Brief regering : Evaluatie van de recycle- en hergebruik doelstellingen voor verpakkingen

Nr. 160
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2025

In 2050 wil Nederland circulair zijn. In een circulaire economie gaan we zuinig en
slim om met grondstoffen en producten. We gebruiken minder grondstoffen doordat we
producten langer gebruiken en doordat we gebruikte grondstoffen weer inzetten voor
nieuwe producten. Ook kiezen we grondstoffen die steeds weer aan te vullen zijn. Door
grondstoffen te recyclen en opnieuw gebruiken wordt Nederland minder afhankelijk van
derde landen en draagt de circulaire economie bij aan economische stabiliteit en nationale
veiligheid. Om de circulaire economie te realiseren, zijn voor verschillende sectoren
en producten verschillende aanpakken nodig. Hergebruik en recycling zijn twee strategieën
die daarbij cruciaal zijn. Bij hergebruik wordt het product opnieuw gebruikt (bijvoorbeeld
na reinigen). Denk aan een glazen bierflesje dat wordt ingezameld, gereinigd en weer
opnieuw wordt gevuld. Bij recycling wordt het product uit elkaar gehaald tot de bouwstenen
van het materiaal, en worden die bouwstenen weer in een nieuw product gebruikt. Denk
aan een kartonnen doos, die na gebruik teruggebracht wordt tot de papiervezel, en
weer ingezet wordt voor een nieuw kartonnen product.

Er zijn recycle- en hergebruikdoelstellingen voor verpakkingsmaterialen; deze gelden
zowel voor verpakkingen van consumentenproducten zoals die bijvoorbeeld in de supermarkt
liggen, als voor bedrijfsmatig gebruikte verpakkingen zoals bijvoorbeeld transportverpakkingen
die in de logistiek worden gebruikt. Jaarlijks produceren wij in Nederland meer dan
3 miljoen ton verpakkingsafval1. Het meer hergebruiken van verpakkingen verkleint deze afvalberg. Denk bijvoorbeeld
aan kunststofkratten of houten pallets die gemakkelijk meerdere malen gebruikt kunnen
worden. Door daarnaast zo veel mogelijk van deze grondstoffen te recyclen wanneer
de verpakkingen niet meer bruikbaar zijn, zijn er minder nieuwe grondstoffen uit binnen-
en buitenland nodig. Dit verkleint onze afhankelijkheid van nieuwe grondstoffen en
heeft een positief effect op het milieu.

In het Besluit Beheer Verpakkingen (Bbv) 2014 staat dat de Staten-Generaal een verslag
ontvangt over de doeltreffendheid en effecten van de artikelen uit dat Besluit waarin
de recycle- en hergebruikdoelstellingen zijn opgenomen2. Om hier invulling aan te geven, zijn deze artikelen over de periode van 2021–2023
geëvalueerd op doeltreffendheid en effecten. Dit onderzoek is uitgevoerd door Rebel
Group in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Met deze brief
deel ik het evaluatierapport en informeer ik u allereerst op hoofdlijnen over de voornaamste
uitkomsten van de evaluatie en vervolgens over de stappen die ik zal zetten naar aanleiding
van deze uitkomsten.

I: Uitkomsten evaluatie

Alle doelstellingen zijn gerealiseerd

Het Bbv kent recyclingdoelstellingen en gecombineerde hergebruik- en recyclingdoelstellingen,
ook wel circulariteitsdoelstellingen genoemd, voor verschillende verpakkingsmateriaalstromen.3 Daarnaast is er een 70% recyclingdoelstelling voor alle verpakkingen. In de evaluatie
wordt geconcludeerd dat al deze doelstellingen in de geëvalueerde periode zijn behaald.
Als onderdeel van de evaluatie is onderzocht welke factoren een positief effect hebben
gehad op het behalen van de doelstelling. Daartoe zijn er interviews uitgevoerd met
verschillende stakeholders, zoals vertegenwoordigers van producenten en afvalinzamelaars
en de maatschappelijke organisatie Fair Resource Foundation.

Het rapport benoemt een aantal factoren met een positief effect, waaronder:

• Het hanteren van de meest effectieve inzamelmethode.

