal de volgende
onderzoeksvragen meenemen en mede daarmee de beleidstheorie voor het thema luchtkwaliteit
actualiseren:

– Zijn de doelstellingen en de geïdentificeerde meetbare gegevens voldoende specifiek
en maken ze voortgang op de doelstellingen inzichtelijk?

– Is de invulling van de Europese en Nederlandse wettelijke verplichtingen voldoende
doeltreffend en doelmatig?

○ Draagt de structuur rondom het in kaart brengen en rapporteren van emissies in voldoende
mate bij aan de emissie- en immissiedoelen?

○ Komen overschrijdingen van de omgevingswaarden voldoende in beeld in de wettelijke
monitoring en is de duiding van deze overschrijdingen voldoende transparant en inzichtelijk?

– Geven de MLK en het SLA voldoende invulling aan de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting
van het NSL en het interdepartementale beleidsonderzoek14?

– Zijn de maatregelen genomen uit het SLA doelmatig en doeltreffend?

– Wat zijn de gezondheidsbaten in euro’s van de verbeterde luchtkwaliteit gedurende
de evaluatieperiode vergeleken met de uitgaven?

Verder zullen de opdrachtnemers een scenario met 20% minder middelen uitwerken waarbij
de doelstellingen voor emissie, immissie en gezondheidswinst bereikt worden en aan
alle wettelijke en juridische verplichtingen voldaan wordt. Hierbij houdt de opdrachtnemer
er rekening mee dat het budget dat met het thema luchtkwaliteit gemoeid is, gefluctueerd
heeft over de te evalueren periode.

Tot slot

Het rapport wordt opgesteld in overeenstemming met de voorwaarden uit de regeling
periodiek evaluatieonderzoek 2022. Als onderdeel van het onderzoek wordt een begeleidingscommissie
ingesteld met verantwoordelijken vanuit beleid en externe betrokkenen uit o.a. de
MLK. Twee onafhankelijke experts beoordelen daarbij de uitkomsten van het uitgevoerde
onderzoek op validiteit en betrouwbaarheid. Zoals aangeven start het onderzoek in
2026 en is deze naar verwachting eind 2026 gereed. Het wordt vervolgens voorzien van
een reactie en samen met de bevindingen van de onafhankelijke experts aan de Kamer
aangeboden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen