Brief regering : Fiche: Verordening voor de EU Space Act

Nr. 4117
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 augustus 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Wijziging EU-klimaatwet (EU-klimaatdoelstelling 2040) (Kamerstuk 22 112, nr. 4114)

Fiche: Omnibus VI – vereenvoudiging eisen en procedures chemische producten (Kamerstuk
22 112, nr. 4115)

Fiche: Routekaart rechtmatige en effectieve toegang tot data ten behoeve van de opsporing
(Kamerstuk 22 112, nr. 4116)

Fiche: Verordening voor de EU Space Act

Fiche: Mededeling over a Vision for the European Space Economy (Kamerstuk 22 112, nr. 4118)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
R.P. Brekelmans

Fiche: Verordening voor de EU Space Act

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the safety, resilience
and sustainability of space activities in the Union

b) Datum ontvangst Commissiedocument

juni 2025

c) Nr. Commissiedocument

COM(2025) 335

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52025PC0335 – EN – EUR-Lex

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

{SEC(2025) 335 final} – Geen link beschikbaar

{SWD(2025) 335 final} – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025SC0335…

{SWD(2025) 336 final} – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025SC0336…

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 25 juni 2025 publiceerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) het EU- Ruimtevaartpakket
met daarin de mededeling «A Vision for the European Space Economy» en een voorstel voor een EU Space Act. Dit BNC-fiche gaat in op het voorstel voor een verordening. Voor de mededeling is
een separaat BNC-fiche opgesteld. Het voorstel beoogt een geharmoniseerd juridisch
kader te creëren voor ruimtevaartactiviteiten binnen de EU. Momenteel hanteren dertien
EU-lidstaten, waaronder Nederland, eigen nationale ruimtevaartwetgeving. Dit leidt
volgens de Commissie tot fragmentatie. Uiteenlopende nationale vergunningseisen en
technische normen vergroten volgens de Commissie de complexiteit, kosten en rechtsonzekerheid
voor bedrijven, met name voor actoren die grensoverschrijdend opereren. Tegelijkertijd
neemt het aantal ruimtevaartactiviteiten – zowel publiek als privaat – snel toe, met
nieuwe risico’s zoals ruimtepuin, botsingen in de ruimte en cyberaanvallen op kritieke
ruimte-infrastructuur. Internationale verdragen zoals het Verenigde Naties (VN)-Ruimteverdrag
verplichten staten wel tot toezicht op nationale ruimtevaartactiviteiten, maar bieden
onvoldoende gedetailleerde normen voor deze groeiende risico’s.

Het voorstel heeft tot doel deze juridische en technische versnippering binnen de
interne markt te verminderen en tegelijkertijd de veiligheid, duurzaamheid en weerbaarheid
van ruimtevaartactiviteiten te versterken. Het voorstel introduceert daartoe een gemeenschappelijk
regelgevend kader op drie hoofdthema’s: (1) veiligheid en ruimteverkeersbeheer, (2)
cyber- en fysieke weerbaarheid van ruimte-infrastructuur, en (3) milieu-impact en
duurzaamheid van ruimteactiviteiten. Het regelgevend kader initieert verplichtingen
die gelden voor zowel EU- als niet-EU operators die ruimtegebaseerde diensten aanbieden
in de EU.

Het voorstel heeft een brede reikwijdte en is van toepassing op dienstverleners van
ruimtevaartactiviteiten. Het voorstel ziet ook op datavoorziening via ruimtecapaciteiten
en internationale ruimteorganisaties zoals de European Space Agency (ESA) en de European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites (EUMETSAT). Het ziet op zowel civiele als dual-use ruimtevaartdiensten, inclusief
van niet-EU-operators die deze diensten in de Unie aanbieden. Deze benadering is breder
dan de Nederlandse Wet ruimtevaartactiviteiten, die zich primair richt op activiteiten
onder Nederlandse jurisdictie.

Deze voorgestelde verplichtingen voor EU-operators omvatten onder meer registratie
van ruimteobjecten in het Union Register of Space Objects (URSO), naleving van geharmoniseerde technische vereisten op het gebied van veiligheid,
duurzaamheid (waaronder milieuanalyses) en cyberweerbaarheid, en de verplichting tot
het verkrijgen van een e-certificaat als voorwaarde voor markttoegang.

Verder stelt de Commissie voor dat kleinere spelers en missies met een lager risicoprofiel
onder een lichter regime vallen. Dit gebeurt dan via vereenvoudigde vergunningsprocedures,
vrijstellingen of verlaagde eisen voor bepaalde verplichtingen – zoals risicobeoordelingen
en milieuanalyses – afhankelijk van de schaal, aard en het risicoprofiel van de missie
of operator.

Niet-EU-operators worden onder het voorstel met name onderworpen aan regels over registratie
en toezicht om gelijke concurrentievoorwaarden te garanderen. Toegang tot de EU-markt
is voor deze aanbieders alleen mogelijk indien zij volledig aan de geharmoniseerde
verplichtingen voldoen of als hun land via een gelijkwaardigheidsbesluit door de Commissie
is erkend. Structurele uitzonderingen zijn beperkt tot situaties van openbaar belang
of crises, waardoor in de praktijk een duidelijke toegangsdrempel ontstaat voor niet-EU-aanbieders.

Voor aanbieders van ruimtediensten voorziet het voorstel onder meer in: 1) de uitgifte
van een e-certificaat aan dienstverleners, als voorwaarde voor het verlenen van diensten
binnen de EU; 2) de introductie van gemeenschappelijke regels voor orbital traffic management, inclusief een right of way-systeem voor ontwijkende manoeuvres; eisen aan in-space operations and services (ISOS) en debris removal interfaces op satellieten; 3) verplichte uitwisseling van informatie met een commerciële of
publieke collision avoidance-dienst, zonder specifieke diensten voor te schrijven; 4) oprichting van een Union Space Resilience Network (EUSRN) voor uitwisseling over dreigingen en incidenten tussen nationale autoriteiten,
de Commissie en de EU Agency for the Space Programme (EUSPA); 5) en eisen op het gebied van cybersecurity en fysieke beveiliging van ruimte-infrastructuur, afgestemd op bestaande EU-wetgeving,
namelijk de Network and Information Security Directive (hierna: de NIS2-richtlijn) en weerbaarheid in brede zin middels de Critical Entities Resilience-richtlijn (hierna: de CER-richtlijn).

Het voorstel bevat daarnaast bepalingen over internationale samenwerking. Zo kunnen,
naast bovengenoemde gelijkwaardigheidsbesluiten, samenwerkingsovereenkomsten met derde
landen en internationale organisaties worden gesloten, waarbij het voorstel expliciet
voorziet in het streven naar een samenwerkingsakkoord met het Europees Ruimteagentschap
(ESA). Het voorstel bevat daarmee elementen die lijken op een «Buy European»-benadering, doordat markttoegang voor derde landen afhankelijk wordt gemaakt van
gelijkwaardigheidsbesluiten of specifieke samenwerkingsovereenkomsten.

Lidstaten worden verplicht om nationale bevoegde autoriteiten («competent authorities») aan te wijzen, die verantwoordelijk zijn voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Het voorstel stelt geen gedetailleerde institutionele eisen aan deze autoriteiten;
lidstaten behouden ruimte voor eigen invulling, mits de vereiste taken doeltreffend
worden uitgevoerd.

Vergunningen die op basis van geharmoniseerde EU-regels zijn verleend, moeten door
andere lidstaten worden erkend. Er blijft hierbij ruimte voor aanvullende nationale
eisen, mits deze objectief gerechtvaardigd zijn. Het voorstel introduceert daarmee
een EU-brede vergunning: een vergunning die in één lidstaat is afgegeven, geldt in
beginsel voor de hele Unie.

Ten aanzien van milieu-impact en duurzaamheid introduceert het voorstel een methodiek
voor het berekenen van de milieuvoetafdruk (Environmental Footprint, EF) van ruimteactiviteiten. Deze berekening moet plaatsvinden volgens sectorspecifieke
richtlijnen – de zogeheten Product Environmental Footprint Category Rules (PEFCR). Operatoren dienen een Environmental Footprint Declaration (EFD) op te stellen en deze te laten certificeren via een EF-certificaat. De gegevens
worden opgeslagen in een centrale EU-database, waarmee de Commissie de duurzaamheid
van ruimteactiviteiten kan monitoren. Bedrijven moeten daartoe hun productie- en missieprocessen
inrichten met adequate rapportage- en meetmechanismen, vastgesteld door de Commissie
op basis van de PEFCR.

Tot slot voorziet het voorstel in ondersteunende maatregelen, waarvan de uitvoering
primair bij de Commissie en EUSPA ligt, met een faciliterende rol voor lidstaten.
Deze maatregelen omvatten onder andere capaciteitsopbouw – met name gericht op mkb
en start-ups om de naleving te ondersteunen – en de mogelijkheid tot toekenning van
een «Union Space Label» aan operators die vrijwillig verdergaande eisen naleven op het gebied van veiligheid,
veerkracht en duurzaamheid.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie identificeert in het impact assessment drie hoofdproblemen die de werking
van de interne markt voor ruimtevaartactiviteiten belemmeren: de fragmentatie van
nationale regelgeving, het ontbreken van uniforme veiligheids-, weerbaarheids- en
duurzaamheidsvereisten en het gebrek aan een geharmoniseerde aanpak om de milieu-impact
van ruimteactiviteiten te meten en beperken. Deze knelpunten worden versterkt door
de snelle opkomst van commerciële ruimtevaartbedrijven («New Space»), die in toenemende mate opereren in grensoverschrijdende waardeketens en behoefte
hebben aan rechtszekerheid, voorspelbaarheid en uniforme spelregels binnen de EU.

Om deze uitdagingen aan te pakken heeft de Commissie vier beleidsopties onderzocht.
De eerste optie betrof een vorm van co-regulering, waarbij vrijwillige richtsnoeren
en samenwerking met de sector centraal staan. De tweede optie ging uit van een volledig
bindend EU-kader met uniforme verplichtingen voor alle marktdeelnemers. Optie drie
(2+) combineerde verplichte EU-regels met aanvullende niet-bindende instrumenten,
zoals technische richtsnoeren en een vrijwillig EU Space Label. Tot slot omvatte optie 2++ dezelfde elementen als 2+, aangevuld met bilaterale uitvoeringsafspraken
tussen de Commissie en individuele lidstaten.

Na afweging van de effectiviteit, efficiëntie en coherentie van deze opties concludeert
de Commissie dat optie 2+ het meest geschikt is. Deze benadering biedt een geharmoniseerd
minimumniveau van regelgeving dat nodig is voor het functioneren van de interne markt,
terwijl tegelijkertijd voldoende flexibiliteit wordt geboden via ondersteunende maatregelen.
Volgens de Commissie sluit deze aanpak aan bij de behoeften van een brede groep belanghebbenden,
waaronder veel kleine en middelgrote bedrijven, en waarborgt deze een proportionele
benadering. Daarmee wordt bedoeld dat de maatregelen niet verder gaan dan noodzakelijk
is om de doelstellingen te bereiken, met differentiatie op basis van risicoprofiel,
type operator en aard van de missie. Zo wordt voorzien in een lichter regime voor
niet-kritieke ruimteactiviteiten of kleinere marktdeelnemers. De verwachte voordelen
van deze voorkeursoptie zijn volgens de Commissie onder meer een grotere investeringszekerheid,
minder ruimtepuin, sterkere cyber- en fysieke beveiliging van ruimte-infrastructuur,
een meer gelijk speelveld en een verbeterde internationale concurrentiepositie van
de Europese ruimtevaartsector. De Commissie stelt dat het voorstel de EU in staat
moet stellen om haar marktaandeel van circa 20% te behouden binnen een wereldwijd
voorspelde ruimtevaartmarkt van € 700 miljard in 2031.

Tegelijkertijd worden ook kosten onderkend. Volgens het impact assessment van de Commissie
blijven de administratieve lasten beperkt tot minimale aanpassingen voor lidstaten
met bestaande ruimtevaartwetgeving. Voor lidstaten zonder bestaande wetgeving wordt
gesteld dat de invoeringskosten beperkt zullen blijven. Voor bedrijven die actief
zijn op de EU-markt verwacht de Commissie dat de lasten variëren: satellietoperators
kunnen te maken krijgen met tot 10% hogere productiekosten, lanceerbedrijven met extra
uitgaven variërend van € 200.000 voor mkb'ers tot € 1.500.000 voor aanbieders van
zware draagraketten.Daarnaast wordt voor risicobeheer een kostentoename van circa
10% van het IT-budget verwacht, terwijl het verkrijgen van autorisaties per productlijn
circa € 100.000 zou kosten. De invoering van milieunormen via het Product Environmental Footprint Category Rules (PEFCR) leidt volgens de Commissie tot extra nalevingskosten van € 4.000 tot € 8.000.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlandse ruimtevaartbeleid richt zich op het voor Nederland maximaliseren van
de maatschappelijke, militaire, wetenschappelijke en economische relevantie van het
gebruik van het ruimtedomein. In de kabinetsreactie op de Lange Termijn Ruimtevaartagenda
(LTR) benadrukt het kabinet dat ruimtevaart in toenemende mate een strategisch domein
is, met directe relevantie voor de nationale veiligheid, het dagelijks functioneren
van de maatschappij en het oplossen van maatschappelijke vraagstukken rondom klimaat
en de leefomgeving.1

Nederland beschikt reeds over nationale wetgeving voor het reguleren van ruimtevaartactiviteiten,
in de vorm van de Wet ruimtevaartactiviteiten, waarin onder meer vergunningverlening,
aansprakelijkheid en toezicht zijn geregeld.2 Ook werkt het kabinet aan de nationale implementatie van Europese wetgeving die (een
deel van) de ruimtevaartsector aangaat op het terrein van cybersecurity en weerbaarheid in brede zin, namelijk de NIS2-richtlijn en weerbaarheid in brede
zin middels de CER-richtlijn. Daarnaast is het EU-ruimtevaartprogramma voor de periode
2021–20273 (waaronder Galileo,4 Copernicus,5 GOVSATCOM6 en Space Situational Awareness) een belangrijk instrument voor de verwezenlijking van Nederlandse beleidsdoelstellingen
op het gebied van veiligheid, duurzaamheid, innovatie en economische groei. Binnen
Europa zet het kabinet zich actief in voor het creëren van een gelijk speelveld, zodat
Nederlandse bedrijven – waaronder mkb en start-ups – goed kunnen aansluiten bij Europese
ruimtevaartprogramma’s en aanbestedingen. Een open, transparante en voorspelbare Europese
markt is daarbij essentieel voor het versterken van de internationale concurrentiekracht
van de Nederlandse ruimtevaartsector. Ten algemene zet het kabinet ook in op versterking
van de interne markt waarbij ongerechtvaardigde belemmeringen worden weggenomen.7

Een centraal uitgangspunt in het beleid is het versterken van de open strategische
autonomie en weerbaarheid van Nederland en Europa. Dit betekent onder meer het verminderen
van risicovolle strategische afhankelijkheden op het gebied van cruciale ruimtevaartcapaciteiten
en -technologieën, zonder afbreuk te doen aan internationale samenwerking of een open
markteconomie. Het streven naar een concurrerende, innovatieve en wendbare Europese
ruimtevaartsector gaat hand in hand met de inzet op het voorkomen van onnodige regeldruk
of doublures met bestaande regelgeving. Deze beleidsinzet vormt het vertrekpunt voor
de kabinetsbeoordeling van het voorstel voor een EU Space Act, die eveneens beoogt regels te stellen voor veiligheid, veerkracht en duurzaamheid
van ruimteactiviteiten in de EU. De wijze waarop Europese harmonisatie zich verhoudt
tot nationale verantwoordelijkheden en internationale verplichtingen, waaronder afspraken
uit EU-handelsakkoorden en de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), zal daarbij leidend
zijn voor de verdere kabinetspositie.

Het ruimtedomein is verder cruciaal voor de uitvoering van de hoofdtaken van de Nederlandse
krijgsmacht. Navigatie, communicatie en observatie zijn van strategisch belang en
onderstrepen het duale karakter van het ruimtedomein. Toenemende geopolitieke spanningen
en Russische dreiging versterken de noodzaak voor betere bescherming van ruimtecapaciteiten.
De NAVO erkende in 2019 de ruimte naast land, lucht, zee en cyber/informatie als vijfde
operationeel domein. Het kabinet zet via nationale inspanningen en internationale
samenwerking in op de verdediging van de Nederlandse ruimtebelangen, om Nederland
veilig te houden en bij te dragen aan de internationale rechtsorde. Defensie ontwikkelt
daartoe satellietcapaciteit ter ondersteuning van de krijgsmacht, in samenwerking
met strategische partners in binnen- en buitenland.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het doel van het voorstel van de Commissie om meer rechtszekerheid,
veiligheid, weerbaarheid en duurzaamheid te brengen in de snelgroeiende ruimtevaartsector.
De Commissie adresseert terecht de uitdagingen die voortkomen uit de snelle groei
van commerciële activiteiten in de ruimte, de toename van het aantal ruimteobjecten
en het grensoverschrijdende karakter van waardeketens. Het kabinet erkent de noodzaak
tot versterking van de interne markt voor ruimteactiviteiten, mede gelet op de toenemende
rol van private actoren en het belang van een gelijk speelveld binnen de EU. Positief
is ook dat het voorstel voorziet in geharmoniseerde minimumeisen op het gebied van
orbital traffic management, debris mitigation en ISOS. Deze onderdelen kunnen bijdragen aan een veilig en duurzaam gebruik van
de ruimte, de stimulering van innovatie en de versterking van de concurrentiekracht
van de Europese ruimtevaartsector.

Tegelijkertijd acht het kabinet het voorstel in de huidige vorm op onderdelen onvoldoende
onderbouwd en te vergaand. Voor het kabinet zijn daarom aanpassingen noodzakelijk
om tot een werkbaar, proportioneel en juridisch houdbaar kader te komen.

Het voorstel introduceert in artikel 64, in combinatie met Annex IV, een verplichting
voor alle ruimteobjecten om gebruik te maken van een collision avoidance-dienst die wordt geleverd door de aangewezen Union Collision Avoidance space services provider. Een centraal uitgangspunt in het kabinetsbeleid is het versterken van de open strategische
autonomie en weerbaarheid van Nederland en Europa. Daarbij geldt ook het waarborgen
van veilig en duurzaam gebruik van de ruimte. Wetgeving moet toekomstbestendig, technologie-
en dienstenneutraal zijn en ruimte bieden aan nationaal beleid waar dat passend is.
Dit betekent onder meer dat wetgeving geen specifieke collision avoidance-dienst mag voorschrijven. Het kabinet zet in op het formuleren van kwaliteitseisen
en het waarborgen van dienstenneutraliteit, in plaats van het aanwijzen van één specifieke
dienstverlener. Daarmee wordt geborgd dat aanbieders onder gelijke voorwaarden toegang
houden tot de markt, terwijl de veiligheid en betrouwbaarheid van de dienstverlening
wordt gegarandeerd.

Verder ziet het kabinet specifiek een zorgpunt in de relatie tot defensie en veiligheid
en in het bijzonder waar het gaat om de uitzondering die militaire ruimteobjecten
of objecten met een nationaal veiligheidsdoel buiten de reikwijdte van de verordening
plaatst, zoals opgenomen in artikel 2 van het voorstel. Deze uitzondering is in de
ogen van het kabinet te beperkt en biedt onvoldoende juridische waarborgen om te garanderen
dat nationale veiligheid en defensiecapaciteiten volledig buiten het toepassingsbereik
blijven. Het kabinet streeft ernaar dat ruimtevaartactiviteiten die verband houden
met nationale veiligheid en defensie, in lijn met artikel 4, tweede lid, van het Verdrag
betreffende de Europese Unie, niet direct of indirect worden gereguleerd door de verordening.
De gevolgen voor de gereedstelling van Europese krijgsmachten zijn hierin een belangrijke
wegingsfactor.

Het kabinet is verder van mening dat er onduidelijkheid heerst over de verhouding
met bestaand nationaal en internationaal ruimterecht. Het is bijvoorbeeld onduidelijk
hoe de bestaande nationale ruimtevaartwetgeving – zoals de Nederlandse Wet ruimtevaartactiviteiten,
die voortvloeit uit en uitvoering geeft aan de VN-ruimteverdragen (o.a. het Ruimteverdrag,
het Registratieverdrag en het Aansprakelijkheidsverdrag) en ook gericht is op het
bevorderen van veiligheid, weerbaarheid en duurzaamheid – de werking van de interne
markt belemmert. Het voorstel bevat geen concrete, onderbouwde voorbeelden van marktbelemmeringen
die voortkomen uit deze nationale implementaties van internationale verplichtingen.
Het kabinet zal de Commissie daarom vragen om een nadere motivering van deze stelling.

Daarnaast ontbreken in het voorstel expliciete verwijzingen naar bestaande internationale
normen en verdragen, zoals de VN-richtlijnen voor lange-termijn-duurzaamheid van ruimteactiviteiten
(UNCOPUOS LTS Guidelines) en de ITU Constitutie en Conventie. Het kabinet acht het van belang dat de EU-regelgeving
zoveel mogelijk aansluit bij deze mondiale kaders en erkende technische standaarden
(zoals ISO, ECSS en CCSDS) met een risicogebaseerde en proportionele benadering, waarbij
verplichtingen in verhouding moeten staan tot het risicoprofiel, de aard en de omvang
van de missie, en waarbij technische eisen uitvoerbaar en betaalbaar moeten blijven.
Innovatie wordt beter gediend door open normen dan door gedetailleerde, voorschrijvende
technische bepalingen.

Verder vormen het in artikel 24–27 van het voorstel opgenomen Union Register of Space Objects (URSO) en de in artikel 28 geregelde verplichte e-certificaten kernonderdelen van
de interne-marktbenadering. Deze roepen echter praktische en juridische vragen op,
zoals de verhouding tot nationale registratieverplichtingen onder het Registratieverdrag
en de rechtsgevolgen van een e-certificaat bij bijvoorbeeld eigendomsoverdracht. Het
kabinet zal daarom pleiten voor duidelijke afspraken over de juridische status en
het gebruik van e-certificaten, met erkenning van nationale eigendomsregels.

Het voorstel (artikelen 6–10 en 24–27) introduceert verder een gemeenschappelijk kader
voor vergunningverlening en wederzijdse erkenning, waarbij een vergunning die in één
lidstaat is afgegeven in beginsel in de hele Unie geldig is. Lidstaten mogen daarbij
aanvullende nationale eisen stellen. Het kabinet erkent dat meer coherentie in vergunningverlening
kan bijdragen aan rechtszekerheid en een gelijk speelveld, bijvoorbeeld in de vorm
van gemeenschappelijke minimumnormen, maar benadrukt dat lidstaten nationale autonomie
moeten behouden bij de beoordeling van risico’s, aansprakelijkheid en bredere beleidsdoelen.

Het kabinet deelt hierbij niet de aanname van de Commissie dat verschillen in nationale
wetgeving momenteel vooral leiden tot forum-shopping, waarbij marktpartijen bewust
het land kiezen met het voor hen meest gunstige rechts- en vergunningstelsel. In de
praktijk kiezen commerciële operators hun vestigingsland op basis van een breed palet
aan factoren, zoals fiscale regelgeving, investeringsklimaat, kennisinfrastructuur
en het lokale industriële ecosysteem. Het voorgestelde stelsel kan echter juist forum-shopping
in de hand werken: bedrijven kunnen een vergunning aanvragen in de lidstaat met de
minst strenge aanvullende eisen en daarna zonder extra toetsing actief worden in andere,
voor hen gunstigere lidstaten. Hierbij kunnen bedrijven dus profiteren van de marktomstandigheden
in strengere lidstaten zonder daar hun activiteiten op te laten toetsen.

Vergunningverlening en toezicht vergen per definitie maatwerk, mede gezien de internationale
verantwoordelijkheden van lidstaten onder het VN-Ruimteverdrag, het Registratieverdrag
en het Aansprakelijkheidsverdrag. Nationale autoriteiten moeten in staat blijven om
bij markttoegang rekening te houden met landspecifieke belangen, bijvoorbeeld op het
gebied van veiligheid of bescherming van de eigen markt.

Daarnaast roept het voorgestelde verplichte registratiesysteem bij EUSPA vragen op
over mogelijke dubbele lasten naast bestaande nationale vergunnings- en registratieprocedures.
Het voorstel maakt onvoldoende duidelijk in welke gevallen registratie bij EUSPA vereist
is, welke gegevens daarbij moeten worden aangeleverd en hoe dit zich verhoudt tot
nationale verplichtingen onder het Registratieverdrag. Ook is onduidelijk welke rol
EUSPA precies krijgt bij de verwerking en toetsing van deze registraties, en hoe wordt
gewaarborgd dat nationale autoriteiten hun verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving
behouden. Het kabinet zal de Commissie om verduidelijking vragen en zich ervoor inzetten
dat het Europese registratiestelsel niet leidt tot onnodige overlap, administratieve
lasten of uitholling van nationale bevoegdheden.

Daarnaast bevat het voorstel bepalingen die sterk lijken op een «Buy European»-verplichting, zonder structurele uitzonderingsmogelijkheden. Operators uit derde landen mogen enkel actief zijn op de EU-markt als zij bij EUSPA zijn geregistreerd
en voldoen aan technische vereisten. Uitzonderingen zijn beperkt tot specifieke gevallen,
zoals het openbaar belang of crises, terwijl het voorstel de bevoegdheid over beslissingen
over de toelating via equivalency decisions volledig bij de Commissie legt. Bovendien geldt dat alle contracten voor ruimtevaartdata
of -diensten binnen de EU vergezeld moeten gaan van een e-certificaat, dat alleen
beschikbaar is voor EU-geregistreerde operators of derde landen met expliciete goedkeuring.
Dit creëert een duidelijke toegangsdrempel voor niet-Europese aanbieders.

Het voorstel bevat geen proportionaliteitsclausule die onevenredige marktbelemmeringen
of innovatiebelemmeringen kan ondervangen. Het kabinet erkent dat een Europees voorkeursprincipe
in bepaalde gevallen wenselijk kan zijn. Een dergelijke maatregel kan echter ook negatieve
gevolgen hebben zoals marktverstoring, ondermijning van de Europese inzet op betere
aanbestedingsmarkttoegang in niet-EU landen en extra administratieve lasten. Bovendien
acht het kabinet het van belang dat de EU zich inspant voor open markten, in lijn
met internationale verplichtingen, en dat eventuele markttoegangsvoorwaarden proportioneel
zijn en geen onnodige handelsbelemmeringen creëren. Het kabinet zal daarom bepleiten
dat markttoegang voor aanbieders uit derde landen op evenwichtige wijze wordt vormgegeven,
met aandacht voor uitzonderingsmogelijkheden en naleving van handelsafspraken, zoals
die binnen de WTO en EU-handelsakkoorden gelden.

Het kabinet onderschrijft verder het belang van een veilige en (digitaal) weerbare
ruimtevaartinfrastructuur. Het kabinet is van mening dat cybersecurity binnen de EU in samenhang moet worden bekeken en is hierbij groot voorstander van
de horizontale werking van de NIS2-richtlijn en van een sector-overschrijdende aanpak.
De Commissie stelt dat bestaande kaders zoals de NIS2-richtlijn, de Cyber Resilience Act (CRA) en de CER-richtlijn ontoereikend zijn om de ruimtevaartsector afdoende te reguleren
en stelt daarom een lex specialis voor. Hierbij is voor het kabinet onvoldoende duidelijk
in welke mate de lex specialis tot harmonisatie leidt en welke invloed het heeft op
de regeldruk en administratieve lasten van organisaties. Zo introduceert het voorstel
nieuwe structuren, een zorgplicht en meldprocessen. Het kabinet heeft zorgen over
hoe deze zich verhouden tot reeds bestaande nationale en Europese (cybersecurity-) initiatieven, rollen en structuren en ontvangt hierover graag nadere toelichting
van de Commissie. Hoewel het kabinet de noodzaak tot versterking van de (digitale)
weerbaarheid deelt, mist het kabinet onderbouwing waarom uitbreiding van bestaande
(horizontale) kaders niet zou volstaan. Een deel van de ruimtevaartketen – zoals grondstations
– valt bijvoorbeeld reeds onder de NIS2- en CER-richtlijn. Het kabinet acht daarom
nadere onderbouwing van de Commissie noodzakelijk voordat keuzes gemaakt worden over
aanvullende sectorale regelgeving. Het kabinet zet hierbij in op het belang van een
duidelijke governance en het voorkomen van duplicatie, overlap en fragmentatie ten aanzien van onder meer
de CER- en NIS2-richtlijn, waaronder de positionering en rol van de Computer Security Incident Response Team (CSIRT).

In dit verband wil het kabinet graag ook nadere toelichting over hoe de samenwerking
en informatie-uitwisseling tussen verschillende entiteiten, waaronder EU-instellingen
– zoals EUSPA, en het voorgestelde EU Space Resilience Network (EUSRN) – en reeds bestaande cybersecurityinitiatieven op EU-niveau – zoals ENISA, het CSIRT-netwerk, de NIS-samenwerkingsgroep en CyCLONe – wordt vormgegeven.

Verder onderschrijft het kabinet het voorstel van de Commissie dat uitwisseling van
informatie over cyberdreigingen tussen ruimte-operators onderling op vrijwillige basis
plaatsvindt.

De voorgestelde inrichting omtrent toezicht, handhaving en certificering (artikelen
46–52 en 64) roept vragen op over de institutionele verhoudingen, legitimiteit en
mogelijke overlap met de rol van ESA: zo wordt ESA in het voorstel geacht zich als
Qualified Technical Body (QTB) aan te melden bij EUSPA, terwijl het nu al als technisch expert voor meerdere
lidstaten en EU-instellingen fungeert, op basis van haar eigen intergouvernementele
mandaat.

Het kabinet zal zich er daarom voor inzetten dat de rol van ESA als technisch agentschap
van de lidstaten expliciet wordt erkend en dat lidstaten hun bestaande nationale technische
toetsingscapaciteit (zoals het NLR en de RDI) kunnen blijven benutten. Tevens zal
het kabinet pleiten voor duidelijke, transparante en objectieve selectiecriteria voor
de aanwijzing van QTB’s, waarbij ook ruimte is voor nationale kennisinstellingen,
mits zij aantoonbaar onafhankelijk en deskundig opereren.

Daarnaast acht het kabinet het van belang dat de status van ESA als onafhankelijke,
intergouvernementele organisatie wordt gerespecteerd. Dit betekent onder meer dat
zijn institutionele autonomie en de verdragsverplichtingen waaraan lidstaten als gastland
(zoals Nederland voor ESTEC) gebonden zijn, niet onder druk komen te staan. De toepassing
van Uniewetgeving op ESA moet expliciet worden afgestemd op bestaande internationale
afspraken en de onafhankelijke positie van ESA.

Het kabinet steunt in beginsel de inzet op verduurzaming van de ruimtevaartsector.
Het Commissievoorstel bevat onder meer verplichtingen voor levenscyclusanalyses (LCA)
op basis van de PEFCR en het stimuleren van ecodesign voor ruimteobjecten (artikelen
70–72 en Annex VIII). Momenteel is echter onduidelijk hoe deze verplichtingen in de
praktijk zullen worden uitgewerkt, wat de financiële en administratieve impact zal
zijn, en in welke mate zij gedifferentieerd worden naar de aard en omvang van de activiteiten.
Dit is met name relevant voor mkb en start-ups, voor wie structurele nalevingskosten
en rapportageverplichtingen een drempel kunnen vormen. Het kabinet zal de Commissie
om verduidelijking vragen en zich ervoor inzetten dat verduurzamingseisen risicogebaseerd
en werkbaar zijn, dat zij zoveel mogelijk aansluiten bij bestaande internationale
normen (zoals de VN LTS-richtlijnen, ISO- en ECSS-standaarden), en dat zij geen onnodige
regeldruk creëren voor kleinere marktdeelnemers.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten staan in beginsel positief tegenover een geharmoniseerd EU-kader voor ruimtevaartactiviteiten,
vooral waar het gaat om duurzaamheid en veiligheid in de ruimte. Lidstaten met onder
andere een eigen nationaal vergunningstelsel of ruimtevaartwet hebben kritische opmerkingen
bij de andere onderdelen van het voorstel. Daarbij gaat het onder meer om: de juridische
grondslag en de mate waarin het voorstel ingrijpt op nationale bevoegdheden, zoals
vergunningverlening, toezicht en handhaving; de rol en positionering van de European Space Agency (ESA); de uitvoerbaarheid van het voorgestelde vergunningen- en registratiestelsel;
en de gevolgen voor administratieve lasten, vooral voor het mkb en start-ups; en de
keuze voor sectorspecifieke EU-wetgeving op het gebied van cybersecurity.

Het Europees parlement heeft zich nog niet formeel uitgesproken. Naar verwachting
zal het voorstel worden behandeld in de ITRE-commissie (Industrie, Onderzoek en Energie).
De rapporteur is nog niet benoemd.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
Het oordeel van het kabinet is positief met kanttekeningen.

Het voorstel is gebaseerd op artikel 114, VWEU, dat de EU de bevoegdheid geeft tot
het treffen van harmonisatiemaatregelen ter verwezenlijking van de interne markt.
Op dit terrein is er sprake van een gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten
op grond van artikel 4, lid 2, onder a), VWEU.

Het kabinet is van mening dat bepaalde onderdelen van het voorstel – zoals geharmoniseerde
eisen voor commerciële ruimtevaartdiensten – gebaseerd kunnen worden op artikel 114
VWEU omdat hiermee belemmeringen op de interne markt worden weggenomen.Het kabinet
vindt echter onvoldoende duidelijk welke concrete dan wel toekomstige belemmeringen
voor het vrij verkeer door het voorstel precies worden weggenomen.

Tevens vraagt het kabinet zich af of veel onderdelen van het voorstel maatregelen
zijn die als doel hebben om de instelling of werking van de interne markt te verzekeren.
Het voorstel bevat namelijk diverse onderdelen die geen betrekking hebben op marktverstoring
of grensoverschrijdende belemmeringen, zoals regels over overheidsactiviteiten die
niet commercieel van aard zijn (bijvoorbeeld wetenschappelijke missies) en governance-afspraken over de rolverdeling tussen EUSPA en ESA. In dit kader is van belang dat
artikel 189 VWEU een rechtsgrondslag biedt voor het vaststellen van maatregelen voor
het Europese ruimtevaartbeleid met uitsluiting van enige harmonisering van de wettelijke
of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.

Het kabinet zal tijdens de onderhandeling vragen om een nadere onderbouwing van de
gekozen rechtsgrondslag in het licht van de bovengenoemde overwegingen.

b) Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie. Dit houdt in dat het
kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen
of, wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden
uitgeoefend, toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang
of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het
subsidiariteitsbeginsel).Het oordeel van het kabinet is positief met kanttekeningen.

Het voorstel heeft tot doel de veiligheid, weerbaarheid en duurzaamheid van dienstverleners
van ruimtevaartactiviteiten in de Unie te versterken, en om de ontwikkeling en werking
van de interne markt voor de ruimtevaartsector te ondersteunen. Deze doelstellingen
hebben een sterk grensoverschrijdend karakter: ruimtevaartactiviteiten vinden plaats
in een internationaal domein, waarbij commerciële ketens, datastromen en infrastructuren
zelden beperkt blijven tot het grondgebied van één lidstaat. Gemeenschappelijke Europese
normen kunnen bijdragen aan een gelijk speelveld, interoperabiliteit van systemen
en het voorkomen van versnippering binnen de interne markt.

Daarnaast gaat het om vraagstukken die lidstaten overstijgen, zoals het beheersen
van veiligheidsrisico’s en debris mitigation in het internationaal gedeelde ruimtedomein, het waarborgen van een hoog niveau van
(digitale) weerbaarheid, en het creëren van gelijke markttoegang voor operators binnen
de EU. Deze elementen kunnen bijdragen aan een gelijk speelveld, veiligheid en duurzaamheid
in de ruimte, en lenen zich vanwege hun schaal en verwevenheid met internationale
kaders minder goed voor uitsluitend nationale aanpak. Vanuit die optiek kan optreden
op EU-niveau gerechtvaardigd zijn.

Tegelijkertijd is het kabinet van mening dat de Commissie onvoldoende aantoont dat
het volledige pakket aan maatregelen noodzakelijkerwijs op EU-niveau geregeld moet
worden. Hoewel de grensoverschrijdende aard van ruimtevaartactiviteiten in beginsel
kan rechtvaardigen dat de EU minimumnormen stelt, ontbreekt een overtuigende analyse
waarom bestaande internationale verplichtingen (zoals het VN-Ruimteverdrag, het Registratieverdrag
en het Aansprakelijkheidsverdrag), die ook gelden voor lidstaten zonder nationale
wetgeving, niet toereikend zouden zijn om veiligheid, weerbaarheid en duurzaamheid
te borgen.

Het voorstel neemt geen belemmeringen weg maar creëert juist extra administratieve
lasten door lagen bovenop bestaande internationale verplichtingen, zoals een aanvullend
EU-vergunningenstelsel en administratieve registratie- en rapportageverplichtingen,
te introduceren. Het kabinet betwijfelt daarom of optreden op EU-niveau in deze vorm
beter bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstellingen dan nationale implementatie
van internationaal recht, eventueel aangevuld met gerichte Europese coördinatie.

c) Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het oordeel van het kabinet is deels positief, deels negatief. Het voorstel heeft
tot doel de veiligheid, weerbaarheid en duurzaamheid van dienstverleners van ruimtevaartactiviteiten
in de Unie te versterken, en daarnaast het ondersteunen van de ontwikkeling en werking
van de interne markt voor de ruimtevaartsector.

Het voorgestelde optreden is naar het oordeel van het kabinet deels geschikt om deze
doelstellingen te bereiken, omdat uniforme eisen voor risicovolle commerciële operaties,
interoperabiliteit van diensten en het stellen van minimumnormen voor orbital traffic management, debris mitigation en ISOS direct bijdragen aan het verhogen van de veiligheid en duurzaamheid en aan
het creëren van een gelijk speelveld binnen de interne markt. Niet geschikt acht het
kabinet onderdelen waar de noodzaak onvoldoende is aangetoond, omdat deze maatregelen
geen aantoonbare bijdrage leveren aan de doelstellingen, of op een efficiëntere manier
nationaal kunnen worden geregeld, zoals (i) bevoegdheden voor de Commissie en EUSPA
die raken aan bestaande nationale taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht
en handhaving, (ii) bepalingen die leiden tot dubbele administratieve lasten naast
bestaande nationale en internationale kaders, waardoor bedrijven onnodig twee parallelle
systemen moeten bedienen, en (iii) het systeem van wederzijdse erkenning van vergunningen
in combinatie met ruimte voor aanvullende nationale eisen, dat leidt tot een complexer
stelsel en nieuwe belemmeringen kan veroorzaken, zoals forumshopping en concurrentieverstoringen,
en (iv) de onduidelijkheid of de voorgestelde lex specialis daadwerkelijk bijdraagt
aan harmonisatie of vooral extra structuren en meldplichten toevoegt die de lasten
voor marktpartijen verhogen zonder proportioneel voordeel voor de doelstellingen.

Het voorgestelde optreden gaat in bepaalde onderdelen verder dan noodzakelijk waar
verplichtingen ook gelden voor activiteiten met een laag of niet-commercieel risicoprofiel
(zoals wetenschappelijke missies, technologieontwikkeling of academisch onderzoek),
waarbij de lasten onevenredig zijn ten opzichte van de beperkte risico’s voor de interne
markt of veiligheid.

Daarnaast is volgens het kabinet bij de overlap met bestaande EU-regelgeving, zoals
de NIS2- en CER-richtlijn, op dit moment onvoldoende onderbouwd waarom aanvullende
sectorale wetgeving, die op bepaalde onderdelen afwijkt van de horizontale NIS2-richtlijn,
noodzakelijk is.

Gelet op het bovenstaande zal het kabinet inzetten op een gefaseerde en risicogebaseerde
benadering, waarin verplichtingen in verhouding staan tot het type activiteit, het
risicoprofiel en de aard van de markt. Daarbij moet voldoende ruimte blijven voor
nationale uitvoeringspraktijken, en waar mogelijk aansluiting worden gezocht bij bestaande
nationale en internationale kaders.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Volgens het «Legislative Financial and Digital Statement» bij het voorstel voorziet de Commissie geen substantiële additionele uitgaven ten
laste van de EU-begroting. Het voorstel wordt grotendeels uitgevoerd binnen de bestaande
kaders van het EU-Ruimtevaartprogramma en andere relevante programma’s. De inzet van
het EUSPA bij vergunningstoetsing en inspecties valt binnen het bestaande mandaat.
Het voorstel breidt de taken van de Commissie en het EUSPA uit.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het voorstel wordt
gepland om vanaf 2030 (deels) in te gaan, dit valt in de periode van de volgende Europese
meerjarenbegroting. Voor de periode na 2027 geldt: het kabinet wil niet vooruitlopen
op de integrale afweging van middelen na 2027. Daarnaast moet de ontwikkeling van
de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het
MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal werknemers bij
de EU-instellingen en acht het van belang dat deze personele uitbreiding wordt beperkt
tot wat noodzakelijk is binnen de afgesproken kaders van het MFK.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het voorliggende voorstel heeft naar verwachting financiële gevolgen voor de rijksoverheid,
met name in relatie tot de uitvoering van de Wet ruimtevaartactiviteiten (WRA). De
Commissie acht de aanpassingskosten voor lidstaten met bestaande nationale wetgeving
(zoals Nederland) relatief beperkt (1–2 FTE). Het kabinet deelt deze inschatting deels,
maar wijst erop dat structurele investeringen in toezicht- en uitvoeringscapaciteit
nodig zullen zijn. Daarnaast hangt het af van de mate van inhoudelijke overlap met
de nationale wetgeving (gebaseerd op andere internationale afspraken). Enerzijds kan
dat relatief ten opzichte van andere lidstaten voor efficiëntere uitgaven zorgen.
Anderzijds kan het ook teweegbrengen dat de huidige structuren niet voldoende aansluiten
bij de nieuwe wetgeving waardoor (tijdelijke) doublures en inefficiënties kunnen ontstaan.

De introductie van geharmoniseerde EU-vergunningsvereisten, erkenning van vergunningen
uit andere lidstaten en nieuwe toezichtverplichtingen in het voorstel van de Commissie
vragen om afstemming, aanvulling en capaciteitsversterking binnen uitvoeringsorganisaties
zoals de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI) die de huidige wetgeving uitvoert.
Daarbij wordt verwacht dat het aantal vergunningsplichtige partijen binnen Nederland
toeneemt, doordat de reikwijdte van het voorstel breder is dan de huidige Wet ruimtevaartactiviteiten
en nieuwe categorieën activiteiten onder de vergunningsplicht brengt. De bijbehorende
uitvoeringskosten omvatten niet alleen de verwerking van extra vergunningaanvragen
en toezicht, maar ook aanvullende beleidsmatige ondersteuning en voorlichting aan
marktpartijen. Afhankelijk van de uiteindelijke invulling kunnen deze kosten substantieel
zijn (> € 1 miljoen). Enerzijds onder meer door de voorgestelde extra handhavingsverplichtingen,
anderzijds door de toenemende ruimtevaartactiviteiten in het algemeen. Omdat het voorstel
niet concreet maakt wat deze extra handhavingsverplichtingen voor lidstaten betekenen,
zal het kabinet de Commissie vragen dit nader te verduidelijken.

Het voorstel zou daarnaast leiden tot extra administratieve werkzaamheden, zoals rapportageverplichtingen
en het beheer van registers en e-certificaten, hetgeen mogelijk extra inzet vraagt
van beleidsdepartementen en toezichthouders. Bovendien raakt het voorstel aan bestaande
nationale vergunningspraktijken, waardoor er noodzakelijke afstemming, herziening
of aanvulling van het nationale kader en uitbreiding van toezichtcapaciteit wordt
verwacht. Daarnaast zou de wederzijdse erkenning van vergunningen uit andere lidstaten
in het voorstel ook aanpassing van het bestaande nationale systeem vereisen.

Het kabinet zal zich inzetten voor het voorkomen van inefficiëntie en onnodige administratieve
lasten en regeldruk (voor uitvoering en toezichthouders) om daarmee de potentiële
financiële consequenties onder het huidige voorstel te verminderen. Daarnaast zal
het kabinet bij de Commissie om verduidelijking vragen over de invulling van de uitvoering
en toezichtstaken om meer inzicht te verkrijgen in de financiële consequenties voor
Nederland. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

Het voorstel kent op dit moment geen directe financiële verplichtingen voor medeoverheden.
Indien dat alsnog het geval blijkt (bijvoorbeeld via cofinanciering van EU-middelen),
zal nadere afstemming met medeoverheden plaatsvinden.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel heeft naar verwachting aanzienlijke financiële en regeldrukgevolgen voor
het bedrijfsleven, met name voor mkb-bedrijven en start-ups die actief zijn in satellietbouw,
lancering, dataverwerking en in-orbit services. Deze bedrijven vallen vaak al onder de nationale Wet ruimtevaartactiviteiten en
zullen daarnaast moeten voldoen aan het nieuwe Europese kader. Volgens het impact
assessment van de Commissie gaat het om zowel initiële als structurele regeldrukkosten.
Denk hierbij aan vergunningsprocedures, documentatieverplichtingen, milieu-assessments,
audits en de aanpassing van technische ontwerpen en interne systemen. De Commissie
schat bijvoorbeeld dat de productiekosten van satellieten met 3–10% kunnen stijgen
voor bedrijven die onder de voorgestelde verordening vallen, dat de implementatie
van milieu voetafdrukmethoden € 4.000–8.000 per productlijn kost en dat een vergunningaanvraag
circa € 100.000 per lijn vergt. Cybersecuritymaatregelen kunnen bovendien tot 10%
van het IT-budget vergen. Het kabinet zal pleiten voor het reduceren van deze kosten
tot een minimum.

Hoewel het voorstel onder andere een lichter regime voor kleinere bedrijven afhankelijk
van de aard van hun activiteiten bevat, is onduidelijk hoe dit in de praktijk uit
zal werken. Veel Nederlandse bedrijven opereren in nichemarkten maar vallen toch onder
de volledige bewijslast van compliance in het voorstel van de Commissie. Het kabinet
zal daarom inzetten op een heldere en uniforme afbakening van het toepassingsbereik
van het lichte regime, en op vermindering van de administratieve lasten voor bedrijven
met laag-risicoactiviteiten. De stapeling van verplichtingen kan (significant) groter
zijn dan het beleidsdoel rechtvaardigt, zeker als implementatie en handhaving per
lidstaat verschillen. Ondanks de beoogde harmonisatie wordt geen volledig gelijk speelveld
gecreëerd, aangezien lidstaten ruimte behouden voor aanvullende nationale voorwaarden,
wat forumshopping en concurrentieverstoringen in de hand werkt.

De voorgestelde ondersteunende maatregelen – waaronder guidance, digitale loketten, cofinanciering en het e-certificeringssysteem – bieden mogelijk
verlichting, maar hun effectiviteit hangt af van praktische uitvoerbaarheid, interoperabiliteit
en gebruiksgemak. Het kabinet benadrukt het belang van proportionaliteit, en roept
de Commissie op om lasten voor mkb en start-ups te beperken en helderheid te geven
over de financiering en inzet van de ondersteunende instrumenten.

Bedrijven uit derde landen zullen ook administratieve lasten moeten dragen om aan
de nieuwe eisen te voldoen, willen ze op de EU interne markt acteren. Mogelijk zullen
zij hogere lasten moeten dragen, omdat de nieuwe eisen verder afstaan van nationale
wetgeving dan voor EU bedrijven. Daarnaast kan het voor deze bedrijven lastiger zijn
om voldoende toegang te krijgen tot de beschikbare informatie en digitale loketten.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De Commissie stelt dat het voorstel de concurrentiekracht van de EU-ruimtevaartsector
versterkt door fragmentatie te verminderen, juridische duidelijkheid te bieden en
toetreding tot de interne markt te vergemakkelijken. Vooral mkb’s en start-ups zouden
profiteren van lagere administratieve lasten en betere toegang tot investeringen.

Tegelijkertijd leidt het voorstel tot extra nalevingskosten (3–10% hogere productiekosten)
en blijft het risico op nieuwe fragmentatie bestaan door ruimte voor nationale aanvullende
eisen. Ook roept het verplichte EUSPA-registratiesysteem vragen op over dubbele lasten.
Internationale concurrentie blijft een aandachtspunt: strengere EU-normen kunnen nadelig
uitpakken voor EU ondernemers ten opzichte van landen met lichtere regelgeving. Tegelijkertijd
zullen niet-EU ondernemers die op de EU markt willen handelen ook een nadelige impact
ervaren van de strengere EU-normen.

Daarnaast blijven er zorgen over een ongelijk speelveld binnen de EU zelf. Nationale
verschillen in toezicht, aansprakelijkheid en vergunningverlening kunnen leiden tot
forum shopping, waarbij bedrijven zich vestigen in lidstaten met de laagste regeldruk
en toch toegang krijgen tot de interne markt. Dit ondermijnt de beoogde gelijkschakeling
van marktvoorwaarden, waardoor het potentieel van het voorstel om de concurrentiekracht
van de Europese ruimtevaartsector als geheel te versterken, wordt beperkt. Het voorstel
bevat bovendien geen mechanismen om strategische belangen van lidstaten – zoals werkgelegenheid
of technologische soevereiniteit – voldoende te borgen.

Het voorstel is ook van toepassing op niet-EU-operators die ruimtevaartdiensten in
de EU aanbieden. Daarmee kunnen verplichtingen worden opgelegd aan derde landen, wat
hun vergunningsregimes of operationele standaarden beïnvloedt. Het voorstel moet de
positie van de EU als normsteller versterken op mondiale schaal, onder meer via eisen
op het gebied van debris mitigation en digitale weerbaarheid. Dit moet bijdragen aan de internationale slagkracht van
de EU, onder meer in multilaterale fora zoals de United Nations Committee on the Peaceful Use of Outer Space (COPUOS). Daarbij hecht het kabinet er wel aan dat eventuele handelsbelemmerende
gevolgen van dit voorstel voor niet-EU landen tot een minimum beperkt worden en dat
er voldoende aandacht is voor voorlichting over en ondersteuning bij implementatie
van de vereisten.

Ook raakt het voorstel aan de open strategische autonomie van de EU. Door gemeenschappelijke
eisen en toezichtstructuren moet de weerbaarheid worden versterkt en worden risicovolle
strategische afhankelijkheden van derde landen beperkt. Wel moet worden voorkomen
dat samenwerking met partners onbedoeld wordt belemmerd. Het kabinet acht het van
belang dat versterking van de strategische weerbaarheid in balans is met behoud en
verdere ontwikkeling van internationale samenwerking. Dit kan door samenwerkingsovereenkomsten
of gelijkwaardigheidsbesluiten, en door aansluiting te zoeken bij internationaal erkende
normen, zodat markttoegang in lijn met internationale verplichtingen en afspraken
onder EU-handelsakkoorden kan worden gewaarborgd.

Verder kan het voorstel ook internationale organisaties zoals ESA raken. Het kabinet
acht het van belang dat de status van ESA als onafhankelijke, intergouvernementele
organisatie wordt gerespecteerd. Dit betekent onder meer dat zijn institutionele autonomie
en de verdragsverplichtingen waaraan lidstaten als gastland (zoals Nederland voor
ESTEC) gebonden zijn, niet onder druk komen te staan. Het is daarom van belang dat
de toepassing van Uniewetgeving op ESA expliciet wordt afgestemd op bestaande internationale
afspraken en de onafhankelijke positie van ESA als intergouvernementele organisatie.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel heeft mogelijk verstrekkende gevolgen voor de Nederlandse nationale regelgeving,
in het bijzonder voor vergunningverlening, toezicht en registratie van ruimtevaartactiviteiten.
Hoewel het gaat om een verordening die rechtstreeks van toepassing is in de nationale
rechtsorde, zal effectieve uitvoering in de praktijk aanpassingen of aanvullingen
vereisen in bestaande kaders, zoals de Wet ruimtevaartactiviteiten (WRA). Zo introduceert
het voorstel uniforme EU-criteria voor autorisatieprocedures, die deels kunnen afwijken
van de huidige Nederlandse beoordelingspraktijk. Daarnaast zal de rol van de nationale
bevoegde autoriteit moeten worden ingebed binnen een breder EU-kader, waarbij samenwerking
met EU-organen zoals EUSPA verplicht kan worden gesteld. Ook verplicht het voorstel
lidstaten om passende sancties vast te stellen bij overtreding van de verordening,
wat aanpassing van nationale sanctiestelsels kan vergen.

Het voorstel leidt niet direct tot decentralisatie van bevoegdheden of een noodzaak
voor ingrijpende interbestuurlijke afspraken. Wel vraagt de praktische uitvoering,
bijvoorbeeld rond ruimtelijke ordening of milieueffecten, om goede afstemming met
decentrale overheden.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Op grond van de artikelen 41, derde lid, 44, derde lid, 56, negende lid, eerste alinea,
70, vierde lid, 78, derde lid, 79, vierde lid, 82, vierde lid, 83, vijfde lid, 84,
vijfde lid, 85, vierde lid, 86, vierde lid, 92, vierde lid, 93, zevende lid, tweede
alinea, 101, vierde lid, eerste alinea en 109, tweede lid, tweede alinea, van het
voorstel kan de Europese Commissie gedelegeerde handelingen vaststellen. Deze bevoegdheden
zien onder meer op het vaststellen of actualiseren van technische en operationele
eisen, het aanpassen van prioriteitenlijsten en risicocriteria op basis van wetenschappelijke
en technologische vooruitgang, het bepalen van vereisten voor kritieke assets, fysieke en digitale weerbaarheid, back-upsystemen en supply-chainbeheer, alsmede
op capaciteitsopbouw en onderzoek. Het kabinet acht toekenning van deze bevoegdheden
in beginsel mogelijk, omdat het niet-essentiële onderdelen van de regelgeving betreft,
en daarnaast wenselijk, omdat de ruimtevaartsector sterk in ontwikkeling is en flexibiliteit
daarom nodig is. Wel zijn er enkele belangrijke aandachtspunten. Zo is het kabinet
kritisch over artikel 41, waarin via gedelegeerde handelingen de kostenstructuur voor
EU-operators wordt vastgesteld. Deze bepaling is problematisch omdat de hoogte en
opbouw van de heffingen die operators (inclusief niet-EU-operators) aan EUSPA moeten
betalen voor vergunningverlening hiermee nog volledig onduidelijk is. Dit creëert
onzekerheid voor bedrijven, en kan leiden tot hoge en disproportionele lasten in de
toekomst. Daarbij is er in het huidige artikel geen uitzondering of differentiatie
opgenomen voor MKB’s en kennisinstellingen, waardoor deze partijen zwaar geraakt zouden
kunnen worden. Hierbij moet nadrukkelijk worden gewaarborgd dat deze proportioneel
zijn en dat MKB’s en kennisinstellingen niet onevenredig worden belast. Ook bij artikel
44, over de inrichting en werking van de technische compliance boards, acht het kabinet
het essentieel dat de vertrouwelijkheid van bedrijfsgevoelige informatie van Nederlandse
partijen wordt geborgd. Het kabinet benadrukt daarbij dat lidstaten de mogelijkheid
moeten behouden om gevoelige informatie in nationale structuren te houden, zodat concurrentiegevoelige
en strategische data niet verplicht centraal bij de Commissie of EUSPA terechtkomen.
Ten aanzien van het bijstellen van cyber- en fysieke weerbaarheidseisen (artikelen
78 t/m 86 en 92) is het voor het kabinet van belang dat daar waar het extra eisen
betreft, dit onderdeel van de verordening dient te zijn. Daar waar het gaat om de
invulling van eisen uit de verordening benadrukt het kabinet dat deze aan dienen te
sluiten bij reeds bestaande relevante kaders, waaronder de NIS2- en CER-richtlijn.
Overige gedelegeerde bepalingen, zoals de mogelijkheid tot het aanpassen van prioriteiten
voor end-of-life-disposal, worden positief beoordeeld omdat zij aansluiten bij technologische
vooruitgang en nieuwe inzichten. Gezien het doel van deze bepalingen – het wijzigen
of aanvullen van de wetgevingshandeling – ligt gebruik van gedelegeerde handelingen
hier inhoudelijk en juridisch voor de hand. Momenteel is de duur en omvang van de
gedelegeerde bevoegdheden nog niet in alle gevallen duidelijk afgebakend. Dit is wél
het geval bij enkele gedelegeerde bepalingen waar de inhoud concreet is omschreven
(bijvoorbeeld ten aanzien van end-of-life-disposal), maar niet bij bepalingen met een bredere strekking zoals de artikelen 41, 44 en
56. Het kabinet zal er daarom op aandringen dat alle gedelegeerde bevoegdheden voldoende
worden afgebakend, conform artikel 290, eerste lid, VWEU, inclusief een duidelijke
bepaling over de duur van de delegatie. Die afbakening is in het huidige voorstel
onvoldoende.

Op grond van de artikelen 59, derde lid, 61, derde lid, 63, tweede lid, 68, tweede
lid, 69, tweede lid, 70, derde lid, 73, vierde lid, 93, achtste lid, 96, zevende lid,
97, vierde lid, 101, vijfde lid, 104, tweede lid en 111, vierde lid, van het voorstel
kan de Commissie uitvoeringshandelingen vaststellen. Deze zien onder meer op methoden
voor risico-analyse en collision avoidance, precisieniveaus voor trackability, orbital traffic rules, methoden om orbitale congestie te bepalen, technische ontwerpeisen voor bepaalde
componenten, rapportageformats en standaarden voor gegevensuitwisseling. Het kabinet
acht toekenning van deze bevoegdheden in beginsel mogelijk, omdat het gaat om de uitvoering
van niet-essentiële onderdelen van de basishandeling. Toekenning van deze bevoegdheden
acht het kabinet wenselijk, omdat uniforme uitvoeringsregels noodzakelijk zijn om
consistentie binnen de Europese ruimtevaartmarkt te waarborgen. De keuze voor uitvoering
in plaats van delegatie ligt hier voor de hand omdat het gaat om uitvoering van de
verordening volgens eenvormige voorwaarden. Wat betreft de wenselijkheid zijn hierop
wel enkele uitzonderingen:voor artikel 68 geldt dat de introductie van verkeersregels
op zich logisch is, maar dat de regels in Annex IV waarnaar verwezen wordt, niet erg
strikt zijn en onvoldoende gestandaardiseerd. Het kabinet acht het niet wenselijk
dit aan operators zelf over te laten; duidelijke en uniforme traffic rules zijn juist essentieel voor een veilig en duurzaam gebruik van de ruimte. Bij artikel
104, over de vaststelling van gemeenschappelijke specificaties voor onder meer traceerbaarheid
via e-certificaten, is het kabinet terughoudend vanwege het potentieel verstrekkende
karakter en de mogelijke impact op markttoegang. Strenge of disproportionele eisen
kunnen drempels opwerpen voor kleinere bedrijven en nieuwe toetreders tot de markt,
waardoor het risico ontstaat dat de interne markt juist minder open en concurrerend
wordt. De overige uitvoeringshandelingen, waaronder het opstellen van rapportagetemplates
(artikelen 93 en 96), methodologieën in lijn met wetenschappelijke standaarden (artikel
97), technische interface-criteria (artikel 101) en het vaststellen van een space-labelscheme (artikel 111), worden door het kabinet als werkbaar beoordeeld. Gezien het doel van
deze bepalingen – de uitvoering van de verordening volgens uniforme voorwaarden –
ligt gebruik van uitvoeringshandelingen hier inhoudelijk en juridisch voor de hand.
De gekozen onderzoeksprocedure wordt passend geacht, omdat het uitvoeringshandelingen
van algemene strekking betreft, al vraagt het kabinet de Commissie om de keuze voor
de raadplegingsprocedure in artikel 104 nader te motiveren.

Het kabinet kan zich in beginsel vinden in het toekennen van deze bevoegdheden, mits
bovengenoemde aandachtspunten worden meegenomen en voldoende waarborgen worden ingebouwd
voor proportionaliteit, transparantie en betrokkenheid van de lidstaten bij de nadere
uitwerking.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde verordening treedt in werking op de twintigste dag na publicatie in
het EU-Publicatieblad, maar zal pas van toepassing zijn vanaf 1 januari 2030.

Hoewel verordeningen geen omzetting behoeven, is het aannemelijk dat het kabinet flankerende
regelgeving zal moeten aanpassen of opstellen (zie 6a).

Het kabinet acht de voorgestelde termijn in beginsel haalbaar. Dit hangt wel af van
de duidelijkheid over de uiteindelijke inhoud van de verordening en over de wijze
waarop bestaande verplichtingen in nationale en internationale kaders zich verhouden
tot de nieuwe EU-regelgeving. Specifieke aandacht is nodig voor de continuïteit van
bestaande vergunningen en voor de rechtszekerheid voor bedrijven en instellingen die
al actief zijn onder het Nederlandse regime.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat een evaluatiebepaling, waarbij de Commissie vijf jaar na toepassing
van de verordening verslag uitbrengt over de doeltreffendheid en proportionaliteit
van de regeling. Het kabinet acht deze termijn relatief lang, gelet op de snelle technologische
ontwikkelingen in de ruimtevaart en de verwachte gevolgen voor met name mkb-ondernemingen.

Het kabinet pleit voor een eerdere tussentijdse evaluatie en de mogelijkheid tot bijsturing,
bijvoorbeeld na drie jaar, met specifieke aandacht voor de administratieve lasten
en regeldruk, de impact op innovatieve start-ups, de verhouding tot bestaande wettelijke
kaders (zoals de wetgeving ter implementatie van de NIS2-richtlijn en het VN-ruimteverdrag)
en de effectiviteit van de governancestructuur.

Een horizonbepaling ontbreekt. Het kabinet kan zich hierin vinden, gezien het structurele
karakter van de regeling.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het voorstel heeft duidelijke implicaties voor de uitvoering in Nederland. De Rijksinspectie
Digitale Infrastructuur (RDI) is de aangewezen instantie voor vergunningverlening,
toezicht en handhaving onder de Wet ruimtevaartactiviteiten (WRA). De voorgestelde
verordening vereist echter een aanzienlijke uitbreiding van taken, onder meer op het
gebied van: risicogebaseerde vergunningverlening; toezicht op cybersecurity en duurzaamheidseisen; registratie en monitoring via een EU-systeem (EUSPA); inzetbaarheid
van sancties en dwangmiddelen; capaciteit om toezicht te houden op buitenlandse operators
actief in Nederland; en internationale gegevensuitwisseling en rapportage. De Commissie
benoemt in haar impact assessment wel het voordeel van uitvoering van dit voorstel
door dezelfde organisatie als de NIS2-richtlijn (de RDI gaat ook de NIS2-richtlijn
uitvoeren). Het kabinet zet zich omwille van bovenstaande punten in om onnodige overlap
en administratieve lasten door dit voorstel te voorkomen.

Naar verwachting zullen de taken die in het voorstel zijn opgenomen de huidige capaciteit
van de RDI overstijgen. Het voorstel leidt tot extra administratieve lasten en operationele
werkzaamheden. Uitvoering binnen bestaande capaciteit lijkt onwaarschijnlijk. Het
kabinet acht het daarom wenselijk dat RDI een uitvoeringstoets uitvoert om de uitvoerbaarheid,
benodigde aanpassingen en uitvoeringskosten in kaart te brengen.

De handhavingsstructuur is in het voorstel summier uitgewerkt. Het voorstel laat de
vergunningverlening en sanctiebevoegdheden bij de lidstaten, maar verplicht hen wel
tot adequate controle en meldingsplichten. Er is geen sprake van EU-brede directe
handhaving, maar wel van verplichte registratie en gedeelde verantwoordelijkheden
met betrekking tot toezicht op naleving van technische normen.

Het kabinet acht het voorstel niet zonder meer uitvoerbaar of handhaafbaar en roept
de Commissie op tot verdere verduidelijking van uitvoeringsverplichtingen. Daarnaast
zal het kabinet zich inzetten voor voldoende nationale beleidsruimte om uitvoering
en handhaving naar eigen inzicht vorm te geven, met proportionele toepassing afhankelijk
van risico en schaal van activiteiten.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden, anders dan de genoemde consequenties
voor derde landen in het algemeen, zoals aangegeven onder onderdeel 5d.