Brief regering : Oprichting Speciaal Tribunaal Misdrijf Agressie tegen Oekraïne

Nr. 210
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juli 2025

Inzake de grootschalige Russische agressie-oorlog in Oekraïne, speelt Nederland internationaal
een voortrekkersrol in het streven naar gerechtigheid voor internationale misdrijven
en andere grove schendingen van het internationaal recht inzake. Onder dit streven
naar gerechtigheid, oftewel accountability voor Oekraïne, valt ook het opsporen en vervolgen van de personen die verantwoordelijk
zijn voor de oorlog zelf, en zich schuldig hebben gemaakt aan het misdrijf agressie.
Omdat het Internationaal Strafhof geen rechtsmacht heeft over de Russische agressie
tegen Oekraïne1, is besloten tot het instellen van een tijdelijk tribunaal dat dit misdrijf kan vervolgen
en berechten. Dit Speciaal Tribunaal voor het Misdrijf Agressie tegen Oekraïne (Engelstalige
afkorting STCA, hierna: Agressietribunaal) werd op 25 juni jl. opgericht.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over het Agressietribunaal, mede namens de Minister
van Justitie en Veiligheid.

Belang Agressietribunaal

Het Speciaal Tribunaal voor het Misdrijf Agressie tegen Oekraïne is opgericht bij
bilateraal verdrag tussen Oekraïne en de Raad van Europa, waarbij het Statuut van
het tribunaal is aangehecht als annex. Dit oprichtingsverdrag werd op 25 juni jl.
in Straatsburg ondertekend door de Oekraïense president Zelenskyy en secretaris-generaal
van de Raad van Europa Alain Berset. Hier is ruim twee jaar van intensief onderhandelen
aan vooraf gegaan in een zogeheten kerngroep van 36 landen.2 Vanuit de voortrekkersrol op het dossier Restoring Justice for Ukraine en in lijn met de moties Sjoerdsma (2022)3 en Yeşilgöz-Omtzigt (2025),4 heeft Nederland een prominente rol gespeeld in de onderhandelingen, als actief lid
van deze kerngroep, achter de schermen, en als voorzitter van de aparte werkgroep
over strafrechtelijke en operationele samenwerking met het Agressietribunaal.

De oprichting van dit tribunaal is een historische gebeurtenis: het is de eerste keer
sinds de processen van Neurenberg en Tokyo dat de politieke en militaire leiding van
een land ter verantwoording zal worden geroepen voor het schenden van het geweldsverbod,
zoals neergelegd in artikel 2 lid 4 van het Handvest van de Verenigde Naties.5 Het is een belangrijk politiek signaal richting de agressor dat de internationale
gemeenschap deze grootschalige en systematische schending van het VN-geweldsverbod niet straffeloos voorbij laat gaan. Zouden we dit misdrijf niet vervolgen,
dan zouden Rusland en andere landen zich vrijer voelen om soevereine naties binnen
te vallen, te bezetten en delen van hun grondgebied te annexeren.

Modaliteiten Agressietribunaal

Er is gekozen voor een tribunaal gebaseerd op Oekraïense territoriale rechtsmacht
over het misdrijf agressie. Om recht te doen aan het internationale karakter van zowel
het misdrijf als de opsporing, vervolging en berechting ervan, is het tribunaal opgericht
als een separate rechtspersoon die geen onderdeel vormt van de Oekraïense nationale
rechtsorde, maar valt onder de paraplu van een internationale organisatie, de Raad
van Europa.

De voornaamste bouwstenen van het Agressietribunaal zijn gebaseerd op de ervaring
met eerdere internationale ad hoc tribunalen en het Internationaal Strafhof (ISH). Zo sluit de gehanteerde definitie
van het misdrijf agressie zeer nauw aan bij die uit artikel 8bis van het Statuut van
het ISH en behelst het statuut van het Agressietribunaal alle gebruikelijke waarborgen
voor het recht van de verdachten op een eerlijk proces. Tegelijkertijd erkent het
statuut dat het misdrijf agressie niet alleen de staat zelf en diens soevereiniteit
raakt, maar ook grote gevolgen heeft voor de gehele bevolking van Oekraïne. Deze slachtoffers
krijgen daarom als groep een stem in de procesvoering, waarbij in de vormgeving daarvan
rekening wordt gehouden met proceseconomische overwegingen, de schaal van het conflict,
en de enorme aantallen slachtoffers.

