Brief regering : Kabinetsappreciatie MFK- en EMB voorstellen Europese Commissie

Nr. 2268
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 september 2025

Graag bieden wij u de kabinetsappreciatie aan van de voorstellen voor het Meerjarig
Financieel Kader (MFK) en het eigenmiddelenbesluit (EMB) van de Europese Commissie
die op 16 juli jl. zijn gepubliceerd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel

De Minister van Financiën,
E. Heinen

Inleiding

Op 16 juli jl. presenteerde de Europese Commissie (hierna: Commissie) het voorstel
voor het volgend Meerjarig Financieel Kader (hierna: MFK), dat per 1 januari 2028
moet ingaan voor een periode van zeven jaar, tot en met 2034. De begroting van de
Europese Unie (hierna: de EU) wordt jaarlijks binnen dit kader vastgesteld. Parallel
hieraan is een voorstel voor een nieuw eigenmiddelenbesluit (hierna: EMB) gepresenteerd,
waarin de financiering van de EU-begroting wordt geregeld. De onderhandelingen over
het MFK en het EMB bepalen voor een belangrijk deel de omvang en verdeling van de
Europese uitgaven en inkomsten voor de periode 2028–2034. Deze afspraken worden aangevuld
met een Inter-institutioneel Akkoord (hierna: IIA) over begrotingszaken tussen de
Commissie, de Raad van de Europese Unie (hierna: de Raad) en het Europees Parlement
(hierna: EP), en een aantal deelverordeningen waarin de werking wordt vastgelegd van
de verschillende fondsen en instrumenten die onder de EU-begroting vallen.

De Europese lidstaten, verenigd in de EU, staan voor verschillende (geo)politieke,
maatschappelijke, economische en financiële uitdagingen, zowel op de korte als op
de lange termijn. Zo is de wereld om Europa heen volatiel en onzeker door onder andere
de Russische oorlog tegen Oekraïne, toegenomen handelsspanningen en de situatie in
het Midden-Oosten. Ook staat het concurrentievermogen van de Europese economie onder
druk en liggen er opgaven op het gebied van defensie en veiligheid en asiel en migratie.
Deze uitdagingen hebben rechtstreeks invloed op de welvaart en veiligheid van Nederland,
en zijn de Europese prioriteiten. In deze context beziet het kabinet de MFK-voorstellen
van de Commissie. De vormgeving van het volgend MFK biedt een kans voor de EU om huidige
en toekomstige uitdagingen te adresseren en tastbare resultaten te blijven leveren
voor burgers en bedrijven. Voor de welvaart en veiligheid van Nederland is de EU van
essentieel belang, zeker in het huidige tijdsgewricht. Modernisering van de Europese
begroting draagt hieraan bij. Het kabinet zet hierbij in op het versterken van het
Europees concurrentievermogen met een sterke interne markt en inzet op onderzoek en
innovatie als fundament, een stevig migratie- en asielbeleid, en veiligheid en defensie.
Het kabinet zal daarbij ook aandacht hebben voor voedselzekerheid en het belang daarvan
voor de weerbaarheid van de EU. Het kabinet heeft bij de beoordeling van de MFK-voorstellen
nadrukkelijk oog voor het proportionaliteits- en subsidiariteitsprincipe. Kortom,
de Unie moet zich richten op haar kerntaken. Ook is het kabinet van mening dat de
middelen die uiteindelijk beschikbaar komen in het MFK in verhouding moeten staan
tot de beoogde doelen en eisen die aan de lidstaten worden gesteld.

Hoewel het kabinet demissionair is, blijft het, zoals eerder aan uw Kamer is aangegeven,
een actieve inzet voeren op het gebied van de internationale economische verhoudingen
en de internationale veiligheid. Dit is ook in lijn met de motie van leden Bontenbal
en Van Campen over het verder werken aan voor Nederland cruciale Europese onderwerpen
die niet kunnen wachten.1 Het MFK en het EMB zijn essentiële onderdelen van het instrumentarium van de EU om
Europese doelstellingen te verwezenlijken en aan Europees beleid uitvoering te geven,
zoals aangegeven in de Kamerbrief van 28 maart jl. met de kabinetsinzet MFK (Kamerstuk
21 501-20, nr. 2245). Daarom zal het demissionaire kabinet zich, in afstemming met uw Kamer, actief inzetten
tijdens de onderhandelingen over het MFK, die dit najaar van start gaan. De onderhandelingen
zullen naar verwachting tot in 2027 voortduren.

Deze Kamerbrief bevat de overkoepelende kabinetsappreciatie van de MFK- en EMB-voorstellen
van de Commissie en komt in de plaats van BNC-fiches voor het voorstel voor de MFK-verordening2, het voorstel voor het EMB3 en het voorstel voor een IIA4. Gezien de complexiteit van dit dossier en de nauwe samenhang tussen het MFK en het
EMB kiest het kabinet ervoor om zijn appreciatie nader toe te lichten in een Kamerbrief
in plaats van de gebruikelijke BNC-fiches. Voor de sectorale Commissievoorstellen
die zijn gepubliceerd vanaf 16 juli jl. zijn BNC-fiches opgesteld die u separaat toekomen.
Voor de sectorale voorstellen die eerder deze maand zijn gepubliceerd en aanvullende
voorstellen voor bijvoorbeeld de implementatieregels voor het voorgestelde nieuwe
EMB zullen op een later moment BNC-fiches met uw Kamer worden gedeeld, binnen de gebruikelijke
termijnen.

Leeswijzer

Deze brief beschrijft eerst de hoofdlijnen van het Commissievoorstel en geeft aansluitend
een algemene appreciatie ervan. Daarnaast wordt ingegaan op de voorgestelde begrotingspijlers.
De specifieke uitwerking daarvan is opgenomen in de betreffende BNC-fiches. Vervolgens
gaat de brief in op een aantal specifieke onderdelen van het MFK, speciale instrumenten
en leenfaciliteiten. Daarna wordt het EMB-voorstel beschreven en geapprecieerd en
wordt ingegaan op de financiële gevolgen van de voorstellen van de Commissie (voor
zover bekend). Vervolgens gaat de brief in op de bevoegdheid, proportionaliteit en
subsidiariteit van het MFK en het EMB-voorstel. Tot slot schetst de brief het krachtenveld
en het onderhandelingsproces. In de annex is een overzicht opgenomen van alle sectorale
voorstellen.

Hoofdlijnen Commissievoorstel

De Commissie stelt voor om de architectuur en de werking van het MFK te hervormen
door het aantal begrotingshoofdstukken te verminderen, fondsen samen te voegen en
resultaatgericht begroten toe te passen. Daarnaast wil de Commissie het MFK moderniseren
door de begroting meer toe te spitsen op thema’s zoals concurrentievermogen, veiligheid
en defensie, en asiel en migratie. Om beter met onvoorziene omstandigheden om te kunnen
gaan stelt de Commissie een grotere mate van budgetflexibiliteit voor.

De Commissie stelt voor de periode 2028–2034 een MFK voor met een maximaal uitgavenplafond
in vastleggingen van 1.763 miljard euro in 2025-prijzen en 1.985 miljard euro in lopende
prijzen. Dit is 1,26% van het verwachte bruto nationaal inkomen (bni) van de EU. Hiervan
is 1,15% (t.o.v. 1,13% bni in het huidige MFK5) voorzien voor beleidsuitgaven en 0,11% voor de aflossing- en rentebetalingen van
de middelen die de Unie heeft geleend voor de uitgaven die zijn gedaan via het coronaherstelfonds
NextGenerationEU (hierna: NGEU). De EU-begroting bedraagt daarmee gemiddeld 284 miljard euro per jaar
voor de gehele Unie.6 Het landbouw- en cohesiebeleid beslaat nog altijd het grootste deel van de begroting.

Tabel 1 vergelijkt de voorgestelde verdeling van de middelen in het voorstel met het
huidige MFK. Het huidige MFK kent zeven verschillende begrotingscategorieën, terwijl
de Commissie voor het volgend MFK vier pijlers voorstelt. In de tabel zijn de begrotingscategorieën
uit het huidige MFK ingedeeld volgens de vier voorgestelde pijlers uit het Commissievoorstel
voor het nieuwe MFK. Er is voor het huidige MFK gerekend met de cijfers op basis van
het akkoord uit 2020. De MFK-herziening is hier aan toegevoegd. Alle programma’s zijn
ingedeeld naar de nieuwe pijlers. Dit betreft een inschatting en kan dus afwijken
van het precieze voorstel van de Commissie. Het kabinet zal de Commissie vragen om
vergelijkende tabellen te publiceren.

Zoals weergegeven in de tabel, wordt in het voorstel 45% (894 miljard euro) van de
middelen gereserveerd voor pijler 1. Dit zijn nationale en regionale partnerschapsplannen,
waar met name de huidige structuur- en investeringsfondsen, landbouwfondsen en migratiefondsen
in zitten. Deze zijn in het huidige MFK onderdeel van begrotingscategorieën 2, 3 en
4. Voor pijler 2, concurrentievermogen, welvaart en veiligheid, is 30% (590 miljard
euro) van het budget gereserveerd. Hieronder valt ook veiligheid en defensie (momenteel
begrotingscategorie 5). Voor pijler 3 is 11% (215 miljard euro) van het budget gereserveerd.
Hierin zijn het externe beleid van de Unie en de externe aspecten van migratie ondergebracht
(de huidige begrotingscategorie 6). De administratieve lasten zijn apart opgenomen
in pijler 4 (momenteel begrotingscategorie 7) en hiervoor is 6% (104 miljard euro)
van het budget gereserveerd.

Tabel 1. Vastleggingenplafonds in huidige MFK en Commissievoorstel volgend MFK 2028–2034
(in miljarden euro, lopende prijzen)

Tabel 1: Vastleggingenplafonds in huidige MFK en Commissievoorstel volgend MFK (in
miljarden euro, lopende prijzen)

 

in miljarden euro

in % van de EU-begroting

 

2021–2027

2028–2034

2021–2027

2028–2034

Pijler 1: NRPPs1

806

894

66%

45%

Pijler 2: Competitiveness, prosperity and security

201

590

17%

30%

Pijler 3: Global Europe

111

215

9%

11%

Pijler 4: Administration

82

118

7%

6%

[A] Totaal MFK-beleidsuitgaven

1.200

1.817

99%

92%

Als % van het EU-bni2

1,12%

1,15%

 
 

NGEU terug- en rentebetalingen

15

168

1%

8%

[B] Totaal MFK-plafond

1.215

1.985

100%

100%

Als % van het EU-bni2

1,13%

1,26%

 
 

[C] NGEU (uitgaven)3

421

0

 
 

Als % van het EU-bni2

0,39%

0%

 
 

X Noot

1

Pijler 1 is hier exclusief NGEU-betalingen gerekend, die staan apart in de tabel.

X Noot

2

Voor het huidige MFK is gerekend met het verwachte EU-bni ten tijde van het akkoord
in 2020. Voor het nieuwe voorstel wordt gerekend met de geraamde omvang van het EU-bni
2028–2034.

X Noot

3

Het deel van NGEU wat is gebruikt voor het verhogen van bepaalde programma’s binnen
de EU-begroting en voor het subsidiegedeelte van de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit
(HVF). De terug- en rentebetalingen voor NGEU vallen formeel onder pijler 1. NGEU
was een eenmalig instrument en staat daarom vanaf 2028 op 0.

Middelen uit speciale instrumenten, de Oekraïne Reserve (100 miljard euro) en het
Flexibiliteitsinstrument (15,8 miljard euro), worden buiten de MFK-uitgavenplafonds
gerekend. Verderop in deze brief wordt ingegaan op deze speciale instrumenten.

Naast de hierboven beschreven middelen stelt de Commissie voor om aanvullende middelen
ter beschikking te stellen aan de lidstaten en derde landen via het verstrekken van
leningen, waarbij de Unie die middelen eerst zelf leent op de kapitaalmarkt. Daarbij
gaat het om leningen aan de lidstaten binnen pijler 1, leningen aan derde landen,
waaronder Oekraïne, binnen pijler 3 en leningen aan de lidstaten in uitzonderlijke
situaties via een nieuw crisisinstrument.

Het Innovatiefonds (circa 35 miljard euro) en het Sociaal Klimaatfonds (45 miljard
euro), worden ondergebracht in de structuur van het MFK, maar de financiering van
deze fondsen blijft uit de ETS-inkomsten komen. Het Moderniseringsfonds en de Europese
Vredesfaciliteit (30,5 miljard euro) worden ook buiten het MFK gefinancierd.

De Commissie beoogt naast de modernisering van de uitgavenkant, ook de inkomstenkant
van de begroting aan te passen. De Commissie stelt daarbij een nieuw EMB met vijf
nieuwe eigen middelen voor. Dit zijn eigen middelen op basis van: 1) inkomsten uit
een deel van het EU-emissiehandelssysteem (Emission Trading System, ETS-1), 2) opbrengsten uit het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), 3) niet-ingezameld elektrisch en elektronisch afval («e-waste»), 4) op de markt gebrachte tabaksfabricaten en tabak-gerelateerde producten (Tobacco Excise Duty Down Resource, TEDOR), en 5) een omzetbijdrage van grote ondernemingen (Corporate Own Resource for Europe, CORE).

De Commissie stelt voor om de huidige correctiemechanismes voor eigen middelen af
te schaffen, met als doel het systeem van eigen middelen transparanter en eenvoudiger
te maken. Dit betekent dat de korting op de bni-afdracht die een aantal lidstaten,
waaronder Nederland, tot en met 2027 ontvangen, niet wordt gecontinueerd. Ook worden
het plafond bij de berekening van de btw-grondslag en de korting voor sommige lidstaten
bij de plastic-afdracht afgeschaft. De Commissie stelt tevens voor de vergoeding voor
de inningskosten van de douanerechten (de perceptiekostenvergoeding) te verlagen van
25% naar 10%.

Verder stelt de Commissie een verhoging van het eigenmiddelenplafond voor. Het huidige
eigenmiddelenplafond bedraagt 1,46% van het bni van de EU voor vastleggingen en 1,40%
voor betalingen. De Commissie stelt voor dit te verhogen naar 1,81% van het bni van
de EU voor vastleggingen en 1,75% voor betalingen. Daarnaast stelt de Commissie een
buitengewone en tijdelijke verhoging van deze plafonds voor van 0,25% van het EU-bni,
als garantie voor leningen die de Unie in geval van een crisis aan kan gaan om middelen
te mobiliseren die zij dan vervolgens uit kan lenen aan lidstaten. Voor NGEU is in
het huidige EMB een buitengewone en tijdelijke verhoging van het EMB-plafond opgenomen
van 0,6% van het EU-bni. Deze blijft in het huidige voorstel bestaan ter garantie
van de uitstaande NGEU-leningen. De afspraak dat de Unie middelen die zij op de kapitaalmarkt
leent niet gebruikt voor de financiering van beleidsuitgaven, die ook in het huidige
EMB is opgenomen, blijft behouden.

Een nadere toelichting op zowel de uitgaven- als de inkomstenkant volgt verderop in
deze brief.

Algemene appreciatie kabinet van het MFK- en EMB voorstel

Het kabinet ziet in het voorstel van de Commissie een aantal elementen die niet goed
verenigbaar zijn met de Nederlandse positie, zoals de gevolgen van de voorstellen
voor de nationale afdrachten en de voorstellen voor nieuwe leeninstrumenten. Anderzijds
ziet het kabinet voor het volgende MFK ook positieve elementen. Beide worden hieronder
nader toegelicht.

Het kabinet verwelkomt de voorgestelde modernisering van het MFK waarbij de Commissie
meer focus legt op strategische prioriteiten en hiervoor een groter deel van de EU-begroting
uittrekt. Op deze manier sluiten de Commissievoorstellen beter aan bij de uitdagingen
van deze tijd en de prioriteiten van het kabinet voor het volgend MFK zoals reeds
benoemd in de inleiding. Daarnaast staat het kabinet positief tegenover de voorgestelde
voortgezette steun aan Oekraïne. Ook verwelkomt het kabinet de mogelijkheid om bestaande
fondsen, of nieuwe instrumenten waar bestaande fondsen in zijn samengevoegd, zoals
het nationaal en regionaal partnerschap plan (NRPP), meer te richten op eerdergenoemde
prioriteiten.

Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om het principe te hanteren
dat vooraf vastgestelde voorwaarden of prestaties behaald dienen te worden voordat
middelen uit EU-fondsen worden uitgekeerd. Wel heeft het kabinet vragen over bijvoorbeeld
de administratieve lasten van deze systematiek en hoe het voorstel in de praktijk
uit zal pakken. Het kabinet is positief over het voornemen van de Commissie om’ verschillende
fondsen en programma’s samen te voegen in één Europees concurrentievermogen fonds
(hierna: ECF), zoals aanbevolen door Mario Draghi in zijn rapport over de toekomst
van het Europees concurrentievermogen7. Tevens verwelkomt het kabinet de voorgestelde versterking van de rechtsstaatconditionaliteit.

Het kabinet verwelkomt tot slot het voorstel van de Commissie om de rentebetalingen
en aflossing van de leningen van NGEU op te nemen onder de MFK-plafonds vanaf 2028.
De voorziene stijging van de EU-afdrachten als gevolg van de voorstellen sluit niet
aan bij de budgettaire kaders zoals overeengekomen in het Hoofdlijnenakkoord (HLA)
en opgenomen in de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit is het
gevolg van het totale pakket aan voorstellen, zowel ten aanzien van de uitgaven (MFK)
als de inkomsten (EMB). Het ontbreekt volgens het kabinet aan afdoende scherpe financiële
keuzes in het voorstel. Daarom zal het kabinet inzetten op een verlaging van het voorgestelde
MFK waarbij de modernisering overeind dient te blijven. Dat wil zeggen dat de EU-begroting
meer gericht moet zijn op concurrentievermogen met een sterke interne markt en inzet
op onderzoek en innovatie als fundament, asiel en migratie, en veiligheid en defensie.

Hoewel een precieze inschatting van de voorgestelde verdeling van de nationale bijdragen
aan de EU nog niet te maken is, vindt het kabinet op basis van eerste schattingen
dat Nederland in het voorstel teveel bijdraagt in vergelijking tot andere lidstaten,
ondanks dat er in het voorstel van de Commissie een groter aandeel gaat naar pijler 2,
en daarmee naar fondsen waar Nederland historisch relatief meer uit ontvangt (zoals
Horizon Europe). Er is daarmee in dit voorstel geen sprake van een voor het kabinet acceptabel aandeel
in de nationale bijdragen via het voorgestelde EMB. De inzet van het kabinet is dat
dit moet worden aangepast. Het kabinet verwacht dat een korting op de bni-afdracht
noodzakelijk is om dit te bereiken. Het kabinet zal ook inzetten op behoud van de
perceptiekostenvergoeding op het huidige niveau van 25%. Ten aanzien van de voorgestelde
nieuwe eigen middelen heeft het kabinet in de Kamerbrief van 28 maart jl. aangegeven
dat het kabinet nieuwe eigen middelen niet bij voorbaat kan omarmen. Als meer informatie
beschikbaar komt over de verdelingseffecten van de voorgestelde nieuwe eigen middelen
zal het kabinet nadere duiding hierover geven.

In algemene zin is het kabinet geen voorstander van het aangaan van gemeenschappelijke
schuld voor nieuwe Europese instrumenten, conform het Regeerprogramma. Het kabinet
merkt op dat gezamenlijke schulduitgifte vaker wordt toegepast om te kunnen reageren
op onvoorziene omstandigheden waarbij meer middelen nodig zijn dan beschikbaar in
het MFK. Het kabinet is echter tegen het voorgestelde generieke instrument met gemeenschappelijke
leningen voor crisissituaties (hierna: «het crisisinstrument») en een leenfaciliteit
voor het ophogen van de NRPPs («Catalyst Europe»), die gefinancierd worden door middel van schulduitgifte door de Unie. Het voorgestelde
crisisinstrument en de bijbehorende verhoging van het eigenmiddelenplafond zijn volgens
het kabinet niet nodig, gelet op de reeds bestaande rechtsbases in de EU-verdragen
om in geval van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in een
lidstaat, financiële bijstand te verlenen aan de desbetreffende lidstaten. Bij de
voorgestelde leenfaciliteit voor de NRPPs is geen sprake van een crisissituatie en
is financiering door gemeenschappelijke schuld volgens het kabinet niet gepast.

Mogelijke leningen aan Oekraïne die gefinancierd worden door schulduitgifte van de
Unie beschouwt het kabinet als de facto voortzetting van het bestaande EU-beleid ten
aanzien van Oekraïne sinds de start van de grootschalige Russische invasie. Het verlenen
van macro-economische bijstand aan derde landen, waarbij de Unie leningen verstrekt
die gefinancierd worden door schulduitgifte kent een lange historie en de inzet van
dit instrument is door Nederland altijd gesteund.

De Commissie stelt voor om ook buiten macro-financiële bijstand leningen aan derde
landen te verstrekken (zogenaamde «beleidsleningen») met middelen die de Unie op de
kapitaalmarkt leent, zoals eerder is gedaan in de Westelijke Balkan-faciliteit en
de faciliteit voor Moldavië. De leningen die de Unie aangaat voor het financieren
van leningen aan derde landen via macro-financiële bijstand en beleidsleningen worden
gegarandeerd met het gemeenschappelijk voorziening fonds, dat wordt gevoed met de
budgetten die beschikbaar zijn voor Global Europe. Daarmee ontstaat er geen risico
op hogere EU-afdrachten en wordt geen garantie opgenomen op de begroting van het Ministerie
van Financiën, zoals bij gemeenschappelijke schuld die onder de headroom van het EMB wordt gegarandeerd wel het geval is. Als de mogelijkheden tot het verstrekken
van dergelijke leningen aan derde landen verder gaan dan dit type faciliteiten zal
het kabinet daar kritisch naar kijken.

De voorgestelde vereenvoudiging van de fondsenstructuur draagt volgens de Commissie
bij aan een beter uitvoerbaar MFK, waarbij het voor het kabinet belangrijk is dat
de administratieve- en uitvoeringslasten beperkt worden. Dit is ten eerste belangrijk
voor de gebruikers van de MFK-programma’s, die makkelijker en met minder administratieve
lasten toegang moeten kunnen krijgen tot de MFK-fondsen. Dit kan ook bijdragen aan
het beperken van de administratieve lasten van de lidstaten en de Commissie bij het
uitvoeren van het beleid. Tevens kan een verbeterde begrotings-architectuur ertoe
leiden dat de financiële belangen van de Unie beter gewaarborgd blijven. Ook kan versnippering
van financiering voorkomen worden om zeker te stellen dat de beleidsdoelstellingen
op een integrale en gecoördineerde manier worden opgepakt. Gelet op de geleerde lessen
uit het huidige MFK, de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit en andere EU-instrumenten,
heeft het kabinet vragen over hoe de voorgestelde vereenvoudiging zal uitpakken voor
begunstigden en de uitvoering. Het kabinet zal daarbij ook relevante rapporten van
de Europese Rekenkamer in haar oordeel meewegen en relevante stakeholders, waaronder
medeoverheden, raadplegen.

Meerjarig Financieel Kader

Onderstaand treft u een beknopte samenvatting van de verschillende pijlers in het
MFK voorstel. Tevens wordt ingegaan op een aantal specifieke onderwerpen.

Het kabinet zal de komende periode technische besprekingen met de Commissie gebruiken
om meer inzicht te krijgen in de werking van het voorstel. Het kabinet heeft bijvoorbeeld
vragen over de nationale allocaties, in het bijzonder over het aandeel dat Nederland
ontvangt. Verder zal het kabinet de mogelijke nationale consequenties verder uitwerken
voor zover mogelijk.

Pijler 1: Economic, social and territorial cohesion, agriculture, rural and maritime
prosperity and security.

National and Regional Partnership Plans (NRPP)

Met het voorstel voor de Nationale en Regionale Partnerschap Plannen (hierna: NRPP)
beoogt de Commissie veertien bestaande fondsen, waaronder de cohesie-, landbouw-,
plattelandsontwikkeling, visserij- en veiligheids- en migratiefondsen, samen te brengen
in één overkoepelend kader. Hiermee beoogt de Commissie EU-investeringsfondsen te
vereenvoudigen, de uitvoering te versterken en meer ruimte te creëren voor strategische
herprioritering binnen het MFK. Het overkoepelende inhoudelijke doel van het voorstel
is het bevorderen van economische, sociale en territoriale samenhang, duurzame ontwikkeling,
concurrentievermogen, waaronder onderzoek, innovatie en vaardigheden, veiligheid en
paraatheid van de Unie. In haar voorstel benadrukt de Commissie hierbij dat het partnerschapsbeginsel,
waarbij nationale, regionale en lokale actoren actief worden betrokken, centraal blijft
staan in de programmering en uitvoering. Uitbetaling van fondsen vindt plaats na het
behalen van mijlpalen en doelstellingen en met als voorwaarde dat lidstaten de rechtsstaat
respecteren en het EU-Handvest van de Grondrechten (hierna: Handvest) naleven en de
financiële belangen van de Unie waarborgen. Ook is er in het Commissievoorstel ruimte
voor maximaal 150 miljard euro aan leningen (Catalyst Europe) aan de lidstaten voor de uitvoering van hun plannen. Deze mogelijkheid wordt later
in de brief (onder «leenfaciliteiten») nader geapprecieerd.

Het kabinet verwelkomt in beginsel de inhoud van het voorstel voor een nationale enveloppe,
het NRPP. Het kabinet vindt het positief dat lidstaten tot op zekere hoogte hun eigen
prioritering aan kunnen brengen. Dit vergroot de flexibiliteit van de begroting en
kan bijdragen aan het verhogen van de toegevoegde waarde van EU-middelen. Het is positief
dat middelen uit het NRPP kunnen worden ingezet ten behoeve van de opbouw van de defensie-industrie,
militaire mobiliteit, civiele en militaire weerbaarheid en voor migratie-gerelateerde
uitgaven in derde landen. Daarbij vraagt het kabinet de Commissie wel om nadere toelichting
over de voorgestelde mate en werking van de ingebouwde flexibiliteit. Het kabinet
steunt het basisprincipe van het NRPP dat gericht is op het partnerschapsbeginsel
en het kabinet wil hier actief vorm aan geven middels nauwe betrokkenheid van medeoverheden
en andere (maatschappelijke) partners, in lijn met de motie Paternotte.8. Ook kan het NRPP bijdragen aan de eerder genoemde vereenvoudiging van de begrotingsstructuur.
Een nadrukkelijk aandachtspunt van het kabinet daarbij is wel dat de voorstellen daadwerkelijk
moeten leiden tot lagere uitvoeringslasten in de lidstaten. Het is voor het kabinet
ook van belang dat er aandacht is voor een gelijk speelveld.

In het geval van cohesiebeleid blijft er aandacht voor convergentie en concurrentiekracht,
maar er zou wat het kabinet betreft wel meer aandacht moeten komen voor gefocuste
modernisering en het stimuleren van innovatie in het NRPP, in lijn met de kabinetsprioriteiten9. Het kabinet heeft, net als de Commissie, ook aandacht voor voedselzekerheid en het
belang daarvan voor de weerbaarheid van de EU. Het kabinet is van mening dat de toedeling
van het budget voor het NRPP (waarin ook het GLB en het Gemeenschappelijk visserijbeleid
(GVB)worden ondergebracht), inclusief de berekeningsmethode die daaronder ligt, ertoe
leidt dat Nederland in verhouding tot andere lidstaten relatief weinig ontvangt. Zo
lijkt de berekening van de nationale toedeling nadelig uit te pakken voor Nederland
door specifieke kenmerken van de Nederlandse landbouw en visserij. De kosten voor
grond en arbeid in Nederland zijn bijvoorbeeld aanzienlijk hoger dan in sommige andere
lidstaten. Tevens zijn de grote uitdagingen voor de visserij- en landbouwsector in
Nederland op het gebied van stikstof, klimaat en milieu onvoldoende meegewogen in
de berekening van de lidstaattoedeling. Daarnaast zal het kabinet tijdens de MFK-onderhandelingen
nadrukkelijk oog hebben voor de netto-betalingspositie in den brede en daarbij de
effecten op de inkomenspositie voor boeren in ogenschouw nemen.

Tot slot verwelkomt het kabinet de koppeling in het NRPP-voorstel tussen hervormingen
en de uitkering van EU-middelen. Dit kan een extra prikkel geven aan lidstaten om
hervormingen door te voeren die bijdragen aan EU-doelstellingen. Het kabinet ziet
hierbij graag een proportionele verhouding tussen het ambitieniveau van beoogde hervormingen
en ontvangsten door lidstaten. Het kabinet signaleert dat in het voorstel is opgenomen
dat indien een betaling vanuit de Unie wordt opgeschort, bijvoorbeeld door het niet
behalen van de doelstellingen of ter bescherming van de financiële belangen van de
Unie, de lidstaten hun verplichting dienen na te komen om betalingen aan eindbegunstigden
voort te zetten. Hiermee ligt de prikkel voor hervormingen op de juiste plek, namelijk
op het niveau van de lidstaten. Het kabinet merkt daarbij op dat het niet behalen
van de doelstelling kan leiden tot een budgettair risico voor de Rijksbegroting. Het
kabinet hecht aan het meenemen van de geleerde lessen uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit
en andere EU-instrumenten, onder andere omtrent regeldruk en administratieve lasten.
Het kabinet merkt hierbij op dat aansluiting bij bestaande monitoringspraktijken kan
bijdragen aan het beperken van administratieve lasten.

Het kabinet kijkt kritisch naar het toevoegen van doelstellingen, minimum percentages
of geoormerkte bedragen. Dit komt de flexibiliteit en modernisering van de EU-begroting
niet ten goede terwijl dit juist een van de kernpunten van de kabinetsinzet is. Waar
sprake is van dergelijke doelstellingen, percentages of geoormerkte bedragen dienen
deze voldoende bij te dragen aan de flexibilisering en modernisering van de EU-begroting.
Een nadere appreciatie van het voorstel voor het NRPP is in het desbetreffende BNC-fiche
te vinden. De sectorspecifieke voorstellen per beleidsdomein zijn daarnaast ook uitgewerkt
in separate BNC-fiches.

Pijler II: Competitiveness, prosperity and security

De tweede pijler richt zich op het versterken van het concurrentievermogen, welvaart
en veiligheid van de Unie. Deze pijler fungeert als een overkoepelend kader waarbinnen
het ECF een centrale plaats inneemt. Daarnaast omvat deze pijler andere programma’s
waaronder; het eigenstandige 10e kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (Horizon Europe), de Connecting Europe Facility (transport en energie, hierna: CEF), Union Civil Protection Mechanism and Union support for health emergency preparedness
and response, Erasmus+ en Agora EU10. Het ECF is een samenvoeging van twaalf11 verschillende EU programma’s uit het huidige MFK en bestaat uit vier thematische
vensters, met elk een voorgesteld apart budget: (i) de schone transitie en industriële
decarbonisatie; (ii) gezondheid, biotechnologie, landbouw en bio-economie; (iii) digitaal
leiderschap; en (iv) weerbaarheid en veiligheid, defensie-industrie en ruimtevaart.
Binnen deze vensters acht het kabinet het van belang dat waar mogelijk wordt gefocust
op de meest strategische technologieën en sectoren aan de hand van vier criteria:
(i) impact op de economische veiligheid van de EU; (ii) bijdrage aan de Europese economie
en groeipotentieel; (iii) bijdrage aan dringende maatschappelijke uitdagingen; en
(iv) de huidige positie van Europa, zoals marktaandeel en technologisch gereedheidsniveau12. Naast de vier thematische vensters bevat het voorstel een overkoepelend instrument
dat voortbouwt op het InvestEU-programma onder het huidige MFK. De Commissie stelt
één set aan regels voor die van toepassing zijn op de gehele reikwijdte van het ECF
om zo toegang tot en gebruik van EU-middelen te vereenvoudigen. Het ECF wordt nauw
gelinkt aan Horizon Europe, waarmee een naadloos investeringstraject van fundamenteel
onderzoek tot start-up, scale-up en wereldwijde productie moet worden gegarandeerd.
Er is een sterke link voorzien tussen het ECF en CEF, vanwege de synergiën tussen
trans-Europese netwerken voor energie en transport. Ook is er samenhang met Global
Europe, gezien de complementariteit tussen intern en extern beleid ter versterking
van EU concurrentievermogen en weerbaarheid.

Het kabinet steunt de prioriteit die via deze pijler wordt gegeven aan het versterken
van het concurrentievermogen, met een sterke interne markt en inzet op onderzoek en
innovatie als fundament, vaardigheden, verduurzaming en (economische) veiligheid en
defensie in het nieuwe MFK. Zoals uit de rapporten van Draghi13 en Letta14 blijkt, is het versterken van de Europese concurrentiepositie essentieel voor de
toekomst van de EU. Hierbij onderschrijft het kabinet het belang van het verminderen
van risicovolle strategische afhankelijkheden, waaronder voor geneesmiddelen en medische
producten van landen buiten de EU.15 Een brede verduurzaming van de Europese economie is daarbij een cruciaal element
voor een toekomstbestendige schone Europese en Nederlandse economie. Het rapport van
Niinistö16 onderstreept dat investeren in een weerbare samenleving de concurrentiepositie van
de EU verder kan versterken. Voor weerbaarheid en concurrentievermogen is ook aandacht
voor de klimaat- en energietransitie van belang, waaronder verbetering van grensoverschrijdende
Europese infrastructuur. Het kabinet verwelkomt ook het voorstel voor Horizon Europe,
dat zowel aan het korte als aan het lange termijn concurrentievermogen bijdraagt,
en inzet van deze pijler op het aantrekken van private investeringen en het stimuleren
van het verstrekken van leningen via de Europese Investeringsbank (EIB) en andere
uitvoerende partners zoals in Nederland InvestNL. Dit draagt bij aan een EU met een
sterke basis in kennis breed onderzoek en innovatie. Hieronder vallen technologieën
met zowel civiele als militaire toepassingen die een randvoorwaarde vormen voor het
-concurrentievermogen van de EU. ECF InvestEU kan daar een belangrijke rol in spelen.
Ook onderstreept het kabinet dat de inzet van middelen binnen het ECF zoveel mogelijk
gebaseerd is op excellentie en impact (en voor Horizon Europe vrijwel volledig). Daarnaast
steunt het kabinet het voorstel om diverse bestaande programma’s onder te brengen
in één raamwerk, aangezien dit kan bijdragen aan vereenvoudiging en verlaging van
administratieve lasten. Tot slot erkent het kabinet, in de context van het ECF, het
belang van volksgezondheid voor de weerbaarheid en het concurrentievermogen van de
Unie.

Pijler III: Global Europe, inclusief Oekraïne

Global Europe is in het Commissievoorstel de kern van het EU-externe optreden, door
het samenvoegen van bestaande financiering op uitbreiding, nabuurschap, ontwikkelingssamenwerking
en humanitaire hulp. Ook maken enkele elementen op het gebied van concurrentievermogen
en weerbaarheid onderdeel uit van het voorstel. Dit instrument wordt verdeeld over
vijf geografische pijlers (Europa; Midden-Oosten, Noord-Afrika en Golf; Sub Sahara
Afrika; de Amerika’s en het Caraïbisch gebied; Azië en de Pacific) en een mondiale
pijler. Daarnaast wordt niet-militaire steun aan Oekraïne ook via Global Europe vormgegeven,
in de vorm van leningen, budgettaire garanties en niet-terugbetaalbare steun (giften)
voor herstel, wederopbouw en hervormingen in het kader van het EU-toetredingsproces.
De financiering van niet-terugbetaalbare steun en budgettaire garanties gaat via de
Oekraïne reserve. Dit is een speciaal thematisch instrument, waarbij de middelen boven
de MFK-uitgavenplafonds uitgegeven worden.

Het kabinet erkent het belang van het faciliteren van maatschappelijke organisaties
bij de implementatie van projecten in het kader van Global Europe, in lijn met de
motie Ceder over de rol van maatschappelijke organisaties waarborgen in de externe
instrumenten van de EU.17

Het kabinet is voorstander van een stevig instrument voor extern optreden, omdat dit
de Nederlandse en Europese belangen op onder andere concurrentievermogen, open strategische
autonomie, veiligheid en migratie (inclusief terugkeer) en klimaat dient. Ook voor
de Caribische delen van het Koninkrijk is de EU van belang als strategisch partner.18 In dat kader krijgt de toegang van de Caribische delen van het Koninkrijk tot EU-financiering
en het aangekondigde instrument voor de Landen en Gebieden Overzee de nadrukkelijke
aandacht van het kabinet.

Het kabinet verwelkomt tevens de steun aan Oekraïne. Dit is in lijn met het Nederlandse
beleid om Oekraïne politiek, militair, financieel en moreel actief en onverminderd
te steunen in tijd van oorlog, herstel en wederopbouw, zolang als dat nodig is. Voorts
acht het kabinet het van belang dat er coördinatie en coherentie blijft bestaan met
de andere thematische fondsen zodat de interne en externe dimensie op elkaar aangesloten
blijven. Dit kan in een integrale aanpak niet los van elkaar worden gezien.

Pijler IV: European Public Administration

Het kabinet is van mening dat de voorgestelde versimpeling van het MFK ook gevolgen
moet hebben voor de kosten van het ambtelijke apparaat van de Commissie. Er is tijdens
het huidige MFK meermaals sprake geweest van overschrijdingen van het budget voor
administratiekosten. Deze werden tussentijds aangevuld met middelen uit speciale instrumenten.
Dit moet volgens het kabinet beter ingekaderd worden. Speciale instrumenten zouden
niet gebruikt moeten worden voor niet-beleidsuitgaven. In het voorstel van de Commissie stijgen de administratiekosten in absolute
termen, hoewel de kosten als percentage van het budget dalen van 7% naar 6%. Hoewel
het kabinet erkent dat de Unie de Commissie de afgelopen jaren via wetgeving veel
extra taken heeft gegeven, zal het kabinet goed kijken naar de oorzaken van deze kostenstijging.

Specifieke onderwerpen Meerjarig Financieel Kader

Modernisering

Het MFK bevat in zijn huidige vorm 52 verschillende programma’s. De Commissie heeft
dit in haar voorstel teruggebracht naar 16 programma’s. Het kabinet is in het algemeen
positief over vereenvoudiging van de fondsenstructuur, aangezien dat aansluit aan
bij de kabinetsinzet van efficiëntere besteding van Europese publieke middelen. Daarbij
kiest de Commissie ervoor om meer focus te leggen op grensoverschrijdende beleidsterreinen
met de meeste EU toegevoegde waarde. Het kabinet steunt de moderniseringsinzet van
de Commissie en de nadruk die wordt gelegd op de strategische prioriteiten van de
EU.

Performance Framework

De Commissie stelt voor een geharmoniseerd, vereenvoudigd en transparanter systeem
te creëren voor het monitoren van uitgaven en prestaties. Dit is in lijn met het advies
van de ERK waarin het belang van volledige traceerbaarheid en heldere controle- en
toezichtstructuren wordt benadrukt. De Commissie wil dit onder andere bereiken door
horizontale principes als Do No Significant Harm (hierna: DNSH) en gendergelijkheid op uniforme wijze toe te passen19. lidstaten een monitorings- en rapportagesysteem op te laten stellen, en rapportages
te harmoniseren door voortgang rapporteren op basis van gestandaardiseerde lijsten
met interventiegebieden, en output- en resultaatindicatoren. De Commissie stelt dat
dit voorstel aanzienlijk zal bijdragen aan de mate waarin de EU met EU-middelen resultaten
kan behalen op gezamenlijke beleidsprioriteiten en dat de administratieve lasten en
kosten door dit voorstel met 25% kunnen afnemen. Het kabinet staat positief ten opzichte
van deze ambitie.

Er wordt een minimaal bestedingspercentage voorgesteld van 35% voor klimaat en milieu.
Het kabinet onderstreept het belang van investeringen in de groene transitie en ziet
dit percentage voor klimaat en milieu als continuering van het huidige beleid. Daarbij
benadrukt het kabinet het belang dat er hierbij voldoende aandacht moet zijn voor
biodiversiteit. Verdere uitwerking van dit percentage en de wijze waarop dit percentage
binnen het Commissievoorstel kan worden bereikt is hierbij noodzakelijk, waarbij de
doelstellingen effectiever en gerichter moeten worden bereikt. Uit het rapport van
de ERK bleek eerder dat de verslaglegging over klimaatuitgaven in het vorige MFK heeft
geleid tot een overschatting van de bereikte doelen.20

Over DNSH volgt nog een richtlijn. Het kabinet erkent het belang van Europese duurzaamheidskaders
en ziet dit principe als continuering van het huidige beleid Het kabinet wil zich
inzetten voor duidelijke kaders voor de implementatie van DNSH voordat het volgend
MFK van start gaat, waarbij rekening wordt gehouden met kenmerken en uitdagingen van
de sectoren waarop de kaders van toepassing zijn, evenals de administratieve lasten.

Het kabinet vindt het van belang dat EU-middelen daar worden ingezet waar de grootste
meerwaarde behaald kan worden. Daar is een begrotingssystematiek die inzicht biedt
in de behaalde resultaten ondersteunend aan. Het kabinet is dan ook voorstander van
harmonisatie en een meer resultaatgerichte financieringswijze en steunt de doelstelling
van het terugdringen van administratieve lasten en kosten. Tegelijkertijd ziet het
kabinet in dit voorstel ook risico’s, bijvoorbeeld als het gaat om de rapportageverplichtingen
en de administratieve lasten, het meenemen van de eigenschappen en uitdagingen van
de diverse sectoren, de gevolgen voor de uitvoeringsorganisaties en -kosten, de relatie
tot het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid en de beschikbaarheid van de benodigde
data. Daarbovenop komt de vraag of de voorgestelde indicatoren daadwerkelijk inzicht
geven in het al dan niet bereiken van de prioritaire EU-doelstellingen. Het BNC-fiche
over het Performance Framework identificeert deze uitdagingen en gaat hier dieper op in. In het BNC-fiche over het
NRPP-voorstel wordt ook ingegaan op uitdagingen bij resultaatgericht financieren.
Het kabinet zal deze aandachtspunten meenemen in de verdere onderhandelingen, waarbij
de kabinetsinzet is om de verantwoordingslast licht te houden, zonder dat rechtmatige
en doelmatige besteding van EU-middelen daarbij in het geding komt. Daarbij omsloten
zijn ook de tijdlijn voor voorbereiding op, evenals implementatie van, de verschillende
MFK-voorstellen.

Rechtsstatelijkheid

De Commissie voorziet een versterking van het bestaande financiële rechtsstaatinstrumentarium,
met name via het NRPP. Het NRPP bevat versterkte waarborgen om de naleving van de
beginselen van de rechtsstaat en van het EU-Handvest van de Grondrechten (hierna:
Handvest) te verzekeren. De Commissie stelt voor om naleving van de beginselen van
de rechtsstaat en van het Handvest op te nemen als horizontale voorwaarden waar lidstaten
voortdurend aan moeten voldoen bij de implementatie van het NRPP. Dit betekent dat
lidstaten moeten voldoen aan de rechtsstaatbeginselen en het Handvest om uitbetaald
te krijgen uit het NRPP. Indien er niet (langer) aan deze voorwaarden wordt voldaan,
kunnen delen van betalingen op ieder moment opgeschort worden. Daarnaast moeten lidstaten
in hun NRPP laten zien hoe zij opvolging geven aan de land specifieke aanbevelingen
uit onder meer het jaarlijkse rechtsstaatrapport van de Commissie en het Europees
Semester. De MFK-rechtsstaatverordening blijft van toepassing op de gehele EU-begroting.
Deze verordening wordt tijdens deze MFK-onderhandelingen niet herzien.

Het kabinet verwelkomt de inzet van de Commissie. Respect voor de rechtsstaat en fundamentele
rechten en waarden door lidstaten is essentieel voor een goed functionerende EU. Het
is een cruciale randvoorwaarde voor goed bestuur, het vertrouwen van burgers en bedrijven
in de overheidsinstellingen en vooreerbiediging van de grondrechten. Daarnaast ook
voor het beschermen van burgers en bedrijven, het behoud van onze waardengemeenschap
en het goed functioneren van de interne markt. Het kabinet vindt het essentieel dat
wordt voldaan aan de strikte beginselen van de rechtsstaat en fundamentele rechten
om fondsen te kunnen ontvangen uit de EU-begroting. Nederland zal zich hier gedurende
de MFK-onderhandelingen voor blijven inzetten, in lijn met motie Olger van Dijk c.s.21 en het advies van de ERK22. In het NRPP BNC-fiche het NRPP-voorstel wordt verder ingegaan op de vragen die het
kabinet heeft over onder andere de werking, aard, inhoud en toetsing van deze conditionaliteiten.

Vereenvoudiging, administratieve lasten en regeldruk

Het Commissievoorstel bevat op veel punten elementen en veranderingen ten opzichte
van het huidige MFK die als doel hebben de administratieve lasten en regeldruk te
verlichten. Een nadere toelichting daarop vindt u terug in de verschillende BNC-fiches
die over de sectorale voorstellen zijn opgesteld.

Voor een goede afweging op dit punt, zeker bij de voorstellen rondom het NRPP is ook
de huidige controlelast van het uitvoeren van de EU-begroting relevant en zullen de
nieuwe voorstellen daartegen worden afgewogen.

De voorgestelde vereenvoudiging sluit aan bij het rapport van de ERK23, waarin wordt gepleit voor de consolidatie van het financiële landschap van de EU.
De ERK waarschuwt ook dat vereenvoudiging niet ten koste mag gaan van de verantwoordingsplicht.
Het kabinet zal zich inzetten om de verantwoordingslast licht te houden, zonder dat
rechtmatige en doelmatige besteding van EU-middelen daarbij in het geding komen. Het
kabinet beoordeelt de voorstellen op individuele basis. Hiervoor zal het kabinet ook
schakelen met verschillende stakeholders waaronder medeoverheden. Het kabinet ziet
uitdagingen met betrekking tot de implementatietijd voor het NRPP, gezien ervaringen
met implementatie van het GLB en cohesie naar aanleiding van eerdere MFK-akkoorden.
Ervanuit gaande dat de onderhandelingen over het MFK in 2027 zijn afgerond, is er
naar verwachting beperkte tijd om de NRPP-systematiek Rijksbreed in te voeren. Het
kabinet zal daarom pleiten voor een realistische implementatietermijn die genoeg ruimte
biedt voor een zorgvuldige uitwerking en implementatie.

Veiligheid en defensie

Een belangrijk onderdeel van het Commissievoorstel ziet toe op het opbouwen van de
Europese Defensieunie (European Defence Union) vanwege de toenemende dreiging en onzekerheid waar de EU mee wordt geconfronteerd,
waaronder oorlog op het Europees continent door de Russische agressieoorlog tegen
Oekraïne. Zo richt het voorgestelde ECF zich onder meer op het versterken van de Europese
defensie-industrie, terwijl de militaire mobiliteit verbeterd kan worden middels het
CEF. Ook biedt het NRPP mogelijkheden om een deel van de nationale enveloppe te besteden
aan de lokale defensie-industrie en militaire mobiliteit. Kortom, de Commissie is
voornemens om EU defensie en veiligheid aanzienlijk te versterken en te onderbouwen
met financiële middelen vanuit het MFK.

Het kabinet acht het positief dat de Commissie de Europese veiligheid en defensie
als prioriteit beschouwt in haar MFK-voorstel, in lijn met de kabinetsinzet voor het
MFK. De inzet van de EU dient hierbij ondersteunend te zijn aan de versterkte inzet
van NAVO-bondgenoten in lijn met de The Hague Summit Declaration, die is aangenomen tijdens de recente NAVO-top in Den Haag. Hiervoor is ook samenwerking
tussen de EU en de NAVO van belang. Onderdeel van deze verklaring is de The Hague Defence Investment Plan: de nieuwe norm om stapsgewijs de defensie-uitgaven en de bredere veiligheid- en
defensie gerelateerde uitgaven te verhogen naar 5 procent van het bbp (onderverdeeld
in 3,5% voor defensie-uitgaven en 1,5% voor bredere veiligheids- en defensie-gerelateerde
uitgaven). Nederland heeft volledige steun uitgesproken voor de nieuwe norm voor defensie-uitgaven
en onderstreept dat deze uitgaven noodzakelijk zijn vanwege de dreiging vanuit Rusland
voor de Euro-Atlantische veiligheid en de Russische oorlog tegen Oekraïne. Het kabinet
kijkt hierbij ook expliciet naar hoe financiering uit het MFK kan bijdragen aan het
behalen van de nationale opgave op gebied van de gestelde capaciteitsdoelstelling,
defensie-uitgaven en defensie-gerelateerde investeringen.24 Hierbij onderstreept het kabinet dat uitgaven voor militaire paraatheid hand in hand
moeten gaan met het verstevigen van de civiele weerbaarheid en paraatheid. Tot slot
stelt de Commissie voor om de Europese Vredesfaciliteit (EPF) als instrument buiten
de EU-begroting voort te zetten ter bevordering van vrede, conflictpreventie en het
versterken van internationale veiligheid. Echter is er nog geen uitgewerkt voorstel
gepubliceerd. Wanneer dit verschijnt zal het kabinet het voorstel appreciëren.

Interinstitutioneel akkoord (IIA)

De Commissie stelt in het IIA voor om meer flexibiliteit tijdens de jaarbegrotingsonderhandelingen
toe te staan door het maximumpercentage waarvan mag worden afgeweken van de in de
MFK-afgesproken budgetten te verhogen van 15% naar 20%. Dit kan in de context van
de jaarbegrotingsprocedure na instemming van de Raad en het EP. Besluitvorming in
de Raad in het kader van de jaarbegrotingsprocedure gaat op basis van gekwalificeerde
meerderheid. Het kabinet merkt op dat het belangrijk is, zeker als in de jaarbegrotingsprocedure
meer besluitvorming plaatsvindt over de budgetten, dat de rol van de Raad in de besluitvorming
over de jaarbegroting goed geborgd wordt en zal zich hier in de onderhandelingen voor
inzetten. Daarnaast merkt het kabinet op dat het MFK een investeringsbegroting is
en dat voor investeringsprogramma’s stabiliteit en voorspelbaarheid van belang zijn.
Dit geldt in het bijzonder voor programma’s met langere termijn doelstellingen.

Speciale instrumenten

De Commissie stelt drie speciale instrumenten voor. Twee hiervan bestaan al in het
huidige MFK. Dit zijn de zogenaamde «non-thematische» instrumenten: het Flexibiliteitsinstrument
en het Single Margin Instrument (hierna: SMI). Het derde voorgestelde instrument is een thematisch instrument genaamd
de Oekraïne Reserve. Dit instrument bestaat sinds de MFK-herziening van 2024. In het
huidige MFK bestaan nog drie thematische instrumenten; het Europees Globaliseringsfonds,
de Europese Solidariteitsreserve en de Noodhulpreserve. Deze worden in het Commissievoorstel
dus niet gecontinueerd.

Flexibiliteitsinstrument

Het Flexibiliteitsinstrument is bedoeld om extra uitgaven mogelijk te maken in het
geval er binnen de vastgelegde begrotingsplafonds onvoldoende ruimte is, bijvoorbeeld
in het geval van onverwachte omstandigheden.

De Commissie stelt voor om het Flexibiliteitsinstrument te verhogen naar gemiddeld
circa 2,2 miljard euro per jaar. Nieuw is dat het Flexibiliteitsinstrument naast dit
vaste jaarlijkse bedrag ook zal bestaan uit niet-gebruikte verplichtingen (decommitteringen)
uit het voorgaande jaar en boete-inkomsten die in het jaar t-2 in de begroting zijn
opgenomen. Deze niet-gebruikte verplichtingen en boete-inkomsten komen bovenop het
bedrag van 2,2 miljard euro. De boete-inkomsten worden in de begroting als overige
ontvangsten geclassificeerd en leiden tot een lagere bni-afdracht van de lidstaten.
Ook niet gebruikte verplichtingen leiden tot een lagere bni-afdracht. Het inzetten
van boete-inkomsten en decommitteringen voor het verhogen van het flexibiliteitsinstrument
leidt tot een hogere bni-afdracht. Per saldo zou het voorstel voor de raming over
de jaren heen neutraal moeten zijn. Een nauwkeurige inschatting van de uiteindelijke
omvang van het Flexibiliteitsinstrument is op dit moment niet goed te maken, omdat
deze mede afhankelijk is van nog te ontvangen boete-inkomsten en decommitteringen.

Het kabinet is voorstander van het vergroten van de financiële flexibiliteit van de
begroting maar hecht ook aan voorspelbare Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting.
Het kabinet heeft daarom vragen bij het effect van de voorstellen op de stabiliteit
van de raming van de EU-afdrachten. Tevens is het kabinet van mening dat het instrument
alleen gebruikt mag worden voor de inzet voor beleidsuitgaven en niet om administratieve
tekorten te dekken.

Single Margin Instrument (SMI)

Het SMI is bedoeld om over de jaren heen te kunnen schuiven met ongebruikte begrotingsruimte
onder de plafonds van het MFK. Dit instrument is vergelijkbaar met de werking van
een kasschuif op basis van onderuitputting in het Nederlandse begrotingssysteem. Ongebruikte
budgettaire ruimte kan worden meegenomen naar toekomstige jaren binnen de MFK-periode.
Tevens is er de mogelijkheid om in uitzonderlijke situaties middelen uit de toekomst
naar voren te halen. Het saldo van deze schuiven is nul: het MFK-plafond wordt in
het ene jaar verhoogd en in het andere jaar verlaagd. Wel worden de middelen geïndexeerd
met de in het MFK overeengekomen deflator.

De werkwijze van het door de Commissie voorgestelde SMI voor volgend MFK is gelijk
aan de werkwijze van het huidige SMI. Het SMI heeft in het voorstel echter, in tegenstelling
tot in het huidige MFK, geen plafonds in de laatste drie jaren van het MFK.

Het kabinet is van mening dat een maximumplafond in de laatste jaren voor dit instrument
ook bij het aankomend MFK nodig is. Een maximumplafond zorgt voor voorspelbaardere
afdrachten aan de EU. Tevens kan het ondoelmatige besteding van middelen aan het einde
van een MFK periode voorkomen.

Oekraïne Reserve

In het huidige MFK is de Oekraïne Faciliteit opgericht (voor de periode 2024 t/m 2027)
als geïntegreerd instrument om regelmatige en voorspelbare financiële steun te verlenen
aan Oekraïne.25 Als opvolging van deze faciliteit stelt de Commissie voor om de Oekraïne Reserve
op te zetten als thematisch speciaal instrument ter financiering van niet-terugbetaalbare
steun en budgettaire garanties. Daarnaast stelt de Commissie de mogelijkheid voor
om leningen te blijven verstrekken aan Oekraïne boven de MFK-plafonds. De totale EU-steun
heeft een maximale omvang van 100 miljard euro. Voor de niet-terugbetaalbare steun
en budgettaire garanties uit de Oekraïne Reserve geldt een maximum van 14 miljard
euro per jaar.

De Commissie onderstreept het belang van flexibiliteit in de steun aan Oekraïne, met
oog op het onvoorspelbare verloop van de oorlog en de daaraan gerelateerde omvang
van de noden. Daarom heeft de Commissie geen voorstel opgenomen voor de verdelingen
tussen niet-terugbetaalbare steun, leningen en budgettaire garanties.

In lijn met het kabinetsbeleid verwelkomt het kabinet dit instrument, dat de huidige
EU-steun aan Oekraïne continueert. Dit is conform de Nederlandse inzet om Oekraïne
politiek, militair, financieel en moreel onverminderd te blijven steunen in tijd van
oorlog, herstel en wederopbouw, zo lang als dat nodig is. Het kabinet vindt het daarbij
van groot belang dat de EU haar fair share van de steun aan Oekraïne blijft leveren. Dit ook met inachtneming van de grote omvang
en de onvoorspelbaarheid van de noden in Oekraïne.26

Het kabinet heeft nog vragen bij de werking van de voorgestelde Oekraïne Reserve en
de verhouding tussen niet-terugbetaalde steun, leningen en budgettaire garanties.
Voor de Nederlandse afdrachten aan de EU betekent een grotere verhouding niet-terugbetaalbare
steun ten opzichte van leningen hogere afdrachten van lidstaten aan de Unie. Voor
een voorspelbare afdracht vindt het kabinet het daarom verstandig om zoveel mogelijk
vooraf de verhouding tussen niet-betaalbare steun en leningen overeen te komen. Daarbij
heeft het kabinet oog voor de schuldhoudbaarheidspositie van Oekraïne. Het kabinet
zal net als bij de Oekraïne Faciliteit het belang van conditionaliteit benadrukken
in het kader van de steun aan Oekraïne.

Leeninstrumenten

Crisisinstrument

De Commissie stelt een nieuw crisisinstrument voor dat in geval van een buitengewone
crisis kan worden aangewend voor het verstrekken van leningen aan lidstaten gedurende
de volgende MFK-periode in het geval van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote
moeilijkheden in een lidstaat. Om dit instrument te financieren stelt de Commissie
een buitengewone en tijdelijke verhoging voor van het eigenmiddelenplafond van 0,25%
van het EU-bni. Als de crisissituatie adequaat vanuit de EU-begroting zelf kan worden
gefinancierd dan mag het crisisinstrument niet worden ingezet. Het besluit tot inzetten
van dit instrument ligt bij de Raad op basis van gekwalificeerde meerderheid, na goedkeuring
van het EP.

Het kabinet is geen voorstander van het voorgestelde crisisinstrument waarbij de Unie
middelen op de kapitaalmarkt leent om deze door te lenen aan lidstaten. De noodzaak
van dit instrument is onvoldoende onderbouwd. In het verleden heeft Nederland wel
meerdere keren ingestemd met leeninstrumenten voor financiële bijstand aan de lidstaten
in het geval van buitengewone omstandigheden of crises. Artikel 122 en 143 van het
EU-werkingsverdrag VWEU bieden daarvoor een heldere basis. De nu voorgestelde nieuwe
constructie is daarom volgens het kabinet niet nodig om op een crisis te kunnen reageren.
Tevens is de voorgestelde omvang van dit instrument onvoldoende onderbouwd en is de
tijdelijkheid van de buitengewone tijdelijke verhoging van het eigenmiddelenplafond
niet goed vastgelegd.

NRPP-leeninstrument

De Commissie stelt voor om voor een maximum van 150 miljard euro leningen beschikbaar
te stellen voor de implementatie van de NRPPs. De Commissie zou hiervoor geld lenen
op de kapitaalmarkten. Lidstaten kunnen een verzoek indienen bij de Commissie voor
een lening bij de indiening van hun NRPP, indien de kosten van aanvullende hervormingen
en investeringen in het NRPP hoger zijn dan de totale beschikbare nationale en EU-middelen.
Verzoeken zullen worden behandeld door de Raad via een Raadsbesluit over het NRPP,
waarna lidstaten een leenovereenkomst aangaan met de Commissie.

Hoewel het beschikbare budget voor de NRPPs hierdoor hoger is zonder dat dit leidt
tot extra afdrachten, is het kabinet geen voorstander van het voorstel om de NRPPs
aan te vullen met steun in de vorm van leningen, waarvoor de Commissie geld leent
op de kapitaalmarkten. Het kabinet is van mening dat er in dit geval geen noodzaak
is om middelen te lenen op de kapitaalmarkt voor het verstrekken van leningen onder
het NRPP. De plannen van de lidstaten moeten in principe passen binnen het in de EU-begroting
beschikbaar gestelde budget. Indien lidstaten grotere ambities hebben kunnen zij zelf
nationaal extra middelen vrijmaken voor bijdragen aan hun NRPP.

Leningen Global Europe

De Commissie stelt voor om ook buiten macro-financiële bijstand leningen aan derde
landen te verstrekken met middelen die de Unie op de kapitaalmarkt leent, zoals eerder
is gedaan in de Westelijke Balkan-faciliteit en de faciliteit voor Moldavië.

De leningen die de Unie aangaat voor het financieren van leningen aan derde landen
via macro-financiële en beleidsleningen worden gegarandeerd met het gemeenschappelijk
voorzieningsfonds, dat wordt gevoed met de budgetten die beschikbaar zijn voor Global
Europe. Daarmee ontstaat geen risico op hogere EU-afdrachten en wordt geen garantie
opgenomen op de begroting van het Ministerie van Financiën, zoals bij gemeenschappelijke
schuld die onder de headroom van het EMB worden gegarandeerd wel het geval is. Als de mogelijkheden tot het verstrekken
van dergelijke leningen aan derde landen verder gaan dan dit type faciliteiten zal
het kabinet daar kritisch naar kijken.

Eigenmiddelenbesluit

Het EMB regelt de inkomsten (financiering) van de EU-begroting, die onverminderd andere
ontvangsten volledig uit eigen middelen van de EU wordt gefinancierd.27 Het huidige EMB is per 1 januari 2021 in werking getreden en heeft geen einddatum.
Het huidige EMB kent vier soorten eigen middelen.28 De eigen middelen worden door de lidstaten van de EU afgedragen aan de Europese begroting
op basis van in het EMB vastgestelde grondslagen en afdrachtenpercentages. Daarnaast
legt het EMB de vergoeding voor de inningskosten van de traditionele eigen middelen
(douanerechten) vast, ook wel de perceptiekostenvergoeding genoemd. Ook zijn kortingen
en correctiemechanismes op bepaalde afdrachten opgenomen in het EMB, zoals tot en
met 2027 een korting op de bni-afdracht voor een aantal lidstaten waaronder Nederland.
Tevens is het plafond voor de eigen middelen opgenomen in het EMB. Dit betreft het
maximale bedrag dat de Commissie bij de lidstaten op kan vragen. Als laatste is in
het huidige EMB een buitengewone machtiging opgenomen om middelen op de kapitaalmarkt
te lenen voor NGEU. De Commissie stelt voor om een nieuw EMB vast te stellen, dat
op een aantal punten verschilt van het huidige EMB. De Raad besluit met unanimiteit
over het EMB, na raadpleging van het EP, conform artikel 311 VWEU. Het EMB treedt
pas in werking na goedkeuring door de lidstaten overeenkomstig hun nationale grondwettelijke
procedures. In Nederland betekent dit parlementaire behandeling van een wet ter goedkeuring
van het EMB.

Bestaande eigen middelen

De Commissie stelt voor om de huidige vier eigen middelen te behouden, maar wil daarbij
wel een aantal wijzigingen doorvoeren. Zo stelt de Commissie voor om de huidige correctiemechanismes
af te schaffen, met als doel het systeem van eigen middelen transparanter en eenvoudiger
te maken. Dit betekent geen continuering van de korting op de bni-afdracht die een
aantal lidstaten, waaronder Nederland, t/m 2027 ontvangen, het afschaffen van het
plafond bij de berekening van de btw-grondslag en het beëindigen van de jaarlijkse
korting voor sommige lidstaten bij de plastic-afdracht. Daarnaast wordt in het voorstel
de perceptiekostenvergoeding verlaagd van 25% naar 10%. Ook stelt de Commissie een
verhoging voor van de afdracht per kilo van niet gerecycled plastic verpakkingsafval
– van € 0,80 per kilo naar € 1 per kilo – en dit cijfer jaarlijks aan te passen aan
de inflatie. Tot slot stelt de Commissie voor dat de handling fee op e-commerce pakketten
deel uit gaat maken van de douanerechten.29

Appreciatie

Het kabinet zal pleiten voor een vermindering van het Nederlandse aandeel in de nationale
bijdragen via het voorgestelde EMB door middel van een korting. Het kabinet is van
mening dat een bni-korting, zoals Nederland ook in de afgelopen MFK’s heeft ontvangen,
noodzakelijk blijft om onevenwichtigheden aan de uitgavenzijde van de begroting te
corrigeren. Verder is het kabinet geen voorstander van de verlaging van de perceptiekostenvergoeding.
Het werk van de Douane wordt juist meer, meer divers en ingewikkelder.

Tevens heeft het kabinet vragen bij de interpretatie van de Commissie om de handling
fee op e-commerce pakketten als douanerechten te beschouwen. Het kabinet vraagt zich
daarbij af hoe dit zich verhoudt tot de aard van een handling fee als een onkostenvergoeding
voor de extra kosten die douanediensten maken om de e-commercestroom te controleren,
en de druk op de douanediensten die de Commissie zelf aankaart.

Nieuwe eigen middelen

Nederland heeft er in de Europese Raad van 17 t/m 21 juli 2020 en bij het interinstitutioneel
akkoord van 16 december 2020 mee ingestemd dat de Commissie met voorstellen voor nieuwe
eigen middelen zou komen, ten behoeve van de rente- en aflossingsverplichtingen van
de middelen die op de kapitaalmarkt zijn geleend voor het doen van uitgaven in het
kader van het herstelfonds NGEU.30 Deze afspraak werd gemaakt tegen de achtergrond van de wens dat de uitgaven uit de
Uniebegroting ten behoeve van de terugbetaling van het herstelinstrument voor de EU
niet zouden mogen leiden tot een onnodige vermindering van programma-uitgaven of investeringsinstrumenten
uit hoofde van het MFK en om een stijging van de bni-afdracht door de lidstaten te
beperken. De Commissie heeft in 2021 en 2023 voorstellen voor nieuwe eigen middelen
gedaan.31 Over deze voorstellen is de Raad niet tot besluitvorming gekomen.

De Commissie stelt nu vijf nieuwe eigen middelen voor bovenop de bestaande eigen middelen.
Het betreft eigen middelen op basis van 1) inkomsten uit een deel van het EU-emissiehandelssysteem
(Emission Trading System, ETS-1), 2) opbrengsten uit het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), 3) niet-ingezameld elektrisch en elektronisch afval («e-waste»), 4) op de
markt gebrachte tabaksfabrikaten en tabak-gerelateerde producten (Tobacco Excise Duty Down Resource, TEDOR), en 5) omzetbijdrage van grote ondernemingen (Corporate Own Resource for Europe, CORE).

Als eerste stelt de Commissie voor om een eigen middel te introduceren op basis van
de inkomsten uit een deel van het ETS. Het gaat hierbij specifiek om de zogenoemde
ETS-1 inkomsten, ETS-2 valt hier niet onder.32 De Commissie stelt voor dat lidstaten in de toekomst een bijdrage aan de EU-begroting
leveren die gelijk is aan de omvang van 30% van de ETS-1-inkomsten (uit aan lidstaten
toegekende veilbare emissierechten).33

Ten tweede stelt de Commissie een nieuw eigen middel voor gebaseerd op de opbrengsten
die voortvloeien uit CBAM. De Commissie stelt voor dat 75% van de opbrengsten van
de verkoop van CBAM-certificaten naar de EU-begroting gaat.

Het derde nieuwe eigen middel dat de Commissie voorstelt, is gebaseerd op de hoeveelheid
niet-ingezameld elektrisch en elektronisch afval (hierna: «e-waste»). De afdracht
van lidstaten wordt berekend aan de hand van bestaande statistieken, door een tarief
van 2 euro per kilogram toe te passen op het volume aan niet-ingezamelde e-waste.
Het tarief wordt jaarlijks geïndexeerd op grond van de inflatieontwikkeling binnen
de EU.

Als vierde stelt de Commissie voor om een eigen middel te introduceren op basis van
op de markt gebrachte tabaksfabrikanten en tabak-gerelateerde producten (hierna: tabak).
De grondslag van deze afdracht wordt berekend door de hoeveelheid op de markt gebrachte
tabak te vermenigvuldigen met het van toepassing zijnde minimum accijnstarief per
lidstaat. Volgens het voorstel wordt de afdracht vervolgens berekend door middel van
een uniform afdracht-percentage van 15% toe te passen over deze grondslag per lidstaat.
Het voorstel is gekoppeld aan de herziening van de richtlijn tabaksaccijns, die gelijktijdig
met het voorstel voor een nieuw EMB door de Commissie is gepresenteerd. Indien geen
overeenstemming wordt bereikt over deze herziening, zal de grondslag van het voorgestelde
eigen middel worden gebaseerd op de bestaande richtlijn.34. De herziening van de richtlijn tabaksaccijns verbreedt de grondslag door uitbreiding
van het toepassingsbereik naar nieuwe tabaks- en tabaks-gerelateerde producten (zoals
vapes en heated tobacco products). Daarnaast wordt in de herziening voorgesteld om de minimumtarieven te verhogen
ten opzichte van de bestaande richtlijn.

Tot slot stelt de Commissie een nieuw eigen middel voor dat gebaseerd is op een afdracht
die lidstaten innen bij ondernemingen met een omzet van meer dan 100 miljoen euro,
in het kader van het opereren op de interne markt. Volgens het voorstel moeten entiteiten
van deze ondernemingen jaarlijks een vast bedrag betalen, dat toeneemt naarmate de
omzet hoger is. Voor bedrijven met een omzet van meer dan 750 miljoen euro bedraagt
het maximumbedrag 750.000 euro. Lidstaten zijn zelf verantwoordelijk voor de inning
en de uiteindelijke afdracht aan de Commissie. De juridische grondslag hiervoor is
opgenomen in het EMB. De precieze uitwerking zal echter worden vastgelegd in de verordening
tot vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen
van de EU (IMSOR). De Commissie moet hier nog een voorstel voor doen. Hierdoor is
nog onduidelijk welke bedrijven exact onder de regeling zullen vallen en hoe de nationale
implementatie precies zou werken.

Appreciatie

In de Kamerbrief van 28 maart jl. is aangegeven dat het kabinet nieuwe eigen middelen
niet bij voorbaat kan omarmen en voorstellen voor nieuwe eigen middelen op eigen merites
zal beoordelen. Tevens heeft het kabinet daarin reeds aangegeven in beginsel open
te staan voor het voorstel voor een nieuw eigen middel op basis van de inkomsten uit
ETS-1 en een nieuw eigen middel op basis van CBAM. Deze voorstellen zijn sindsdien
aangepast. De appreciatie van de huidige voorstellen wordt hieronder nader toegelicht,
voor zover deze met de op dit moment beschikbare informatie te maken is.

Bij de beoordeling van individuele voorstellen voor nieuwe eigen middelen neemt het
kabinet verschillende factoren in overweging. Het kabinet kijkt hierbij naar het (netto-)effect
op de Nederlandse afdrachten aan de EU, met als ijkpunt de mate waarin het voorgestelde
eigen middel resulteert in een hogere of lagere afdracht ten opzichte van de bni-verdeelsleutel.
De vergelijking met deze bni-verdeelsleutel is relevant, omdat de bni-afdracht fungeert
als sluitpost van de financiering van de EU-begroting.35 Het Nederlandse bni-aandeel binnen de EU bedraagt op dit moment 6,4%.

Naast het effect op de Nederlandse afdrachten aan de EU weegt het kabinet in de beoordeling
ook de stabiliteit en voorspelbaarheid van de grondslagen mee, evenals de uitvoerbaarheid
van het voorgestelde eigen middel. Ook wordt gekeken in hoeverre het nieuwe eigen
middel aansluit bij Europese en nationale beleidsdoelstellingen. Alomvattend geldt
voor Nederland het uitgangspunt van een rechtvaardig, transparant en eenvoudig stelsel
van eigen middelen. Het is daarom ook van belang om het geheel van voorstellen in
samenhang te wegen, inclusief de MFK-verordening.

Het voorstel voor een nieuw eigen middel op basis van inkomsten uit ETS-1 is aangepast
ten opzichte van eerdere voorstellen. Nadere analyse en verdere informatie vanuit
de Commissie zijn nodig om een volledige appreciatie te kunnen geven van het voorgestelde
nieuwe eigen middel. Op dit moment is nog niet duidelijk of het ETS-eigen middel financieel
voordeliger is dan de bni-afdracht. Het kabinet verwacht dit wel, maar kan dit niet
met zekerheid zeggen omdat eerdere cijfers uit 2023 over zowel ETS-1 als ETS-2 gingen
en een correctiemechanisme bevatten. De grondslag van het ETS-eigen middel is gebaseerd
op het aantal veilbare rechten en de ETS-prijzen. Deze prijzen komen op de markt tot
stand en zijn daarom onderhevig aan fluctuatie. Het kabinet constateert dat daarmee
een afdracht op basis van ETS-prijzen waarschijnlijk minder voorspelbaar is, wat het
kabinet nadelig acht. Besluitvorming over de ETS-richtlijnen, waarop de Commissie
het voorstel voor het eigen middel baseert, vindt plaats op basis van gekwalificeerde
meerderheid in de Raad. Dit betekent dat de grondslag, en dus de verdeelsleutel op
basis waarvan Nederland afdraagt, kan wijzigen zonder dat Nederland daarmee instemt.
De grondslag zelf ligt immers niet vast in het EMB maar verwijst naar de ETS-richtlijnen.
Tevens constateert het kabinet dat de ETS-afdracht steeds verder zal aflopen, aangezien
de hoeveelheid te veilen rechten voor lidstaten richting 2040 steeds verder zal afnemen,
en uiteindelijk nul zal zijn. Daarnaast is naar inschatting van het kabinet de ETS-afdracht
uitvoerbaar. De uitvoering van de ETS-afdrachten verloopt via de reguliere procedures
of via het bestaande veilingsysteem, waardoor additionele lasten voor Nederland beperkt
blijven. Het ETS draagt bij aan het klimaatbeleid en het doel van CO2-reductie, ook omdat lidstaten verplicht zijn de veilinginkomsten, of een financieel
equivalent hiervan, volledig te besteden aan klimaatbeleid.36 Het huidig voorliggende voorstel om een eigen middel te introduceren op basis van
de opbrengsten van het ETS-beleidsvoorstel levert op zichzelf geen directe bijdrage
aan deze klimaatdoelstelling.

Het voorstel voor een nieuw eigen middel op basis van CBAM is aangepast ten opzichte
van eerdere voorstellen. Nadere analyse en verdere informatie vanuit de Commissie
zijn nodig om een volledige appreciatie te kunnen geven van het voorgestelde nieuwe
eigen middel. Op dit moment is ook voor het CBAM-eigen middel nog niet duidelijk of
deze financieel voordeliger is dan de bni-afdracht. Op basis van oude inschattingen
van de Commissie (uit 2023) zou de verdeelsleutel voor Nederland 3,6% bedragen over
de periode 2028–2030. Indien deze inschattingen nog correct zijn, is het CBAM-eigen
middel financieel voordelig voor Nederland wanneer vergeleken met de bni-sleutel (6,4%).
Er zijn echter nog geen nieuwe cijfers beschikbaar. Ten aanzien van de voorspelbaarheid
van de afdracht constateert het kabinet dat een afdracht op basis van CBAM-opbrengsten
minder voorspelbaar is dan de bni-afdracht, wat het kabinet nadelig acht. De prijs
van CBAM-certificaten is gekoppeld aan de ETS-prijs en dit betreft een marktinstrument
met fluctuerende prijzen. Daarnaast zijn de CBAM-opbrengsten afhankelijk van de klimaatinzet
van (bedrijven uit) derde landen. Daaruit volgt dat de CBAM op termijn waarschijnlijk
minder opbrengsten zal genereren. Omdat de opbrengsten van het eigen middel op basis
van CBAM naar verwachting zeer beperkt zullen zijn, zal de lagere voorspelbaarheid
naar verwachting relatief weinig gevolgen hebben voor de Nederlandse bni-afdracht.
Net als bij het ETS-eigen middel vindt de besluitvorming over de CBAM-verordening
in de Raad met gekwalificeerde meerderheid plaats. Dit betekent dat de grondslag,
en dus de verdeelsleutel op basis waarvan Nederland afdraagt, kan wijzigen zonder
dat Nederland daarmee instemt. Ook is naar inschatting van het kabinet de CBAM-afdracht
uitvoerbaar. De uitvoering van de CBAM-afdrachten verloopt waarschijnlijk via de reguliere
procedures, waardoor additionele lasten voor Nederland beperkt blijven. Het CBAM-beleid
draagt bij aan de doelen van het klimaatbeleid. Het huidige voorstel van de Commissie
om een eigen middel te introduceren op basis van de verwachte opbrengsten van dit
CBAM-beleidsvoorstel levert geen directe bijdrage aan deze klimaatdoelstelling, maar
sluit hier wel bij aan.

Nadere analyse en verdere informatie vanuit de Commissie is nodig om een volledige
appreciatie te kunnen geven van het voorgestelde nieuwe eigen middel op basis van
e-waste. Het kabinet wacht verdere informatie van de Commissie af voor een analyse
van het effect van dit nieuwe eigen middel op de Nederlandse afdracht. Daarnaast wordt
onder meer gekeken naar de geleerde lessen uit de invoering van het eigen middel op
basis van niet-gerecycled plastic verpakkingsafval, zoals beschreven in het rapport
van de ERK.37 Het kabinet ziet namelijk overeenkomsten tussen dit voorstel en het bestaande plastic-eigen
middel. Het is daarbij van belang dat de statistiek waar het eigen middel op gebaseerd
is, beschikbaar, betrouwbaar en goed vergelijkbaar tussen lidstaten is. Het kabinet
ziet hier enkele knelpunten. Zo biedt de huidige richtlijn Afgedankte Elektrische
en Elektronische Apparatuur (hierna: richtlijn AEEA) de mogelijkheid voor twee wijzen
van berekening van het inzamelpercentage van e-waste.38 Het nieuwe eigen middel hanteert de rekenmethode passend bij 65% inzameldoelstelling.
Nederland hanteert sinds dit jaar de rekenmethode passend bij 85% inzameldoelstelling.
Het verschil in methode levert een significant verschil in de data op. Het kabinet
zal dit voor het voetlicht brengen bij de Commissie. Daarnaast heeft het kabinet vragen
over de verhouding tussen het nieuwe eigen middel en de beginselen van de uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid waarbij producenten verantwoordelijk worden gehouden
voor het inzamelen van e-waste, alsmede het verwachte herzieningsvoorstel van de richtlijn
AEEA middels de Circular Economy Act. Hoewel de Commissie stelt dat het e-waste eigen middel positieve milieueffecten
oplevert en de strategische autonomie van de Unie versterkt, is het daadwerkelijke
(gedrags)effect lastig in te schatten. Het middel zou prikkels geven aan lidstaten
voor afvalreductie en om de inzameling van e-waste bevorderen. Het voorstel sluit
daarmee inhoudelijk aan bij zowel Europese als nationale beleidsdoelstellingen, doordat
het lidstaten stimuleert om de hoeveelheid e-waste te verminderen. Wat de gevolgen
zullen zijn voor de voorspelbaarheid en stabiliteit van de grondslag van de afdrachten,
is op dit moment moeilijk in te schatten. Bij effectief beleid gericht op het verminderen
van de hoeveelheid e-waste zal de grondslag naar verwachting eroderen.

Nadere analyse en verdere informatie vanuit de Commissie zijn nodig om een volledige
appreciatie te kunnen geven van het voorgestelde nieuwe eigen middel op basis van
tabak. Zo is meer informatie nodig voor een analyse van het effect van dit nieuwe
eigen middel op de Nederlandse afdracht. Aangezien de Commissie het voorstel voor
het nieuwe eigen middel heeft gekoppeld aan de herziening van de richtlijn tabaksaccijns,
die gelijktijdig met het voorstel voor een nieuw EMB door de Commissie is gepresenteerd,
kan dit de grondslag voor het eigen middel verhogen en zal dit – bij een gelijkblijvend
voorgesteld afdrachtenpercentage van 15% – leiden tot een hogere afdracht voor sommige
lidstaten. Mede hierdoor kan het voorstel voor een eigen middel op basis van tabak
de onderhandelingen over de herziening van de richtlijn tabaksaccijns compliceren.
Daarnaast moet rekening worden gehouden met mogelijke erosie van de grondslag op de
langere termijn, onder meer als gevolg van een dalende tabaksconsumptie in het kader
van nationale en Europese gezondheidsmaatregelen. De administratieve lasten van dit
voorstel zijn afhankelijk van de vormgeving en gegevens die lidstaten daarvoor zelf
moeten opleveren. Het voorstel om een eigen middel te introduceren op basis van tabak
sluit aan bij nationale en Europese beleidsdoelstellingen, maar levert geen directe
bijdrage aan deze nationale en Europese beleidsdoelstellingen, het functioneren van
de interne markt en gezondheidsdoelstellingen. Het herzieningsvoorstel voor de richtlijn
tabaksaccijns levert deze bijdrage wel.

Het kabinet heeft een zeer kritische grondhouding ten aanzien van het voorgestelde
nieuwe eigen middel dat gebaseerd is op een afdracht die lidstaten zouden innen bij
ondernemingen met een jaaromzet van meer dan 100 miljoen euro, als bijdrage voor het
mogen opereren op de interne markt. Nadere analyse en verdere informatie vanuit de
Commissie zijn nodig om een volledige appreciatie te kunnen geven. Het kabinet signaleert
risico’s bij deze verplichte additionele bijdrage van ondernemingen in de EU, onder
meer voor het bedrijfsleven en het Europese concurrentievermogen. De concurrentiepositie
van het bedrijfsleven staat namelijk al onder aanzienlijke druk mede als gevolg van
geopolitieke ontwikkelingen en uitdagingen op investerings- en vestigingsklimaat.
De voorgestelde bijdrage is gebaseerd op de omzet van ondernemingen, zonder rekening
te houden met de daadwerkelijk gerealiseerde winst of het verlies. Door structurele
verschillen in de financiële kenmerken van bedrijven en door financieel economische
voor- en tegenspoed kunnen er structureel en tijdelijk grote verschillen ontstaan
tussen de omzet van bedrijven en de mate van winst of verlies. Daardoor kan de situatie
ontstaan dat bepaalde bedrijfstakken ten opzichte van hun winst een relatief grote
bijdrage af moeten dragen en kunnen individuele bedrijven die verlies maken de heffing
moeten betalen. Ook bestaat het risico dat ondernemingen omzet genererende activiteiten
verplaatsen. De verdere uitwerking van het voorstel zal mede in het licht van het
waarborgen van een gelijk speelveld binnen de EU worden beoordeeld. Het huidige voorstel
biedt lidstaten vrijheid bij het inrichten van innings- en verwerkingsmechanismen.
Dit vergroot het risico op verstoringen in de interne markt en kan leiden tot ongewenste
onderlinge beleidsconcurrentie tussen lidstaten. Het kabinet kan nog geen oordeel
vormen over de uitvoerbaarheid en administratieve lasten, aangezien er nog weinig
bekend is over de precieze vormgeving van het voorstel en de regels rondom implementatie.

De praktische uitvoeringsregels omtrent het systeem van eigen middelen zijn opgenomen
in de Making Available Regulations (MAR) en de Implementing Measures for the System of Own Resources of the European Union (IMSOR). De Commissie zal op een later moment een herziening van deze voorstellen
publiceren om te zorgen dat deze regels aansluiten op het nieuwe EMB-voorstel.

Plafonds voor eigen middelen

In het EMB is ook het plafond voor de eigen middelen vastgelegd. Dit plafond wordt
vastgelegd in percentage van het Europese bni en is het maximale financiële beroep
dat de Commissie mag doen op de lidstaten.39 Deze plafonds zijn hoger dan de voorgestelde uitgavenplafonds (inclusief speciale
instrumenten) in de MFK-verordening. Dit verschil is nodig als garantie dat de EU
aan al haar financiële verplichtingen kan voldoen. Deze marge, ook wel de headroom genoemd, dient als zekerheid voor de financiële markt dat de EU aan haar rente- en
aflossingsverplichtingen kan voldoen op leningen die zij aangaat. De Commissie kan
hiertoe tot maximaal het EMB-plafond aanvullende middelen bij de lidstaten opvragen
als dit in het uiterste geval noodzakelijk blijkt om aan haar financiële verplichtingen
te voldoen. De headroom is hiermee een voorwaardelijke verplichting bovenop de reguliere EU-afdrachten zoals
die worden geraamd en verantwoord op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken. De risico’s voor de Nederlandse afdrachten aan de EU die hierdoor ontstaan,
worden als garantieverplichting op de begroting van het Ministerie van Financiën onder
artikel 4 (Internationale Financiële betrekkingen) verantwoord, uitgesplitst naar
de specifieke instrumenten die de Commissie machtigen om namens de Unie middelen te
lenen. Met de headroom in het EMB geeft de Raad de Unie de financiële ruimte om dergelijke instrumenten
in te stellen met een sterke kredietwaardigheid. De Commissie stelt voor om het plafond
voor betalingen te verhogen naar 1,75% bni (in het huidige EMB 1,4%) en voor vastleggingen
naar 1,81% bni (in het huidige EMB 1,46%). Daarnaast stelt de Commissie voor om de
headroom voor de periode van 2028–2034 extra te verhogen met 0,25%-punt voor een voorgesteld
crisisleeninstrumenten.40 De huidige uitzondering voor de leningen voor NGEU blijft ook bestaan (0,6%-punt).41 De leningen die de Unie aangaat kunnen niet worden gebruikt voor het doen van beleidsuitgaven;
dit artikel in het EMB blijft in het voorstel van de Commissie behouden.

Appreciatie

Het kabinet zal de Commissie vragen om een nadere onderbouwing van de voorgestelde
verhoging van het EMB-plafond. De door de Commissie voorgestelde verhoging van het
plafond voor eigen middelen stoelt op de verhoging van het uitgavenplafond van het
MFK en op de wens om aanvullende schulduitgifte te kunnen doen voor het verstrekken
van leningen aan de lidstaten via de NRPPs en aan Oekraïne. Omdat het uitgangspunt
van het kabinet voor de onderhandelingen is dat het uitgavenplafond van het MFK omlaag
moet en omdat het kabinet geen voorstander is van nieuwe leeninstrumenten, volgt daar
ook een navenante verlaging van eigenmiddelenplafond uit. Omdat het kabinet tegen
het voorstel voor een crisisleeninstrument is, is ook een apart deel van 0,25% bni
binnen het eigenmiddelenplafond om een dergelijk instrument te kunnen financieren
niet wenselijk of noodzakelijk.

Financiële consequenties voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

Het voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Rijksoverheid en medeoverheden,
burgers en bedrijven en instellingen. Dit gaat niet alleen over de kosten voor de
Rijksoverheid, maar ook over de middelen die Nederland ontvangt uit de EU-begroting.

Het is nog niet mogelijk om de gevolgen van de ontvangsten van uitgaven uit de Unie
begroting voor de Rijksbegroting, medeoverheden en Nederlandse burgers, instellingen
en bedrijven te berekenen. Daarvoor is meer informatie vereist over de vormgeving
en verdeling van middelen in de afzonderlijke Europese programma’s in het volgend
MFK. De Nederlandse nettobetalingspositie, dat wil zeggen de EU-afdrachten vermindert
met de inkomsten uit de EU-begroting voor het Rijk, medeoverheden en Nederlandse burgers,
instellingen en bedrijven, is daarom nog niet te berekenen. In algemene zin kan wel
gesteld worden dat de voorgestelde grotere omvang van Pijler 2 ten opzichte van Pijler 1
in vergelijking tot het huidige MFK potentieel positief kan zijn voor ontwikkeling
van de Nederlandse netto-betalingspositie, afhankelijk van de nadere uitwerking en
invulling van Pijler 2.

Hieronder wordt wel een eerste voorlopige en nog incomplete inschatting gemaakt van
de budgettaire gevolgen specifiek voor de Rijksbegroting (EU-afdrachten en perceptiekostenvergoeding).

Gevolgen voor de Rijksbegroting

De raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU wordt gebaseerd op de betalingenplafonds
uit het MFK en de maximale inzet van speciale instrumenten boven de plafonds. Op basis
van de beschikbare informatie is een eerste voorlopige inschatting gemaakt van de
budgettaire gevolgen van het voorstel. Op basis van deze eerste inschatting leidt
het Commissievoorstel voor het MFK en het EMB ten opzichte van het basis pad in de
Miljoenennota 2026 tot een hogere bni-afdracht en lagere ontvangst van perceptiekosten
van samengenomen gemiddeld 4,5–5,4 miljard euro per jaar in lopende prijzen.42 De budgettaire gevolgen van het voorstel zijn grofweg op te knippen in drie onderdelen:
1) de voorgestelde omvang (het MFK-voorstel inclusief de speciale instrumenten), 2) de
voorgestelde inkomsten (het EMB), en 3) de kabinetsinzet op lagere EU-afdrachten uit
het Hoofdlijnenakkoord.

Deze eerste inschatting betreft een gemiddelde per jaar voor de gehele periode 2028–2034.
Per jaar kunnen de verschillen tussen de huidige raming en de doorrekening van het
Commissievoorstel afwijken van het gemiddelde, door het specifieke betalingenritme
wat de Commissie voorstelt

1) Gevolgen MFK-voorstel (uitgaven)

De gevolgen van het MFK-voorstel ten opzichte van de huidige raming van de EU-afdrachten
zijn als volgt:

• De betalingenplafonds zijn in het MFK-voorstel hoger dan in de raming voorzien. De
huidige raming houdt rekening met een jaarlijks EU-begrotingsomvang van gemiddeld
1,12% van het EU-bni, exclusief betalingen voor NGEU. Inclusief NGEU rente- en terugbetalingen
is de omvang van de EU-begroting in de raming 1,23% van het bni. De Commissie stelt
een omvang voor van gemiddeld 1,26% van het EU-bni, inclusief NGEU betalingen – een
verschil van 0,03% van het bni. Het verschil waarmee rekening gehouden werd in de
raming leidt tot een hogere bni-afdracht van gemiddeld 0,5 miljard euro per jaar.

• In de huidige raming is vanaf 2028 geen rekening gehouden met continuering van steun
aan Oekraïne. De totale steun voor Oekraïne in het voorstel van de Commissie bedraagt
maximaal 100 miljard euro (2028–2034). Dit omvat zowel niet-terugbetaalbare steun
als budgettaire garanties (in de Oekraïne Reserve) en de mogelijkheid om leningen
te verstrekken aan Oekraïne boven de MFK-plafonds. Het aandeel niet-terugbetaalbare
steun aan Oekraïne heeft gevolgen voor de Nederlandse afdrachten. In het voorstel
is de verdeling tussen budgettaire garanties, leningen en niet-terugbetaalbare steun
niet vastgelegd; voor de som van geldt een maximum van 100 miljard euro in lopende
prijzen. Een maximale omvang van 100 miljard euro in niet-terugbetaalbare steun heeft
een effect op de bni-afdracht van maximaal gemiddeld 0,9 miljard euro per jaar.

• In de huidige raming is vanaf 2028 rekening gehouden met het voortzetten van meerdere
speciale instrumenten (excl. de Oekraïne Reserve), waaronder het Europees Globaliseringsfonds
en de Europese Solidariteitsreserve. Hiervan wordt alleen het Flexibiliteitsinstrument
gecontinueerd. Dit leidt tot een verlaging van de bni-afdracht van gemiddeld 0,2 miljard
euro per jaar.

2) Gevolgen EMB-voorstel (inkomsten)

De gevolgen van het EMB-voorstel ten opzichte van de huidige raming van de EU-afdrachten
zijn als volgt:

• In het voorstel van de Commissie zijn geen correctiemechanismen opgenomen. De korting
op de bni-afdracht, waarmee in de Nederlandse raming wel rekening wordt gehouden,
ontbreekt dus. Dit leidt tot een verschil tussen de raming en het voorstel van gemiddeld
circa 2 miljard euro per jaar vanaf 2028.

• De perceptiekostenvergoeding wordt in het voorstel verlaagd van 25% naar 10%. Het
netto-effect bedraagt gemiddeld 0,5 miljard per jaar.

Voor het EMB-voorstel is alleen gekeken naar het ontbreken van de korting op de bni-afdracht
en de voorgestelde verlaging van de perceptiekostenvergoeding. De effecten van de
overige wijzigingen in de bestaande eigen middelen en de effecten van de voorgestelde
nieuwe eigen middelen kunnen met de beschikbare informatie nog niet worden ingeschat.
Hierbij zal het kabinet ook bezien of de voorgestelde nieuwe eigen middelen gevolgen
hebben voor de nationale belastinginkomsten.

3) Inzet hoofdlijnenakkoord

In het basis pad van de Nederlandse raming van de afdrachten aan de EU in de Miljoenennota
is de besparingsopgave uit het Hoofdlijnenakkoord reeds verwerkt. Deze maatregel leidt
tot een aanvullende onderhandelingsopgave van 1,6 miljard euro per jaar.

Deflator

De Commissie stelt een nieuwe methode voor om de MFK-uitgavenplafonds en de andere vastgestelde bedragen in de MFK-verordening om te rekenen van
prijzen 2025 naar lopende prijzen. Dit gebeurt met de jaarlijkse technische aanpassing.
De standaard deflator van 2% wordt gebruikt wanneer de EU-inflatie tussen de 1% en
de 3% ligt. Wanneer de EU-inflatie lager is dan 1% of hoger dan 3%, zal de deflator
gelijk zijn aan het verwachte inflatiepercentage. Bij bovenstaande inschatting van
de budgettaire gevolgen is de standaard deflator van 2% als uitgangspunt gehanteerd.

Appreciatie budgettaire effecten

De voorgestelde omvang van het MFK, inclusief aflossing en terugbetalingen voor NGEU
en de speciale instrumenten, ligt boven de omvang waar de huidige Nederlandse raming
rekening mee houdt. Daarnaast leidt het ontbreken van de korting die Nederland ontvangt
op de bni-afdracht en de verlaging van de perceptiekostenvergoeding tot een grote
stijging van de Nederlandse EU-afdrachten. Dit is niet in lijn met de inzet op een
beperking van de stijging van de Nederlandse afdrachten aan de EU.

Het kabinet staat open voor verkenning van de voorgestelde nieuwe methode om de MFK-uitgavenplafonds
en andere vastgestelde bedragen in de MFK-verordening om te rekenen van 2025-prijzen
naar lopende prijzen. Het kabinet heeft begrip voor het voorstel om de deflator in
perioden van hoge inflatie aan te passen op basis van het werkelijke inflatiepercentage
om uitholling van de koopkracht van de EU-begroting te beperken. Daarentegen heeft
het kabinet ook oog voor de verminderde voorspelbaarheid van de EU-afdrachten die
hiervan het gevolg kan zijn.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor het voorstel voor
de MFK-verordening en het voorstel voor het EMB is positief. Het voorstel voor de
MFK-verordening is gebaseerd op artikel 312 VWEU. Op grond van artikel 312 VWEU is
de EU bevoegd om een verordening tot bepaling van het MFK vast te stellen. Het voorstel
voor het EMB is gebaseerd op artikel 311 VWEU. De EU is op grond van artikel 311 VWEU
bevoegd om een besluit vast te stellen over het stelsel van eigen middelen van de
Unie. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslagen.

Subsidiariteit

De bevoegdheden om een verordening tot bepaling van het MFK van de EU en een EMB vast
te stellen kunnen, gezien hun aard, enkel door de EU worden uitgeoefend. Daarmee is
de subsidiariteitstoets niet van toepassing.

Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is deels positief,
deels negatief. Het voorstel voor de MFK-verordening en het EMB hebben tot doel om
de Unie te voorzien van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te halen
en aan haar beleid uitvoering te geven. Daarnaast moeten de MFK-verordening en het
EMB een ordelijke ontwikkeling van de uitgaven van de EU waarborgen, binnen de grenzen
van haar eigen middelen.

Het voorgestelde optreden is geschikt om dit doel te bereiken, omdat zaken die de
EU-begroting toekomstbestendig maken, zoals het Europees concurrentievermogen met
een sterke interne markt en inzet op onderzoek en innovatie als fundament, asiel en
migratie, en veiligheid en defensie, een prominente plek hebben gekregen in het voorstel.
Echter meent het kabinet dat het voorstel verder gaat dan noodzakelijk om deze doelstelling
te bereiken, omdat onvoldoende wordt geprioriteerd waardoor de omvang van de begroting,
de voorgestelde schulduitgifte en de bijbehorende plafonds voor de eigen middelen
meer toenemen dan noodzakelijk.

Daarnaast meent het kabinet dat een generiek crisisinstrument dat de mogelijkheid
biedt voor gemeenschappelijke leningen voor de lidstaten in geval van crisissituaties
geschikt is, maar verder gaat dan noodzakelijk om de doelstelling om op onverwachte
omstandigheden te kunnen reageren te bereiken. Voldoende flexibiliteit om crisissituaties
te adresseren kan op minder vergaande manieren worden geregeld, bijvoorbeeld door
hiervoor ruimte te reserveren binnen de EU-begroting. Bovendien heeft de Unie met
artikel 122 en artikel 143 van het VWEU reeds geschikte rechtsbases om in bepaalde
gevallen financiële steun aan de lidstaten te verstrekken. Daarnaast meent het kabinet
dat het aangaan van gemeenschappelijke schuld door de EU voor het verstrekken van
aanvullende leningen binnen het NRPP niet noodzakelijk is voor het bereiken van de
doelen van de fondsen die in het NRPP worden verenigd.

Krachtenveld

Op dit moment is het krachtenveld nog niet uitgekristalliseerd, omdat veel lidstaten
nog bezig zijn met het appreciëren van de Commissievoorstellen en het vaststellen
van hun positie. Desalniettemin valt op na de eerste bespreking in de Raad Algemene
Zaken (RAZ) d.d. 18 juli jl. dat een grote groep lidstaten de moderniseringsinzet
van de Commissie steunt.43 Er is echter ook een aanzienlijke groep lidstaten die pleit voor behoud van de status
quo met betrekking tot de traditionele prioriteiten vanuit onder andere het GLB, GVB
en cohesie. Een aantal lidstaten vindt, net als Nederland, dat de omvang van het MFK
te groot is en pleit voor een verlaging van het MFK, zonder af te willen doen aan
de modernisering. Een aantal lidstaten acht het van belang dat het correctiemechanisme
voor afdrachten blijft bestaan. Het kabinet verwacht dat in de komende maanden het
krachtenveld zich zal aftekenen en zal de Kamer op de daarvoor geëigende momenten
informeren.

Onderhandelingsproces

Op 18 juli jl. heeft de Commissie het MFK-voorstel formeel aan de RAZ in Brussel gepresenteerd,
waarna een korte eerste gedachtewisseling op Raadsniveau plaatsvond. Nederland reageerde
conform de Kamerbrief kabinetsinzet MFK44 van 28 maart jl. Een nadere toelichting van de discussie in de RAZ is terug te vinden
in het desbetreffende verslag.45 Na deze formele presentatie volgt een technische fase waarin de Commissie nadere
toelichting wordt gevraagd over aspecten van het MFK-voorstel, het EMB en de gedetailleerde
Commissievoorstellen op deelterreinen om zo de impact te kunnen analyseren en te beoordelen.
De formele onderhandelingen over het MFK-voorstel zullen, startend onder het voorzitterschap
van Denemarken, in de RAZ plaatsvinden. De formele onderhandelingen over het EMB-voorstel
vinden plaats in de Ecofinraad. De Ecofinraad zal naar verwachting na de zomer voor
het eerst over het voorstel voor een nieuw EMB spreken. De formele onderhandelingen
in de Raad over MFK en EMB zullen naar verwachting twee jaar duren. Beoogd wordt dat
zowel het nieuwe MFK en het EMB, als de bijbehorende deelverordeningen per 1 januari
2028 in werking zullen treden. Voor het EMB zal de inwerkingtreding per 1 januari
2028 waarschijnlijk met terugwerkende kracht plaatsvinden, omdat de nationale procedure
voor de goedkeuring ervan niet voor die datum zal zijn afgerond. Overigens zal bij
het uitblijven van een akkoord op het EMB het huidige EMB worden voortgezet, aangezien
het EMB geen einddatum heeft. In relevante Raadsformaties zal worden gesproken over
de sectorale voorstellen op onderliggende beleidsterreinen. De Europese Raad speelt
een belangrijke rol bij de strategische sturing voor de formele onderhandelingen in
de Raad. Hiertoe worden de belangrijkste politieke beslispunten uit het MFK- en EMB-voorstel
en de verschillende sectorale voorstellen samengenomen in een bespreekdocument voor
de Europese Raad, wat steeds wordt voorbereid door de RAZ. Dit mondt uiteindelijk
uit in conclusies van de Europese Raad, die leidend zullen zijn bij de verdere formele
besluitvorming in de relevante formaties van de Raad van de Europese Unie.

De Minister van Buitenlandse Zaken draagt de primaire beleidsverantwoordelijkheid
voor de MFK-verordening. De Minister van Financiën draagt de primaire beleidsverantwoordelijkheid
voor het EMB. De verschillende vakministers dragen primaire beleidsverantwoordelijkheid
voor de sectorale verordeningen die in hun Raadsformaties worden behandeld. Omdat
het kabinet te allen tijde een integrale afweging van het MFK, het EMB en de sectorale
verordeningen wil kunnen maken, geldt voor het geheel van de voorstellen een coördinerende
bevoegdheid van de Minister van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met de Minister
van Financiën.

Naar verwachting zal de Europese Raad van 18–19 december voor het eerst integraal
stilstaan bij de lopende onderhandelingen over het MFK. De Kamer zal, zoals gebruikelijk,
vooraf worden geïnformeerd over de voorgenomen kabinetsinzet bij deze bespreking via
de Geannoteerde Agenda van de RAZ en ER. Tevens zal de Minister-President tijdens
het gebruikelijke debat voorafgaand aan een Europese Raad met uw Kamer hierover van
gedachten wisselen.

De Raad besluit met unanimiteit over de MFK-verordening, na goedkeuring van het EP.
Het nieuwe EMB wordt eveneens met unanimiteit in de Raad vastgesteld, na raadpleging
van het EP, waarna parlementaire goedkeuring door alle nationale parlementen is vereist.
In Nederland gebeurt dat via de parlementaire behandeling van een wet betreffende
de goedkeuring van het EMB. Voor de sectorale voorstellen kan de besluitvormingsprocedure
per verordening verschillen, waarbij het EP vaak medewetgever is. Dit wordt bepaald
door de juridische basis van het voorstel.

Afsluiting

Het Commissievoorstel bevat elementen die in lijn zijn met de inzet van het kabinet,
zoals de modernisering en het versterken van de rechtsstaatconditionaliteit. Tegelijkertijd
wijkt het Commissievoorstel op een aantal punten af van de kabinetspositie, met name
rond de omvang, de leenfaciliteiten en onderdelen uit het EMB-voorstel, zoals het
ontbreken van de bni-korting.

Het kabinet is voornemens om bovenstaande appreciatie en inzet, alsmede de inzet in
de afzonderlijke BNC-fiches, uit te dragen en werkt daarbij waar relevant vanzelfsprekend
samen met andere lidstaten, en kijkt uit naar de gedachtewisseling hierover met uw
Kamer. De onderhandelingen over het MFK en EMB zullen de komende jaren hoog op de
Europese agenda staan. Tegelijkertijd is een lang proces te verwachten waarbij pas
in 2027 de belangrijkste knopen doorgehakt zullen worden. Uw Kamer zal gedurende het
proces worden geïnformeerd over het verloop van de onderhandelingen, in het bijzonder
via de geannoteerde agenda’s en verslagen voor de RAZ (MFK), de Ecofinraad (EMB) en
de Europese Raad.

Annex 1 – Sectorale voorstellen

Op 16 juli jl. heeft de Commissie ook sectorale voorstellen gepubliceerd die voortvloeien
uit de MFK-verordening. Deze voorstellen zijn geapprecieerd in BNC-fiches. Hierbij
treft u een overzicht van de sectorale voorstellen:

Commissievoorstellen:

Regulation laying down the multiannual financial framework for the years 2028 to 2034

Decision on the System of Own Resources of the European Union

Regulation establishing a budget expenditure tracking and performance framework and
other horizontal rules for the Union programmes and activities

Regulation establishing a European Fund for economic, social and territorial cohesion,
agriculture and rural, fisheries and maritime, prosperity and security

Council Regulation on the union support to the Common Agricultural Policy (CAP)

Regulation establishing the conditions for the implementation of the Union support
to the Common Fisheries Policy, to the European Ocean Pact and of the Union’s maritime
and aquaculture policy

Regulation as regards the aid scheme for the supply of fruit and vegetables, bananas
and milk in educational establishments

Regulation on the European Regional Development Fund (ERDF) and Cohesion Fund

Regulation establishing the Union support for internal security (ISF)

Regulation on Union support for the Schengen area, for European integrated border
management and for the common policy on visas

Regulation establishing the Union support for asylum, migration and integration

Regulation establishing the European Social Fund (ESF)

Regulation on establishing the European Competitiveness Fund («ECF») including the
specific programme for defence research and innovation activities

Council Regulation establishing Horizon Europe]

Regulation on establishing Global Europe

Regulation on establishing the Connecting Europe Facility (CEF)

Regulation on the Union Civil Protection Mechanism and Union support for health emergency
and preparedness and response

Regulation establishing the «Agora EU» programme

Regulation establishing Erasmus+