• De differentiatie van het door de producentenorganisatie geïnde tarief in de context
van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Producenten moeten daarbij voor
slecht recyclebare verpakkingen meer afdragen dan voor goed recyclebare verpakkingen.

• Innovaties in sortering en recycling, waarvan vooral in de toekomst een positieve
impact wordt verwacht.

Recycling: kwantiteit en kwaliteit

De evaluatie constateert dat er tussen de verschillende materiaalstromen grote verschillen
zijn in de vereiste inspanningen om doelstellingen te realiseren. Wat betreft hout,
ferrometaal, aluminium, papier en karton is de kwaliteit van de inzameling en recycling
door marktwerking op orde. Kunststof is echter een stroom met een ketendeficit en
kent uitdagingen die te maken hebben met onder andere de kwaliteit van inzameling,
sortering en recycling.

De evaluatie constateert dat de recycle- en hergebruikdoelstellingen leiden tot een
toename van recycling, maar niet tot een hogere kwaliteit van het recyclaat. Van het
aanpassen van de hoogte van de recycledoelstellingen wordt in het rapport op korte
termijn dan ook geen prikkel voor hogere kwaliteit van recyclaat verwacht. Met de
Verpakkingenverordening gelden vanaf 2030 eisen rondom recyclebaarheid van verpakkingen
en het verplicht gebruik van een minimumpercentage recyclaat in kunststof verpakkingen.
Toepassing in verpakkingen vereist recyclaat van hoge kwaliteit. Dit heeft te maken
met hoge eisen die aan voedselcontactmaterialen worden gesteld.

Het rapport beveelt aan om te overwegen de recycledoelstellingen voor hout, glas en
ferrometaal te verhogen, aangezien deze meer dan 10% boven de doelstelling realiseren.
Dit zou ervoor zorgen dat er voldoende prikkel blijft om dit hoge niveau te behouden.

Gecombineerde doelstelling of aparte hergebruik- en recyclingdoelstellingen?

Producenten mogen op dit moment om de gecombineerde doelstellingen te halen, zowel
recycling als hergebruik inzetten. Uit de evaluatie blijkt dat de huidige gecombineerde
doelstellingen effectief zijn voor hoeveel er wordt gerecycled, maar dat er geen aanwijzingen
zijn dat de doelstellingen een bijdrage leveren aan toename van hergebruik van verpakkingen.
De onderzoekers geven in de evaluatie aan dat de gecombineerde doelstelling voor hergebruik
met name tot gevolg heeft gehad dat bestaande hergebruiksystemen in kaart zijn gebracht,
maar dat er geen nieuwe zijn opgezet. Het effect van de doelstelling op het bereiken
van afvalreductie (door toegenomen hergebruik) is daarmee dus beperkt. Daarnaast stelt
het rapport dat gewicht een disproportionele rol speelt in de huidige werking van
de formule. Zware herbruikbare verpakkingen hebben grote impact op het circulariteitspercentage,
zonder dat er in werkelijkheid een substantiële toename van hergebruik of recycling
heeft plaatsgevonden. In de evaluatie wordt daarom geconcludeerd dat gescheiden doelstellingen
voor recycling en voor hergebruik effectiever zijn voor het stimuleren van hergebruik.

Het is belangrijk dat zowel recycling als hergebruik plaatsvinden. Beide spelen een
cruciale rol in een circulaire economie waarin zo min mogelijk nieuwe grondstoffen
worden gebruikt. Alleen recycling is niet voldoende. Het gaat ook om de hogere treden
op de zogeheten r-ladder, zeker vanuit het oogpunt van verpakkingsafvalreductie. Het
is daarom belangrijk dat de doelstellingen duidelijk reflecteren wat er wordt gerealiseerd
in respectievelijk recycling en hergebruik. De aanbeveling is dan ook om aparte hergebruikdoelstellingen
op te stellen op productniveau. Zo gaat er een directe prikkel uit om te recyclen
én om te hergebruiken naast dat het duidelijk is hoeveel er daadwerkelijk wordt gerecycled
en hergebruikt.

De nieuwe Europese Verpakkingenverordening verplicht alle lidstaten tot een algehele
verpakkingsafvalreductie per hoofd van de bevolking van 5% in 2030, oplopend tot 15%
in 2040. Zoals eerder benoemd, is hergebruik een cruciale methode om afvalreductie
te realiseren. De constatering dat de huidige doelstellingen niet bijdragen aan meer
hergebruik leidt daarom tot de conclusie dat de doelstellingen ten aanzien van hergebruik
herzien moeten worden.

Monitoring realisatie Europese algehele verpakkingsafvalreductie verplichting

De recycle- en hergebruikdoelstellingen hebben tot doel om zo veel mogelijk te recyclen
en hergebruiken, zodat de verpakkingsafvalberg kleiner wordt en materialen opnieuw
worden ingezet. Uit de evaluatie blijkt dat over de geëvalueerde jaren alle materiaalstromen
in absolute aantallen in omvang afnemen, behalve papier en karton en aluminium (waarbij
bij aluminium een bescheiden toename is geconstateerd). Papier en karton is daarbij
de grootste stroom verpakkingsmateriaal, die bovendien blijft toenemen in omvang.
In het licht van de Europese algehele reductieverplichting in de verpakkingenverordening
wordt in het rapport verwacht dat er aanvullend beleid in Nederland nodig is om deze
reductieverplichtingen te behalen. Daaruit volgt dan ook de aanbeveling om te onderzoeken
wat mogelijkheden zijn om reductie van verpakkingsafval verder te stimuleren en zo
nodig andere reductiemaatregelen te nemen dan de Verpakkingenverordening al heeft
geregeld.

Recyclaat van buiten de EU

In de evaluatie wordt ook aandacht besteed aan recyclaat uit derde landen (niet-EU
lidstaten). De reden hiervoor is dat de Verpakkingenverordening het gebruik van recyclaat
in kunststof verpakkingen vanaf 2030 verplicht stelt, maar geen eisen stelt aan de
herkomst van het recyclaat. Wel worden er eisen aan de kwaliteit van dit recyclaat
gesteld, inclusief productievereisten. Die eisen gelden ook voor recyclaat van buiten
de Europese Unie (een zogenaamde spiegelclausule). Op deze wijze worden Europese recyclers
meer beschermd tegen concurrentie van minder duurzaam recyclaat van buiten de EU en
ontstaat er een beter mondiaal gelijk speelveld. Het rapport beveelt aan om op te
blijven letten of de verplichte Europese recyclaatdoelstellingen niet tot gevolg hebben
dat er enkel recyclaat uit derde landen wordt gekocht.

II: Beleidsreactie

Onderzoek naar aparte hergebruikdoelstellingen, in wisselwerking met de recyclingdoelstellingen

Het is positief dat alle doelstellingen voor recycling en hergebruik worden gehaald.
Tegelijkertijd constateert de evaluatie ook dat er met name ten aanzien van hergebruik
meer nodig is, omdat de huidige gecombineerde doelstellingen onvoldoende prikkels
bieden. In opvolging van de aanbevelingen uit de evaluatie ten aanzien van de recycling-
en hergebruikdoelstellingen zal in plaats van de huidige gecombineerde doelstellingen
worden toegewerkt naar aparte doelstellingen voor hergebruik. Deze zullen moeten voldoen
aan de eisen en voorwaarden die de nieuwe Verpakkingenverordening hieraan stelt. Hiertoe
zal onderzoek worden gedaan naar welke aparte hergebruikdoelstellingen nodig zijn
om tot de benodigde afvalreductie te komen, rekening houdend met de ruimte die de
Verpakkingenverordening daarvoor biedt. Deze verkenning zal op productgroepniveau
worden uitgevoerd, om aan te sluiten bij de methodiek van de Verpakkingenverordening
die voor sommige productgroepen al hergebruikdoelstellingen formuleert.

Daarbij is het belangrijk dat hergebruik ook ècht hergebruik is en er zoveel mogelijk
rotaties worden gerealiseerd, en een herbruikbare verpakking dus niet na twee keer
gebruiken alsnog bij het afval belandt. Een product moet zo lang mogelijk in het hergebruiksysteem
blijven, en een dusdanig aantal rotaties maken dat er milieuwinst geboekt wordt ten
opzichte van een verpakking voor eenmalig gebruik. Dit aandachtspunt zal nadrukkelijk
betrokken worden bij het onderzoek naar aparte hergebruikdoelstellingen. Ook zal in
het bijzonder worden stilgestaan bij het verzoek in de motie Gabriëls4 om de mogelijkheden rondom het stimuleren van herbruikbaar glas te onderzoeken.

Wat betreft de hoogte van de recyclingdoelstellingen wordt in dit onderzoek meegenomen
of het opnemen van aparte hergebruikdoelstellingen in plaats van gecombineerde doelstellingen,
of andere ontwikkelingen, in bijvoorbeeld innovatie of Europeesrechtelijke ontwikkelingen
zoals de Verpakkingenverordening, aanleiding geven om de hoogte van de huidige recyclingdoelstellingen
aan te passen. Hierbij is het belangrijk dat hogere recyclingdoelstellingen niet tot
gevolg mogen hebben dat de ruimte voor hergebruik wordt beperkt. Ook dat aspect zal
worden meegenomen in het onderzoek. Eind 2026 wordt de Kamer geïnformeerd over de
resultaten van dit onderzoek en de stappen die naar aanleiding hiervan worden gezet.

Jaarlijkse monitoring reductiedoelstellingen

Als onderdeel van het implementatietraject van de Verpakkingenverordening wordt een
monitoring opgezet, zodat inzichtelijk wordt of Nederland op schema ligt om de Europese
reductieverplichtingen te behalen. Om zicht te houden op de ontwikkelingen per materiaalstroom
zal in de monitoring per materiaalstroom gemeten worden. Zo wordt duidelijk of en
waar sturing noodzakelijk is in de toekomst.

Verwachting is dat de vraag naar kunststofrecyclaat zal stijgen

De Europese doelstellingen voor gebruik van recyclaat zijn in de Verpakkingenverordening
opgelegd aan producenten. Dat betekent dat producenten zelf bepalen waar zij het kunststofrecyclaat
inkopen voor hun nieuwe verpakkingen. Daarbij is het belangrijk dat Nederlandse en
Europese bedrijven kunnen opereren op een mondiaal gelijk speelveld, zeker voor de
EU kunststofrecyclingindustrie die in zwaar weer verkeert: alleen al in Nederland
zijn meer dan tien kunststofrecyclingbedrijven failliet gegaan5. De Europese verplichting in de verpakkingenverordening om recyclaat van een bepaalde
kwaliteit toe te passen in nieuwe kunststof verpakkingen zal de Europese en Nederlandse
recyclaatmarkt versterken en bijdragen aan een betere business case voor kunststofrecyclers.

Tot slot

Ik heb grote waardering voor de inzet van Nederlandse producenten die met hun innovaties
en ondernemerschap bijdragen aan een efficiëntere en duurzamere economie. Nederland
loopt voorop in Europa als het gaat om recycling en het is goed om te zien hoeveel
energie er is bij ondernemers om onze economie slimmer en schoner te maken. Tegelijkertijd
blijft het nodig om hergebruik en hoogwaardige recycling verder te bevorderen. De
doelstellingen in de regelgeving moeten hergebruik en recycling stimuleren, innovatie
aanjagen en tegelijkertijd haalbaar en realistisch zijn.

Op dit moment wordt een zorgvuldige voorbereiding getroffen voor het implementatietraject
van de nieuwe Verpakkingenverordening. Hierna zal het genoemde onderzoek naar aparte
hergebruik- en recyclingdoelstellingen worden gestart. Eind 2026 informeer ik de Tweede
Kamer over de resultaten van dit onderzoek en welke stappen ik naar aanleiding hiervan
zal zetten. De Kamer zal daarbij worden geïnformeerd over welke nieuwe of aangepaste
doelstellingen, of andere maatregelen om hergebruik te stimuleren, op basis van dit
onderzoek in de regelgeving worden opgenomen, met bijbehorende tijdlijn. Tot die vervolgstappen
zijn vastgelegd in de regelgeving, blijven uiteraard de huidige doelstellingen van
kracht.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen