Brief regering : Beleidsreactie ACOI-rapport aanbeveling 3

Nr. 51 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 augustus 2025

Op 19 april 2024 heeft het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI)
het rapport Geen afgesloten hoofdstuk, Advies om de openbaarheid van het archief over de Bijlmervliegramp
te vergroten gepubliceerd. Aanleiding voor dit rapport is de motie Omtzigt c.s.1 Hiermee besloot de Tweede Kamer het ACOI om een advies te vragen over de openbaarheidsregimes
bij en de toegang tot de stukken over de Bijlmervliegramp die zich in het Nationaal
Archief bevinden.

Het ACOI doet vier aanbevelingen in het rapport om de openbaarheid en toegankelijkheid
van het archief over de Bijlmervliegramp te vergroten:

1. Maak op korte termijn openbaar wat al direct openbaar kan worden.

2. Deel de inventarisnummers zoveel mogelijk opnieuw in, zodat dossiers gesplitst worden
in openbare en beperkt-openbare delen.

3. Voer een balancing test uit op het beperkt openbare deel dat overblijft.

4. Investeer in de toegankelijkheid van het archief voor betrokkenen en onderzoekers.

Deze aanbevelingen zijn gericht aan (thans) de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, het Nationaal Archief en
relevante partners en belanghebbenden. In deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over
het aanvullend onderzoek van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW)
en de concrete opvolging van aanbeveling 32.

Aanbeveling 1, 2 en 4 zijn uitgevoerd in lijn met het ACOI-rapport

Bij ongevallen in de luchtvaart is het belangrijk dat er goed en onafhankelijk onderzoek
wordt gedaan. Om van het ongeval te leren en om slachtoffers en nabestaanden transparantie
en duidelijkheid te bieden over wat er is gebeurd.

Met het ACOI-rapport en de daarvoor gevoerde gesprekken met betrokkenen bij de Bijlmervliegramp
is het voor mij absoluut helder dat de openbaarheid en toegankelijkheid van het archief
beter moest en beter kon.

Met de uitvoering van aanbeveling 1, 2 en 4 zijn grote stappen gezet om de openbaarheid
en toegankelijkheid van het archief van de Raad voor de Luchtvaart over de Bijlmervliegramp
te vergroten. Alle openbare documenten zijn gescheiden van de beperkt openbare documenten
en de beschikbare publieke en private archieven over de Bijlmervliegramp verder in
kaart gebracht en toegankelijker gemaakt. De Kamer is hier meermalen over geïnformeerd.3 Ook hebben diverse betrokken partijen de Tweede Kamer hun zienswijze op de beleidsreactie
van de Minister van IenW meegegeven.4

De laatste stap naar aanleiding van aanbeveling 3, gaat over hoe het vertrouwen van
de bewoners van de Bijlmermeer en de nabestaanden van slachtoffers in een onafhankelijk
en transparant proces versterkt kan worden. Hieronder wordt uitgelegd hoe IenW hieraan
invulling geeft.

Balancing test voor beperkt openbare documenten

Na de uitvoering van aanbevelingen 1 en 2 zijn openbare documenten in te zien en blijven
beperkt-openbare documenten over. Deze documenten gaan over het onderzoek naar de
oorzaak van het ongeval. Deze documenten vallen onder de bescherming van Bijlage 13
bij het Verdrag van Chicago en zijn op grond daarvan beperkt openbaar. Voor die beperkt-openbare
documenten beveelt het ACOI het uitvoeren van een balancing test aan.

Bij beperkt-openbare documenten in het archief van de Raad voor de Luchtvaart is het
mogelijk een zogenaamde balancing test uit te voeren, om vast te stellen of inzage
toch mogelijk is. De balancing test is onderdeel van Bijlage 13 bij het Verdrag van
Chicago en wordt toegepast bij een concreet verzoek tot inzage of openbaarmaking van
onderzoeksinformatie die beperkt openbaar is. Met de balancing test wordt het belang
van (het doel van) de aanvrager afgewogen tegen het belang van de bescherming van
onderzoeksgegevens om de luchtvaartveiligheid te verbeteren.

Daarbij wordt gekeken naar de reden van het verzoek tot inzage. Verzoekers kunnen
bijvoorbeeld om persoonlijke redenen informatie willen. Dit kan het geval zijn wanneer
zij nabestaanden zijn van overledenen van de vlucht, of iemand die om andere reden
persoonlijk getroffen is door het ongeval. Ook wordt gekeken of het een gerichte aanvraag
is voor specifieke dossiers in het archief om iets beter te begrijpen of een algemene
aanvraag voor heel veel dossiers met het doel een publicatie te maken waarvoor beperkt
openbare informatie nodig is.

ACOI aanbeveling 3

Het ACOI stelt voor om voor de overgebleven beperkt-openbare documenten een commissie
in te stellen die de balancing test uitvoert en daarover advies uitbrengt aan degene
die op grond van de wet verantwoordelijk is voor het besluit om de beperkt openbare
documenten al dan niet openbaar te maken (ook generiek voor categorieën documenten
en proactief voor andere vliegrampen). In de commissie nemen volgens het voorstel
van het ACOI vertegenwoordigers plaats aangewezen door de Minister van IenW, de Onderzoeksraad
voor Veiligheid (OVV), de algemene rijksarchivaris, het ACOI en een ombudspersoon.
Met de voorgestelde samenstelling van de commissie beoogt het ACOI ervoor te zorgen
dat alle verschillende belangen aan bod komen.

Aanvullend onderzoek IenW

Het Ministerie van IenW heeft aanvullend onderzoek gedaan naar deze aanbeveling. In
het onderzoek is gekeken naar de wettelijke verdeling van de verantwoordelijkheid,
de invulling van de balancing test en de mogelijkheid om een generieke beoordeling
bij de balancing test toe te passen. Ook is gekeken naar het belang van de bescherming
van onderzoeksgegevens om de luchtvaartveiligheid te verbeteren. Daarbij is ook een
internationaal vergelijkend onderzoek gedaan naar de invulling van de balancing test
in andere landen.

Op basis van de resultaten van het aanvullend onderzoek is de uitvoerbaarheid en wenselijkheid
van aanbeveling 3 beoordeeld volgens het beleidskompas dat de rijksoverheid rijksbreed
toepast bij het ontwikkelen van beleid en regelgeving.

De eindconclusies van de beleidsafweging uit het eindrapport en de overwegingen zijn
opgenomen in bijlage 1 bij deze Kamerbrief. Het volledige eindrapport is bijgevoegd
als bijlage 2.

Het onderzoek leidt samengevat tot de volgende conclusie

Uit de beoordeling concludeert IenW dat de instelling van een commissie voor de uitvoering
van en balancing test zoals voorgesteld door het ACOI, niet uitvoerbaar is en dat
IenW de aanbeveling niet in deze vorm overneemt. Tegelijkertijd begrijpt IenW de behoefte
aan een meer transparant en onafhankelijk proces. Ook is er zeker begrip voor de nabestaanden
en (oud)-bewoners van de Bijlmermeer die zich met het rapport van de ACOI gehoord
voelen en graag zelf in een dergelijke commissie zouden plaatsnemen. IenW kan daar
helaas niet aan tegemoet komen door aanbeveling 3 in zijn geheel over te nemen. IenW
kies voor een andere invulling waarbij het doel en de uitleg bij aanbeveling 3 leidend
is. Om de transparantie en het vertrouwen in de balancing test te vergroten, wordt
de weging van de verschillende belangen neergelegd bij de OVV als onafhankelijke partij.
Deze oplossing houdt rekening met de eisen die de internationale regelgeving stelt
aan de vertrouwelijkheid van onderzoeksgegevens en draagt bij aan het vergroten van
de transparantie en de onafhankelijke weging van alle betrokken belangen.

Beleggen balancing test bij OVV

In dit kader wil IenW de behandeling van inzage- en openbaarmakingsverzoeken van de
onderzoeksinformatie in het archief van de Raad voor de Luchtvaart bij de OVV onderbrengen.
De OVV brengt na behandeling van het verzoek advies uit aan de Minister van IenW,
waarna ik besluit op het verzoek zoals de Archiefwet voorschrijft. De OVV heeft door
zijn huidige werkzaamheden immers ruime ervaring met het zorgvuldig, objectief en
onafhankelijk betrekken van uiteenlopende belangen. De OVV heeft een geheel eigen
specifieke expertise op het terrein van ongevalsonderzoek in meerdere sectoren.

Met de instelling van de Raad voor de Transportveiligheid in 1999 en zijn opvolger
de OVV in 2005 is het ongevalsonderzoek onafhankelijk geworden. Daarnaast is het onderzoek
transparanter en wordt het onderzoek uitgevoerd volgens de internationale afspraken.
De rapporten van de OVV komen tot stand na een zorgvuldige afweging tussen openbaarmaking
en bescherming van onderzoeksgegevens. Daarbij wordt ook gekeken naar maatschappelijke
vraagstukken. De OVV doet zijn werk echt anders dan de Raad voor de Luchtvaart tijdens
de Bijlmervliegramp. De OVV heeft ook veel ervaring met het informeren van slachtoffers
en nabestaanden bij luchtvaartonderzoeken, mede op grond van internationale en Europese
richtlijnen. Illustratief hiervoor is de uitgebreide voorlichting door de OVV aan
de nabestaanden van slachtoffers bij het onderzoek naar het neerhalen van vlucht MH17.

Met deze oplossing wil IenW tegemoet komen aan het gebrek aan vertrouwen door oud-bewoners
en nabestaanden in de huidige werkwijze. Tegelijk heeft het beleggen van de verantwoordelijkheid
bij de OVV het vertrouwen van de luchtvaartsector.

Ook de OVV heeft IenW te kennen gegeven zich in die rol te kunnen vinden. Voor de
uitwerking van deze aanpak gaat IenW in overleg met de OVV, het Ministerie van Justitie
en Veiligheid en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Daarbij wordt
bijvoorbeeld gekeken naar welke afspraken noodzakelijk zijn met onder andere het Nationaal
Archief. De Tweede Kamer wordt hierover in het najaar geïnformeerd.

Tot slot, het leren van alle informatie van een ongeval of ernstig incident om de
luchtvaartveiligheid te verbeteren is heel belangrijk. Niet alleen voor betrokkenen
in de luchtvaartsector, bewoners en nabestaanden van slachtoffers, maar voor iedereen.
Met alle stappen die naar aanleiding van het rapport van het ACOI gezet zijn, wordt
het vertrouwen van de bewoners en de nabestaanden van slachtoffers in het proces van
inzage of openbaarmaking van onderzoeksinformatie versterkt, met behoud van het vertrouwen
dat nodig is om de vliegveiligheid continue te verbeteren.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, R. Tieman

Bijlage 1 Beleidsconclusie uit het onderzoeksrapport

Het Ministerie van IenW heeft aanvullend onderzoek gedaan naar aanbeveling 3 van het
ACOI-rapport. In het onderzoek is gekeken naar de wettelijke verdeling van de verantwoordelijkheid,
de invulling van de balancing test en de mogelijkheid om een generieke beoordeling
bij de balancing test toe te passen. Ook is gekeken naar het belang van de bescherming
van onderzoeksgegevens om de luchtvaartveiligheid te verbeteren. Daarbij is ook een
internationaal vergelijkend onderzoek gedaan naar de invulling van de balancing test
door andere landen. Het rapport van het aanvullend onderzoek is als bijlage 2 toegevoegd
bij deze brief.

Op basis van de resultaten van het aanvullend onderzoek is de uitvoerbaarheid en wenselijkheid
van aanbeveling 3 beoordeeld volgens het beleidskompas dat de Rijksoverheid rijks-breed
toepast bij het ontwikkelen van beleid en regelgeving.

Dit heeft geleid tot de volgende eindconclusies:

1. Gelet op het onafhankelijk karakter van de OVV, de hoge expertise op het gebied van
onderzoek naar luchtvaartongevallen en het omgaan met uiteenlopende groepen belanghebbenden
is het raadzaam de uitvoering van de balancing test voor alle inzageverzoeken van
onderzoeksinformatie te laten uitvoeren door de OVV.

2. Er is geen speciale commissie nodig voor de uitvoering van een generieke balancing
test van bepaalde categorieën onderzoeksinformatie zonder een concreet inzageverzoek,
omdat Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago en de Rijkswet OVV daar al in voorzien.

3. Gelet op het geringe aantal inzageverzoeken voor onderzoekinformatie over grote oude
luchtvaartrampen5, is er geen noodzaak een proactieve balancing test uit te laten voeren door een commissie
naar deze luchtvaartrampen. Inzageverzoeken voor deze luchtvaartrampen kunnen, evenals
alle andere documenten van de Raad voor de Luchtvaart, langs de gangbare weg worden
behandeld.6

Hieronder zijn de primaire redenen hiervoor opgenomen.

• Waarborgen lerend vermogen in de luchtvaart.

Uit het onderzoek blijkt dat er in de luchtvaartsector weinig vertrouwen is in het
instellen van een commissie zoals voorgesteld door het ACOI om de balancing test uit
tevoeren. Onvoldoende vertrouwen in de deskundigheid en behandeling van beschermde
informatie door de betrokkenen die meldingen moeten doen, kan leiden tot minder medewerking
aan een ongevallenonderzoek. Dit is niet alleen zorgelijk omdat er minder inzicht
in de toedracht van een ongeval komt, maar vooral omdat de uitkomsten van het onderzoek
dan niet kunnen bijdragen aan het verbeteren van de luchtvaartveiligheid voor iedereen.
Beide ontwikkelingen dienen het belang van bewoners en nabestaanden van slachtoffers
niet en hebben potentieel consequenties voor alle passagiers en personeelsleden aan
boord van een vliegtuig.

• Aansluiten bij internationale inrichting uitvoering balancing test.

De balancing test wordt op dit moment al toegepast bij verzoeken voor inzage of openbaarmaking
van beperkt openbare documenten, die vallen onder Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago.
Bij afwijzing van een verzoek is de gang naar de rechter open. Met het inrichten van
een aparte commissie die de balancing test uitvoert in de voorgestelde samenstelling,
krijgen meer partijen dan (internationaal) gebruikelijk is inzicht in onderzoeksinformatie
die volgens internationale afspraken moet worden afgeschermd om de meldingsbereidheid
van betrokkenen en het meewerken aan onderzoek te waarborgen.

• Te weinig aanvragen om de commissie voldoende ervaring te laten opbouwen.

Een commissie dient voldoende ervaring op te bouwen. Echter, het totale aantal inzageverzoeken
voor onderzoeksinformatie uit de archieven over luchtvaartongevallen sinds de invoering
van de balancing test in 2016 is met ca. 29 verzoeken zeer beperkt. Dit betekent dat
in de praktijk meerdere leden in een commissie maar zeer beperkt genoodzaakt worden
om zich te verdiepen in Bijlage 13 en de richtsnoeren bij de balancing test, en deze
vervolgens toe te passen, hetgeen een juiste afweging van alle belangen niet ten goede
komt.

• De voorgestelde samenstelling is niet mogelijk.

Het ACOI heeft een gedetailleerd voorstel voor de samenstelling van de commissie gedaan.
Het ACOI voert vijf partijen op om een vertegenwoordiger aan te wijzen. Daarbij wordt
de ombudsman voorgesteld om de belangen het belang van slachtoffers te vertegenwoordigen.
De ombudsman ziet echter zelf geen ruimte om zitting te nemen in de commissie, omdat
het niet passend is bij diens rol en onafhankelijkheid. Naast de bovengenoemde bezwaren
is deze samenstelling helaas niet mogelijk.