Een politiek en juridisch gevoelig punt in de onderhandelingen was de mogelijkheid
voor het Agressietribunaal om de trojka (staatshoofd, regeringsleider en Minister
van Buitenlandse Zaken) te vervolgen en te berechten. Het misdrijf agressie is immers
een zogeheten leadership crime. Alleen personen in een positie waarin zij daadwerkelijk controle uitoefenen over,
of leidinggeven aan, het politieke en militaire optreden van een staat, kunnen individuele
strafrechtelijke verantwoordelijkheid dragen voor dit misdrijf. In lijn daarmee bepaalt
het statuut dan ook dat de officiële hoedanigheid van een verdachte hem of haar niet
ontheft van strafrechtelijke aansprakelijkheid en evenmin kan leiden tot strafvermindering.
Tegelijkertijd genieten staatshoofden, regeringsleiders en Ministers van Buitenlandse
zaken in beginsel absolute, persoonlijke immuniteit, zolang zij in functie zijn. Immuniteit
is een procedurele (uitvoerings)kwestie, die niets afdoet aan de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van de verdachte. Het Agressietribunaal kan deze immuniteit niet
doorbreken, tenzij het daarvoor een mandaat van de VN-Veiligheidsraad zou krijgen
of de betreffende staat de immuniteit van de persoon in kwestie opheft. Wel biedt
het statuut van het Agressietribunaal maximale ruimte om procedures te starten tegen
zittende trojka-leden, binnen de grenzen van wat het internationaal gewoonterecht
en de jurisprudentie van het Internationaal Gerechtshof (IGH) toestaan. Zo kan de
aanklager een onderzoek naar hen starten, getuigen horen en een aanklacht formuleren
– alleen kan het tribunaal (in dit geval de rechters) de aanklacht en een verzoek
tot een eventueel arrestatiebevel pas bevestigen als de persoon in kwestie niet meer
in functie is. Dit is een vooruitstrevend aspect van het Agressietribunaal.

Een andere belangrijke stap is dat het statuut expliciet bepaalt dat functionele immuniteit
van gezagsdragers niet in de weg kan staan aan berechting door het Agressietribunaal.
Alle overige personen die in een positie zijn om daadwerkelijk controle uit te oefenen
over of leiding te geven aan de agressie tegen Oekraïne, zoals de Minister van defensie,
de voorzitter van de Doema, en hoge militaire bevelhebbers, kunnen direct worden vervolgd
en berecht door het Agressietribunaal.

Bovendien is er bij het Agressietribunaal, anders dan bij het ISH, voor gekozen om
berechting en veroordeling bij verstek mogelijk te maken. Dit doet zowel recht aan
de belangen van de slachtoffers, voor wie de rechtsgang bijdraagt aan gerechtigheid
en verwerking, zelfs in afwezigheid van de daders, als aan de belangen van de internationale
gemeenschap, voor wie de rechtsgang ook zonder detentie van alle verdachten een bevestiging
van de rechtsnorm en het tegengaan van straffeloosheid betekent. Daarbij is het ook
in het belang van gerechtigheid, gezien de te verwachten onwil van de Russische Federatie
om op enigerlei wijze mee te werken aan de rechtsgang. Berechting bij verstek is onder
het statuut van het Agressietribunaal toegestaan indien aan strikte, in het statuut
opgesomde, voorwaarden is voldaan. Deze voorwaarden weerspiegelen de waarborgen van
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. In het bijzonder wordt het recht
van een bij verstek veroordeelde persoon op een herbeoordeling van diens zaak na diens
eventuele latere arrestatie gegarandeerd. Berechting bij verstek maakt het mogelijk
om te starten met het berechten van hoge gezagsdragers, ook wanneer het (nog) niet
mogelijk is om hun aanwezigheid in de rechtszaal te verzekeren. Voor een dergelijke
berechting van verdachten van internationale misdrijven bij verstek bestaan precedenten,
onder meer het Neurenberg-tribunaal en het Speciaal Tribunaal voor Libanon. De ervaring
met berechting bij verstek van de verdachten van het neerhalen van Vlucht MH17 heeft
niet alleen geleerd dat dit aan gerechtigheid kan bijdragen zonder dat de rechten
van verdachten geschaad worden, maar ook dat dit niet afdoet aan de ervaren gerechtigheid
van de slachtoffers, die onontbeerlijk is voor de verwerking van het onrecht.

Ten slotte bevat het statuut van het Agressietribunaal waarborgen om de rol van het
Internationaal Strafhof als primair permanent internationaal hof voor het opsporen,
vervolgen en berechten van het misdrijf agressie veilig te stellen. Dit was een belangrijk
punt in de onderhandelingen voor Nederland, als gastland van het ISH. Zo heeft het
Strafhof voorrang boven het Agressietribunaal in de berechting van verdachten die
in hechtenis zijn genomen. Ook de tijdelijkheid van het Agressietribunaal en het feit
dat diens jurisdictie beperkt is tot een specifiek geval van agressie, garanderen
het primaat van het ISH.

Internationale steun

Andere landen, zowel lidstaten van de Raad van Europa als derde staten, kunnen zich
aansluiten bij het tribunaal middels een Enlarged Partial Agreement (EPA) van de Raad van Europa om het tribunaal politiek en financieel te steunen.
Het EPA voorziet in een management committee bestaand uit alle aangesloten landen, dat toeziet op de begroting via een verdeelsleutel
en lastenverdeling (praktische samenwerking), en dat de principalen van het tribunaal
(rechters, griffier, aanklager) verkiest of benoemt.

Nederland zal in de komende weken de deelname aan dit EPA bevestigen. De verwachting
is dat de overige landen van de kerngroep zich eveneens zullen aansluiten. De verdere
voorbereiding daarvan door de Raad van Europa geschiedt in een ad hoc werkgroep onder
voorzitterschap van de Nederlandse Permanent Vertegenwoordiger in Straatsburg.

Nederlands gastlandschap

Nederland heeft, op basis van een principebesluit van de ministerraad van 17 februari
20236, aangeboden dat het Agressietribunaal in Nederland gevestigd kan worden indien het
aan de volgende voorwaarden voldoet:

(a) brede internationale politieke en financiële steun voor het Tribunaal;

(b) geen ondermijning van het mandaat en de werkzaamheden van het Internationaal Strafhof;
en

(c) voldoende capaciteit voor Nederland als gastland, waaronder voldoende financiële dekking
en steun van andere staten, om het tribunaal te huisvesten en effectief te laten functioneren.7,
8

Deze gastlandvoorwaarden vormden uiteraard een integraal en essentieel onderdeel van
de Nederlandse inzet in de onderhandelingen. Daarnaast is door Nederland een aantal
waarborgen ingebracht in de opzet van het tribunaal, die gericht zijn op politieke,
financiële en praktische risicovermindering voor het gastland.

Nu door de ondertekening van het bilateraal verdrag tussen Oekraïne en de Raad van
Europa de oprichting van het agressietribunaal een feit is, dient de ministerraad
definitief te besluiten over het gastlandschap, op basis van de eerder gestelde voorwaarden.
De afgelopen maanden hebben de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Justitie en Veiligheid
de impact van het Agressietribunaal op het gastland in kaart gebracht. Hieruit komt
naar voren dat het tribunaal veel (veiligheidsgerelateerde) risico’s met zich meebrengt
met vergaande gevolgen voor onder andere (maar niet beperkt tot) het detentiewezen
en het stelsel bewaken en beveiligen. Hierdoor zal het huisvesten van dit tribunaal
substantieel meer van Nederland vergen dan de andere in Nederland gevestigde internationale
hoven en tribunalen. De komende maanden wordt in het kader van veiligheid de optie
onderzocht om vervolging, huisvesting en detentie op een aparte, integrale locatie
samen te brengen. Gezien met name de eisen die aan de detentiefaciliteit worden gesteld,
dient er rekening te worden gehouden met een lange doorlooptijd om een dergelijke
voorziening te realiseren. Hierbij zullen ook de financiële gevolgen voor zowel Nederland
als gastland, als voor de steunende landen, verder in kaart worden gebracht en worden
de nodige voorbereidende stappen gezet voor besluitvorming in de ministerraad na de
zomer.

Uw Kamer zal over het ministerraadsbesluit te zijner tijd uitgebreider worden geïnformeerd,
ook in het kader van de in een later stadium noodzakelijke parlementaire goedkeuring
en ratificatie van een toekomstig zetelverdrag voor het Agressietribunaal, indien
wordt besloten tot gastlandschap en vestiging in Nederland.

Over de stand van zaken van de Nederlandse inzet op accountability voor Oekraïne in den brede, waaronder het voorzitten van de lopende onderhandelingen
voor oprichting van een Claimscommissie, tweede pijler in een volledig Compensatiemechanisme
voor schade als gevolg van de Russische agressie, wordt uw Kamer periodiek geïnformeerd,
onder andere als onderdeel van de jaarlijkse Kamerbrieven over de Staat van de oorlog in Europa.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp