Brief regering : Onderzoeksopzet Periodieke rapportage Toeslagen

Nr. 43
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 september 2025

Iedere maand ontvangen 8 miljoen mensen toeslagen om de huur, zorgverzekering of de
zorg voor kinderen te kunnen betalen. Het kabinet vindt het belangrijk dat deze essentiële
voorzieningen voor iedereen toegankelijk zijn. Voor veel mensen gaat dit goed, maar
het stelsel kent ook problemen. In verschillende rapporten, zoals het rapport van
de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) «Ongekend Onrecht»1 en het eindrapport Toekomst Toeslagenstelsel2, worden problemen rondom toegankelijkheid, begrijpelijkheid en zekerheid van het
toeslagenstelsel benoemd. De afgelopen jaren is er daarom steeds meer aandacht gekomen
voor het burgerperspectief en voor het verbeteren van het toeslagenstelsel op deze
punten, zowel in de wet als in de dienstverlening en uitvoering.

In 2026 is voorzien om de Periodieke rapportage over Toeslagen aan uw Kamer te sturen.
De Periodieke rapportage is een evaluatie van de afgelopen vijf jaar (2021–2025) en
bouwt voort op de eerdere evaluatie van Toeslagen uit 20223, met als tijdlijn 2016 t/m 2020. In de Periodieke rapportage gaan we in op de verschuiving
in het denken over toeslagen en de vraag of de wijzigingen van de afgelopen jaren
in de wetgeving en de uitvoering en dienstverlening ook daadwerkelijk tot verbetering
van de werking van het stelsel hebben geleid.

Regelmatig terugkijken geeft ons belangrijke informatie over het functioneren van
de wet en de uitvoering en dienstverlening, waarvan we kunnen leren en wat ons belangrijke
informatie kan geven voor toekomstige stappen. Middels deze brief neem ik u graag
mee in de onderzoeksopzet en planning van deze rapportage, volgens de uitwerking van
de motie Harbers.4

Scope Periodieke rapportage

De Strategische Evaluatie Agenda (SEA)5 noemt drie evaluaties op het terrein van Toeslagen:

– De Periodieke rapportage over artikel 13 (Beleidsthema Toeslagen) van de begroting
van Financiën;

– De vijf jaarlijkse wettelijk verplichte evaluatie van de Algemene Wet Inkomensafhankelijke
Regelingen (Awir);

– De evaluatie van de dienstverlening en uitvoering door Dienst Toeslagen.

De Periodieke rapportage en de geplande evaluaties bestrijken hetzelfde terrein en
kennen daardoor vrijwel volledige overlap. Daarom is besloten om in 2026 één overkoepelend
onderzoek uit te voeren onder de Periodieke rapportage, waarbij er expliciet aandacht
geschonken wordt aan de Awir en de uitvoering en dienstverlening en waarin wordt voldaan
aan de vereisten van de Regeling Periodieke Evaluaties (RPE) behorend bij een Periodieke
rapportage. Onder de uitvoering wordt het palet aan (werk)processen binnen het toeslagenstelsel
verstaan, onder dienstverlening vallen alle activiteiten gericht op het bereiken,
ondersteunen en faciliteren van de burger.

Het beleidsthema Toeslagen betreft artikel 13 van de begroting van Financiën. Het
Ministerie van Financiën heeft een regisserende rol op het terrein van de inkomensafhankelijke
regelingen. Daarbij gaat het om het te voeren beleid, het opstellen van de Awir en
de daarop gebaseerde regelgeving. Dienst Toeslagen is de uitvoeringsorganisatie belast
met het uitvoeren van de Awir en de inkomensafhankelijke regelingen huurtoeslag, zorgtoeslag,
kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag.

De Periodieke rapportage richt zich dus op artikel 13, met specifieke aandacht voor
de Awir en de dienstverlening en uitvoering door Dienst Toeslagen.

De Awir is niet alleen van toepassing op het toeslagendomein, maar ook op enkele andere
wetten, regelingen en besluiten zoals de Wet Studiefinanciering 2000. Deze doorwerking
van de Awir buiten het toeslagendomein is niet de kern van het onderzoek, maar zou
in het onderzoek mogelijk wel in beeld kunnen komen, daar waar het de (oorspronkelijke)
doelstellingen van de Awir raakt.

De Wet op de huurtoeslag, de Wet op het kindgebonden budget, de Wet op de zorgtoeslag
en de Wet kinderopvang bevatten specifieke regels, bijvoorbeeld over de hoogte van
de toeslag en de voorwaarden om voor een dergelijke toeslag in aanmerking te komen.
Deze zogenoemde materiewetten vallen onder de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke
toeslagdepartementen en kennen hun eigen evaluatiemomenten, waarbij deze regelingen
ook in samenhang met de brede beleidsterreinen (wonen, zorg, kinderen en arbeidsmarkt)
worden bezien. Dergelijke evaluaties vallen buiten de scope van de Periodieke rapportage
naar artikel 13. Als input voor de voorliggende evaluatie, kunnen echter ook de evaluaties
van de materiewetten benut worden. Daarnaast komen in het onderzoek ook de ervaringen
van burgers met de verschillende toeslagen aan de orde en daarmee ook de relevante
onderdelen van de materiewetten.

De problemen met de kinderopvangtoeslag uit het verleden vormen ook geen onderdeel
van deze evaluatie. In het onderzoek komt mogelijk wel de doorwerking van de problematiek
rondom de kinderopvangtoeslag terug in de manier waarop burgers en politiek naar het
toeslagenstelsel kijken.

Tenslotte is de hersteloperatie Toeslagen eveneens geen onderdeel van deze evaluatie.
De hersteloperatie staat los van de actuele uitvoering van de toeslagen en kent een
ander wettelijk kader. De start van de wettelijke evaluatie van de hersteloperatie
is voorzien eind 2025.

Opzet Periodieke rapportage en onderzoeksvragen

De Periodieke rapportage van beleidsthema Toeslagen (artikel 13) wordt opgebouwd langs
drie lijnen:

1. een evaluatie van de wet (Awir),

2. een evaluatie van de dienstverlening en uitvoering en

3. de maatschappelijke impact van het toeslagenstelstel gegeven de gestelde doelen.

Belangrijk onderdeel van de Periodieke rapportage is, dat er wordt stilgestaan bij
de onderliggende beleidstheorie; het geheel van veronderstellingen dat aan het beleid
ten grondslag ligt. De beleidstheorie geeft een beeld van hoe er op een bepaald moment
naar het stelsel gekeken wordt. Ook komt in de beleidstheorie tot uiting waar beleidsmatig
accenten worden gelegd en wat er gezien de maatschappelijke ontwikkelingen op dat
moment belangrijk wordt gevonden. De beleidstheorie is aan verandering onderhevig
en zal ten opzichte van de vorige evaluatie (waarin deze gereconstrueerd is) een ontwikkeling
hebben laten zien.

Hieronder wordt kort ingegaan op de achtergrond van het toeslagenstelsel en de ontwikkelingen
in de beleidstheorie, dit wordt in de evaluatie verder uitgewerkt. Daarnaast wordt
hieronder ingegaan op de kenmerken en problemen binnen het stelsel en de wijzigingen
die tussen 2021–2025 zijn doorgevoerd in wet en in dienstverlening en uitvoering.
Tot slot gaan we in op de hoofd- en deelvragen van het onderzoek.

Achtergrond toeslagenstelsel en ontwikkelingen beleidstheorie

In 2006 is het toeslagenstelsel met de Awir geïntroduceerd. De Awir stelt algemene
regels voor de procedure van het aanvragen, wijzigen, toekennen van voorschotten en
het definitief toekennen van toeslagen en andere inkomensafhankelijke regelingen.
De Awir heeft als doel om deze regelingen en onderliggende begrippen te harmoniseren.
Daarnaast is de doelstelling ook om klantvriendelijkheid en doelmatigheid te bevorderen
door het instellen van één uitvoeringsloket (Dienst Toeslagen).6 Hiermee biedt de Awir de kaders waarbinnen wordt bepaald hoe het toeslagenstelsel
in de praktijk uitwerkt voor burgers. Dienst Toeslagen voert de regelingen die vallen
onder de Awir uit voor de Ministeries van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
(VRO) Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).

Figuur 1.1 | Schematische weergave van de gereconstrueerde beleidstheorie, zoals deze is vastgesteld
in de evaluatie uit 2022. Bron: SEO Economisch Onderzoek

In de evaluatie Awir, uitvoering en dienstverlening Toeslagen uit november 2022, is
de beleidstheorie gereconstrueerd. Sinds 2006 heeft de beleidstheorie zich ontwikkeld
binnen de wettelijke kaders en uitvoeringsmogelijkheden.

Bij de oprichting van het stelsel werd de nadruk gelegd op harmonisatie van het inkomensbegrip,
een toeslag gebaseerd op het actuele inkomen en één uitvoeringsloket waardoor uitvoeringskosten
omlaag zouden moeten gaan. Toeslagen zouden zo beter moeten aansluiten bij de draagkracht
van toeslaggerechtigden en ook het niet-gebruik zou beperkt moeten worden. In die
periode werd uitgegaan van de zelfredzame burger. Het beleid was erop gericht om het
aanvragen van toeslagen zo makkelijk mogelijk te maken en zo snel mogelijk uit te
betalen.

Het toeslagenstelsel kent daardoor enkele specifieke kenmerken: de toeslagen worden
vastgesteld op het actuele inkomen en vooruit uitbetaald. Mensen moeten zelf een toeslag
aanvragen en actuele gegevens over huishouden en inkomen doorgeven, alsook wijzigingen
daarin. Deze voorschotsystematiek zorgt ervoor dat toeslagen actueel, snel en gericht
zijn; de toeslag sluit aan op het inkomen en de situatie van de burger zodat de burger
vitale voorzieningen zoals zorg, huur of de zorg voor kinderen kan betalen. Achteraf
wordt bekeken of dit juist was. Indien dit niet het geval is volgt een nabetaling
of terugvordering.

In 2012 volgde een periode waarin er meer aandacht kwam voor handhaving en controle.
Er werd minder uitgegaan van de integriteit en het vertrouwen in de burger waar dat
bij de start van het stelsel wel het geval was, mede ingegeven door de zogenoemde
Bulgarenfraude. De Toeslagenaffaire maakte vervolgens duidelijk dat het toeslagenstelsel
te ingewikkeld is geworden voor burgers, en de gevolgen van fouten of overtredingen
vaak te groot waren of niet in verhouding stonden. Vanaf 2019 is er daarom meer ruimte
gekomen voor menselijke maat in de wetgeving en maatwerk in de uitvoering en dienstverlening.7

De manier waarop het toeslagenstelsel is opgezet werkt goed voor veel mensen. Zo neemt
de tevredenheid van toeslagontvangers met het toeslagenstelsel en functioneren van
Dienst Toeslagen ieder jaar toe, ook door de inzet die is gedaan in de dienstverlening.8 Toch zorgt het stelsel voor een groep mensen ook voor problemen. In 2024 kreeg 7,1%
van de toeslagontvangers te maken met een hoge terugvordering.9 Terugvorderingen kunnen voor financiële moeilijkheden, onzekerheid en stress zorgen.
Daarnaast is het systeem door alle regels en processen erg complex. Niet elke burger
is zich ervan bewust dat een wijziging moet worden doorgegeven om bijvoorbeeld een
terugvordering te voorkomen. Ook wordt een toeslag waarop recht bestaat soms niet
aangevraagd uit angst om het fout te doen.

In de Periodieke rapportage wordt stilgestaan bij bovengenoemde problematiek en de
mate waarin wijzigingen in wet en in dienstverlening en uitvoering ertoe hebben bijgedragen
om deze problematiek te verminderen. Verschuivingen in het denken over Toeslagen en
de onderliggende beleidstheorie vormen hierbij het kader waarbinnen de ontwikkelingen
in beleid en wetgeving worden geëvalueerd.

Wijzigingen in de afgelopen jaren

Door de opzet van het stelsel van voorschotsystematiek en inkomensafhankelijkheid
kan de genoemde problematiek slechts ten dele worden opgelost binnen het bestaande
stelsel. Sinds 2021 zijn er diverse wijzigingen doorgevoerd in de Awir en in de uitvoering
en dienstverlening om het toeslagensysteem verder te vereenvoudigen en hardheden in
het stelsel te verminderen. In de wet gaat het onder andere om wijzigingen met betrekking
tot partnerschap bij verblijf in de opvang, uitsluiting medebewoner/partner in het
geval van ontheemde personen en verduidelijking kind-begrip in het geval van co-ouderschap.
Ook staan er nog verschillende wijzigingen gepland, waaronder wijziging van het partnerbegrip
voor elders verblijvende partners en samengestelde gezinnen.

Dienst Toeslagen heeft veel aandacht besteed aan het verder verbeteren van de dienstverlening.
Er zijn drie burgerbeloften geformuleerd: «we staan voor u klaar», «u weet waar u
aan toe bent», «u krijgt waar u recht op heeft». Toeslagontvangers geven aan de dienstverlening
via de website, app of telefoon te waarderen10. Ook andere mogelijkheden als videobellen worden geïntroduceerd en de contacten met
maatschappelijk intermediairs en belangrijke relaties worden steeds verder uitgebreid.
Verder wordt er meer ingezet op persoonlijke hulp en begeleiding, menselijke maat
en toeslagenservicepunten. Via publiekscampagnes en persoonlijk attenderen worden
mensen gewezen op het tijdig wijzigen van gegevens en er zijn ook pilots ingezet op
het muteren van gegevens door Dienst Toeslagen om het voorschot actueel te houden.
Uitgangspunt is dat het zo makkelijk mogelijk gemaakt wordt voor mensen en ze goed
en snel worden geholpen. Onderdeel van een goed werkend stelsel, is ook het effectief
voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Ook de ontwikkelingen op dit vlak worden
meegenomen in de Periodieke rapportage.

Ook de organisatie van Dienst Toeslagen is sinds 2021 gewijzigd. In januari 2020 is
besloten om het dienstonderdeel Toeslagen los te koppelen van de Belastingdienst en
dit als een zelfstandig directoraat-generaal binnen het Ministerie van Financiën te
plaatsen. Deze zogenoemde ontvlechting is eind 2022 afgerond waarmee Dienst Toeslagen
los is komen te staan van de Belastingdienst.

In de Periodieke rapportage wordt er geëvalueerd in hoeverre de wijzigingen in wet
en dienstverlening en uitvoering tot nu toe daadwerkelijk hebben geleid tot een beter
functionerend stelsel. Daarnaast willen we verder onderzoeken wat de ontwikkelingen
in de beleidstheorie en het denken over Toeslagen zijn geweest tussen 2021–2025 en
of het stelsel aansluit bij huidige maatschappelijke ontwikkelingen. Hierbij valt
bijvoorbeeld te denken aan of de begrippen in de inkomensafhankelijke regelingen toereikend
zijn voor zzp’-ers of voor verschillende gezinssituaties.

Deze Periodieke rapportage wordt uitgevoerd in een tijdsperiode waarin ook wordt nagedacht
over een bredere hervorming van het toeslagenstelsel. Totdat deze bredere hervorming
is doorgevoerd, is het echter van belang ook in het huidige stelsel waar nodig nog
verbeteringen door te voeren. In de brief Beleidsprioriteiten Toeslagen die ik op
31 maart j.l. aan uw Kamer heb gestuurd11, staat opgenomen hoe verdere stappen richting verbetering en hervorming van het toeslagenstelsel
worden gezien. Deze Periodieke rapportage kan bijdragen in het benodigde inzicht daarin.

Een belangrijk onderdeel van de Periodieke rapportage, is een onderzoek naar de mate
waarin het stelsel aansluit bij de behoeften van burgers. Hierbij wordt gereflecteerd
op hoe burgers veranderingen in het stelsel ervaren, hoe en of zij gebruik maken van
regelingen en welke knelpunten of verbeterpunten zich voordoen.

Dit brengt ons op de volgende hoofd- en deelvragen.

Hoofdvraag

«Wat hebben de ontwikkelingen in de Awir en de dienstverlening en uitvoering van Dienst
Toeslagen betekend voor het functioneren van het toeslagenstelsel sinds 2021?»

Deelvragen

1.

Welke ontwikkelingen zijn er zichtbaar in de beleidstheorie van Toeslagen?

Er wordt gevraagd om te onderzoeken hoe de beleidstheorie is doorontwikkeld en wat
belangrijke thema’s (en beleidsaannames) hierin zijn. Daarbij wordt ook de positie
van het toeslagenstelsel binnen het bredere domein van inkomensafhankelijke regelingen
meegenomen en de verhouding tot zowel het fiscale als het sociale domein. Vervolgens
wordt bekeken hoe deze ontwikkeling in de beleidstheorie zicht verhoudt tot de doorgevoerde
wijzigingen in wet en uitvoering.

2.

In welke mate zijn de wijzigingen in de Awir in de periode 2021 t/m 2025 doelmatig
en doeltreffend geweest in relatie tot het functioneren van het stelsel en de ontwikkelingen
in de beleidstheorie?

De evaluatie moet inzicht bieden in de effecten van doorgevoerde wijzigingen, zowel
in termen van de beoogde als de daadwerkelijke behaalde doelen.

3.

In welke mate zijn de wijzigingen in de dienstverlening en uitvoering van Toeslagen
doelmatig en doeltreffend geweest in het behalen van gestelde doelen?

Wijzigingen binnen de dienstverlening en uitvoering waren onder andere gericht op
het verbeteren van processen, het vergroten van de toegankelijkheid en het versterken
van de dienstverlening richting burgers.

4.

Welke invloed hebben de wijzigingen in de AWIR en de uitvoering en dienstverlening
gehad op specifieke probleemvelden binnen het toeslagensysteem?

Bij het beoordelen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de wet, dienstverlening
en uitvoering richten we ons in deze deelvraag in het bijzonder op de volgende probleemvelden:

– Toekenningszekerheid, terugvorderingen en nabetalingen

– Complexiteit voor burger en voor de uitvoering

– Niet-gebruik

– Doenvermogen, transparantie en begrijpelijkheid

5.

Hoe ervaren burgers de veranderingen in de uitvoering en dienstverlening?

De wens van Dienst Toeslagen is om een verbeterde en meer mensgerichte dienstverlener
te zijn. Ervaren burgers dit ook zo? In de Periodieke rapportage wordt specifiek gekeken
of de uitvoering en dienstverlening van het toeslagenstelsel ook aansluit bij de behoeften
van de burgers. Ook het vertrouwen dat men heeft in het stelsel is een belangrijk
onderdeel hiervan.

6.

Welke maatschappelijke ontwikkelingen zijn er (geweest) die van invloed kunnen zijn
op het denken over de inrichting van het toeslagenstelsel en welke maatschappelijke
ontwikkelingen zijn er als gevolg van het toeslagenstelsel?

In bovenstaande vragen wordt ingegaan op de ontwikkelingen en wijzigingen in de beleidstheorie
en in het toeslagenstelsel, alsook de aansluiting van deze wijzigingen op de wensen
van de burger. Er zijn ook maatschappelijke ontwikkelingen die niet het gevolg zijn
van toeslagen, maar wel van invloed kunnen zijn op de inrichting van het stelsel.
Welke ontwikkelingen zijn in dat kader waarneembaar en relevant?

Daarnaast hebben toeslagen (en de daaraan gestelde doelen) ook een doorwerking op
de maatschappij. Welke effecten hebben de toeslagen bijvoorbeeld op het (keuze)gedrag
van burgers. Wat zijn de effecten van het toeslagenstelsel op de maatschappij en zien
we daarin ontwikkelingen?

7.

Welke lessen kunnen bijdragen aan hervormingen en verbeteringen van het toeslagenstelsel?

Zoals eerder beschreven zijn er wijzigingen in het toeslagenstelsel in gang gezet
om knelpunten op te lossen. Daarnaast zijn in de eerdergenoemde brief Beleidsprioriteiten
Toeslagen voornemens voor de toekomst opgenomen. Hoe verhoudt de ingeslagen richting
zich met de bevindingen uit de evaluatie? Welke adviezen, mogelijke verbeteringen
en geleerde lessen volgen uit de evaluatie?

8.

Hoe kan 20% bespaard worden op de budgettaire grondslag, met een zo groot mogelijke
doeltreffendheid en doelmatigheid?

Een van de in de RPE geformuleerde eisen is dat ook bezien wordt op welke wijze het
mogelijk is om 20% te besparen. Tabel 1 toont de budgettaire grondslag met de uitgaven
gepaard gaande met de uitvoering door Dienst Toeslagen.

Tabel 1 | Begroting van Financiën uit artikel 13. C1 bestaat uit eigen personeel, inhuur
externen, ICT en overige materiële uitgaven. C2 bestaat uit huisvesting, gegevensbeheer,
management informatie en IV.

2025 (bedragen * 1.000)

C1 DG Toeslagen Regulier excl. Toegerekende uitgaven

182.933

C2 Door Belastingdienst aan DG Toeslagen toegerekende uitgaven

247.552

Totaal

430.485

N.B.: voor C2 kan geen uitsplitsing gemaakt worden wat er aan reguliere processen
is uitgegeven en wat hiervan voor de herstelregelingen is gedaan.

Onderzoeksmethoden en planning

De gestelde eisen uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek vormen de basis voor
de hoofdvraag en deelvragen en voor de uitvoering van de Periodieke rapportage Toeslagen.

De Periodieke rapportage zal onder andere gebruik maken van een voorafgaande ex-durante
evaluatie van de uitvoering en dienstverlening van Toeslagen. Dit onderzoek wordt
door een onafhankelijk onderzoeksbureau uitgevoerd en is voorzien om begin 2026 te
worden afgerond. In dit onderzoek wordt onderzocht hoe de burger toeslagen ervaart,
wat hiervan de belangrijkste oorzaken en ontwikkelingen zijn in de uitvoering en dienstverlening
en hoe het toeslagenstelsel voor de burger kan worden verbeterd. Tevens wordt het
ex-durante onderzoek gebruikt om een groot deel van de dataverzameling voor de Periodieke
rapportage te doen en voor te bereiden. Daarnaast zijn er meerdere rapporten geschreven
gedurende de evaluatieperiode over het functioneren van het toeslagenstelsel en de
daarmee gepaard gaande problematiek, zie de bijlage.

Het is de opdracht aan een nog te selecteren partij om de ex-durante evaluatie en
verschillende rapporten samen te brengen, vervolgonderzoek te doen naar beleving van
toeslaggerechtigden en verdere dataverzameling over de jaren 2024–2025 te voltooien.
Naast een synthesestudie / desk research behelst de Periodieke rapportage derhalve
een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve methoden en data-analyse.

De aanbesteding van deze opdracht zal in de tweede helft van 2025 worden gestart en
het onderzoek zal in de eerste drie kwartalen van 2026 worden uitgevoerd. De rapportage
kan dan vervolgens eind 2026 aan uw Kamer worden aangeboden.

Het onderzoek zal begeleid worden door vertegenwoordigers van het Ministerie van Financiën
en de voor de individuele toeslagen verantwoordelijke departementen VRO, VWS en SZW.
Daarnaast zullen er twee tot drie onafhankelijke deskundigen bij het onderzoek betrokken
worden, waarbij wordt gekeken naar een combinatie van inhoudelijke, methodologische
en bestuursrechtelijke kennis. Conform de eisen van de RPE zullen deze onafhankelijk
deskundigen tevens worden gevraagd om een onafhankelijk oordeel te geven over de validiteit
en betrouwbaarheid van de bevindingen van het uitgevoerde onderzoek.

De Staatssecretaris van Financiën,
S.Th.P.H. Palmen