Brief regering : Mogelijkheden en gevolgen van een nationaal PFAS- productverbod en PFAS-lozingsverbod

22 343 Handhaving milieuwetgeving

Nr. 406
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juli 2025

Tijdens de behandeling van de begroting van IenW 2025 van 10 oktober jl. heeft de
Kamer met een motie opgeroepen om een verbod op het lozen van PFAS uit te werken.1 Tevens is toegezegd om de mogelijkheden van een nationaal verbod op handel en gebruik
van PFAS te verkennen, vooruitlopend op de Europese restrictie waar Nederland zich
voor inzet.2

Alhoewel een verbod op lozingen en een verbod op handel en gebruik van PFAS twee verschillende
zaken zijn, is het einddoel hetzelfde: het minimaliseren van de belasting van PFAS
in onze leefomgeving. Immers, waar geen PFAS geproduceerd en gebruikt worden, worden
er minder PFAS geloosd. Beide verzoeken komen voort uit zorgen in de Kamer over de
gevolgen van PFAS voor de leefomgeving en burgers. Zorgen die begrijpelijk zijn. Daarom
komen beide verzoeken samen in deze brief.

PFAS (poly- en perfluoralkylstoffen) vormen een groep van chemische stoffen die met
name door ophoping in mens en milieu een negatief effect kunnen hebben op milieu en
gezondheid. Omdat PFAS niet of nauwelijks afbreken in het milieu, neemt bij voortzetting
van gebruik en emissies de belasting van PFAS alleen maar toe. Dit kan tot gezondheidsrisico’s
voor de mens leiden en gevolgen hebben voor het milieu. Inzet is daarom om zoveel
als mogelijk te voorkomen dat deze stoffen verder in de leefomgeving terecht komen.
Het is hierbij belangrijk op te merken dat de precieze risico’s van PFAS afhankelijk
zijn van de soort PFAS en de mate van blootstelling (dosis-effectrelatie).

Voor een nationaal PFAS-verbod zijn ruwweg twee verschillende opties, te weten (a)
een productverbod op handel en gebruik en (b) een lozingsverbod.

Beide verboden zijn bovendien nog onder te verdelen in twee soorten, namelijk een
algeheel product-/lozingsverbod en een verbod op enkele productgroepen, dan wel lozingsactiviteiten.

De verschillen tussen een productverbod en een lozingsverbod zijn de verschillende
juridische kaders en de manier waarop PFAS de leefomgeving in komen: als product (of
verwerking in consumentenproduct) of als lozing van een (afval-)stof. In deze brief
komen de mogelijkheden en gevolgen van beide verboden daarom afzonderlijk aan de orde.

Samenvatting

Voor zowel een nationaal productverbod als voor een lozingsverbod zijn juridische
mogelijkheden, maar met de nodige beperkingen.

Voor een nationaal productverbod op enkele productgroepen geldt dat hiermee mogelijk enige milieuwinst te boeken
is. Zo’n voorstel dient stevig inhoudelijk en juridisch te worden onderbouwd en heeft
ook nadelen. Zo is de inspanning voor toezicht en handhaving hoog vanwege de open
grenzen en creëert het een concurrentienadeel voor het Nederlands bedrijfsleven binnen
Europa. Een (gedeeltelijk) nationaal verbod op handel en gebruik van PFAS kan worden
gezien als een tijdelijke nationale kop op Europese regelgeving. Een volledig nationaal productverbod levert geen tijdwinst op en heeft ingrijpende maatschappelijke
effecten. Dit is geen realistisch scenario.

Ook voor een gedeeltelijk lozingsverbod zijn er mogelijkheden. Het zou dan gaan om een lozingsverbod gericht op specifieke
sectoren of activiteiten met een hoge PFAS-uitstoot die nieuw wordt toegevoegd aan
het milieu. Een verdere uitwerking hiervan is noodzakelijk om beter zicht te krijgen
op de gevolgen hiervan en ongewenste neveneffecten te voorkomen. Een volledig
lozingsverbod is geen realistisch scenario, omdat PFAS zo alomtegenwoordig zijn dat daardoor
belangrijke activiteiten als drinkwaterwinning en grondverzet stil zouden komen te
liggen.

Leeswijzer

In deze brief en bijlage worden bovenstaande punten onderbouwd: eerst wordt de mogelijkheid
van een nationaal productverbod op PFAS verkend. De volledige verkenning is toegevoegd
in de bijlage bij deze brief. Vervolgens wordt ingegaan op de mogelijkheden van een
PFAS-lozingsverbod.

Verkenning nationaal productverbod PFAS

Bestaande wet- en regelgeving

Alle chemische stoffen die in de handel worden gebracht, dus ook PFAS, worden gereguleerd
door de Europese REACH-verordening (Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie
van Chemische stoffen). Bedrijven moeten hun stoffen registreren en daarbij informatie
verstrekken over de gevaareigenschappen en het gebruik van een stof. In beginsel volstaat
een registratie voor toegang tot de markt. In geval van zorg over eigenschappen of
risico van een stof voor mens en milieu, kunnen via de REACH-verordening verboden
of beperkingen opleggen aan de productie en het gebruik van bepaalde schadelijke stoffen,
inclusief de invoer hiervan. Lidstaten kunnen voor dergelijke restricties ook zelf
voorstellen indienen.

Om ervoor te zorgen dat dat er minder PFAS in de leefomgeving terechtkomen heeft Nederland
samen met een aantal andere Europese landen het initiatief genomen tot een brede Europese
restrictie op de gehele stofgroep PFAS. Het gaat om het verbieden van een hele stofgroep
van meer dan 10.000 stoffen met vele toepassingen. Dat vraagt zorgvuldigheid. Het
voorstel heeft bovendien veel reacties opgeroepen tijdens de openbare raadpleging,
die nauwkeurig bekeken moeten worden om tot een proportioneel verbod te komen. Daarmee
wordt de doorlooptijd langer dan een procedure voor een enkele stof. Daarom is aan
de Kamer toegezegd een «plan B» op papier te zetten voor als het te lang gaat duren
in Europa. Dit plan B vindt u als verkenning in de bijlage. Bij deze verkenning is
uitgegaan van de reikwijdte van het huidige voorstel voor een Europese PFAS-restrictie.

Juridische mogelijkheden

De REACH-verordening biedt in beginsel de mogelijkheid voor nationale verboden, maar
stelt hieraan wel strikte voorwaarden. Een nationaal verbod kan alleen een tijdelijke
maatregel zijn, omdat de verplichting bestaat om een voorstel in te dienen om deze
restrictie in het kader van REACH zelf opgenomen te krijgen. Omdat een nationale beperking
dus vooruitloopt op een Europese restrictie, zal een nationale beperking goed onderbouwd
moeten worden vanuit – kort gezegd – een spoedeisend milieubelang. Dat betekent dat
een aanvullende onderbouwing nodig is waarom het noodzakelijk is om vooruitlopend op het traject van de REACH-restrictie alvast een (volledige dan wel gedeeltelijke)
nationale restrictie vast te stellen. De drempel hiervoor ligt hoog: er moeten gegronde
redenen zijn om aan te nemen dat ter bescherming van de gezondheid van de mens of
het milieu onmiddellijk optreden absoluut noodzakelijk is. Een nationale maatregel
moet altijd bij de Europese Commissie genotificeerd worden.

De verkenning bevat twee opties voor een nationaal verbod op handel en gebruik voor
PFAS: (1) een nationaal verbod op alle producten en gebruik van PFAS, of (2) een nationaal
verbod op specifieke productgroepen.

De conclusie is dat de eerste optie, een totaalverbod, een soortgelijke onderbouwing
vergt (zowel in wetenschappelijke als sociaaleconomische zin) als de Europese restrictie.
Het zou dan gaan om een verbod op alle producten met PFAS zoals mobiele telefoons
en andere elektronica, medische toepassingen, industriële toepassingen, beschermende
kleding van defensie en brandweer en vele andere consumentenproducten. Dit betekent
dat het voorbereiden van een dergelijk breed verbod veel onderzoek en vele jaren zal
vergen.

Belangrijk punt hierbij is dat er geen gebruik kan worden gemaakt van de informatie
die lopende het Europese restrictievoorstel is ingediend en gegenereerd, want deze
informatie is vertrouwelijk totdat de restrictie wordt gepubliceerd. Daarmee vergt
de eerste optie veel tijd en geld, en is het tegelijkertijd onwaarschijnlijk dat deze
sneller in werking kan treden dan de Europese restrictie.

De tweede optie is een nationaal verbod dat zich beperkt tot een of enkele productgroepen,
waar Frankrijk en Denemarken voor hebben gekozen.3 Dan kan worden gekozen voor een beperkt aantal producten zoals pannen, kleding, cosmetica
of skiwas. Dat zijn enkele categorieën waarvan bekend is dat in deze producten PFAS
vervangen kunnen worden door andere stoffen en dat er voldoende alternatieven zijn
waardoor de maatschappelijke impact van een verbod beperkt is.

Praktische consequenties

Omdat een nationaal verbod alleen gaat over (een deel van) wat in Nederland op de
markt wordt gebracht, zal de milieuwinst beperkter zijn dan met een breed Europees
verbod. Daarnaast zal een nationaal verbod op (een deel van) producten veel inzet
vergen van handhaving, vanwege de vrije binnenmarkt en het grote aantal transporten
van goederen binnen de EU. De pannen en kleding die hier worden verboden, zijn dan
immers over de grens en via webshops nog wel beschikbaar. Daardoor zal de Nederlandse
detailhandel extra worden getroffen omdat zij die producten niet meer mogen aanbieden.

In beide gevallen geldt dat er sprake is van verder gaan dan de EU-regelgeving, waarmee
een nationaal verbod een nationale kop op de regelgeving zou vormen. En bij beide
varianten moet rekening worden gehouden met overgangstermijnen, om degenen die door
een verbod geraakt worden in staat te stellen daarop adequaat in te spelen. Een nationaal
(deel)verbod kan dus na het traject van voorbereiding niet per direct ingaan. De tijdwinst
ten opzichte van het Europese traject zal daarmee op zijn best beperkt zijn.

Lozingsverbod voor PFAS

Bestaande wet- en regelgeving

We zetten ons volop in om de PFAS-uitstoot te verlagen. Daartoe maken we gebruik van
Europese en nationale wet- en regelgeving. Lozingen van PFAS vallen niet onder de
REACH-verordening, maar onder andere Europeesrechtelijke kaders, zoals de Kaderrichtlijn
Water, de Kaderrichtlijn afvalstoffen en de Richtlijn Industriële Emissies. Deze richtlijnen
verplichten om lozingen en emissies zoveel mogelijk te voorkomen en, waar dat niet
mogelijk is, het milieu en de menselijke gezondheid zoveel mogelijk te beschermen
tegen de schadelijke gevolgen ervan. In Nederland zijn de Europeesrechtelijke kaders
geïmplementeerd in de Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).

Bedrijven zijn zelf primair verantwoordelijk voor het beheersen van risico’s van stoffen
voor de mens en het milieu. Onder vergunningen en algemene regels hebben bedrijven
zich te houden aan de grenzen die de overheid heeft gesteld op basis van wetenschappelijke
inzichten. Op basis van nieuwe inzichten worden normen aangepast en vergunningen herzien.
Voor al het afvalwater bestaat de verplichting om lozingen van verontreinigende stoffen
zoveel als redelijkerwijs mogelijk is te beperken en wordt aan de hand van de zogeheten
immissietoets beoordeeld of een lozing onacceptabele impact heeft op de functies van
het oppervlaktewater, zoals de impact op drinkwatervoorziening, het waterleven of
de gezondheid van mensen.

Als het om Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) gaat, hebben bedrijven de verplichting
om in ieder geval eens in de vijf jaar het bevoegd gezag te informeren over de emissies
van deze stoffen naar water en lucht. Sinds eind 2024 behoort de gehele stofgroep
PFAS tot de ZZS-groep,4 maar ook daarvoor waren al enkele van de meest schadelijke PFAS gekwalificeerd als
ZZS. Naast de informatieplicht hebben bedrijven de verplichting om de ZZS-emissie
te voorkomen, dan wel te minimaliseren. In het kader van deze minimalisatieverplichting
moeten vergunningplichtige bedrijven elke vijf jaar een vermijdings- en reductieprogramma
opstellen. Het bevoegd gezag ziet hierop toe. Het uiteindelijke streven is te komen
tot een nul-emissie van ZZS zoals PFAS.

Het bestaande juridische kader voor lozingen was dus al strikt, en is nog strikter
geworden met de ZZS-kwalificatie voor de gehele PFAS-groep. Om de uitvoering van het
stoffenbeleid te versterken bestaat het Impulsprogramma Chemische Stoffen.5 In het kader van dit Impulsprogramma wordt met alle betrokken partijen samengewerkt
om de uitvoering van het ZZS-emissiebeleid te verbeteren en knelpunten op te lossen.
Begin dit jaar is onder het Impulsprogramma de Tafel Uitvoering ZZS opgezet. Deze
tafel werkt momenteel onder meer aan een praktische wegwijzer «PFAS als ZZS» om bedrijven
en omgevingsdiensten te ondersteunen bij invulling van de minimalisatieverplichting
voor PFAS.

Juridische mogelijkheden

Onze voorgangers hebben de Kamer eerder laten weten dat het juridisch mogelijk is
om een nationaal verbod op lozingen van PFAS in te stellen.6 Ook onder de Omgevingswet, die nadien in werking is getreden, bestaat in beginsel
deze mogelijkheid.

Er zijn twee opties te onderscheiden bij een PFAS-lozingsverbod: (1) een volledig
lozingsverbod en (2) een gedeeltelijk lozingsverbod, gericht op sectoren en/of activiteiten.

De eerste optie, een totaalverbod op alle PFAS-lozingen, zou ingrijpende maatschappelijke
effecten hebben. PFAS zijn reeds overal in de leefomgeving aanwezig, en dus ook in
bedrijfsprocessen, huishoudens en de afvalwaterstromen die hier vandaan komen. Een
volledig lozingsverbod zou als consequentie hebben dat bijvoorbeeld rioolwaterzuiveringsinstallaties,
stortplaatsen, drinkwaterbedrijven, afvalverbrandingsinstallaties en grondverwerkers
niet meer kunnen functioneren. Dit is geen wenselijk scenario. Deze optie van een
totaalverbod op PFAS-lozingen werkt het kabinet daarom hierna niet verder uit.

We vinden het van belang om alle mogelijke instrumenten goed te bekijken als het gaat
om de aanpak van PFAS-emissies. Als alternatief voor een volledig lozingsverbod is
het mogelijk om bepaalde sectoren of activiteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving
(Bal) aan te wijzen waarvoor een lozingsverbod op PFAS zou gaan gelden. In dat geval
worden lozingen alleen verboden bij een bedrijf dat die activiteit uitvoert. Zo’n
deelverbod kan zich richten op specifieke sectoren of activiteiten waarvan bekend
is dat deze gepaard gaan met een hoge PFAS-uitstoot.

Naast een selectie van sectoren is het ook wenselijk om een gedeeltelijk PFAS-lozingsverbod
te richten op PFAS die nieuw worden toegevoegd aan het milieu. Daar is immers de meeste
milieuwinst te boeken. De vraag hierbij is of het voor uitvoerders, toezichthouders
en handhavers werkbaar is om onderscheid te maken tussen nieuwe en reeds aanwezige
PFAS. Denk daarbij aan het onttrekken en weer lozen van koelwater of de hemelwaterafvoer
op een bedrijfsterrein.

Een gedeeltelijk lozingsverbod dwingt bedrijven die met PFAS werken om hun processen
aan te passen, dan wel andere verwerkingsroutes te zoeken. Dit kan innovatie stimuleren.
Op dit moment zijn alternatieve verwerkingsroutes duur en hebben ook deze routes milieubelastende
effecten, in elk geval in termen van uitstoot van CO2 en stikstof, die vrijkomen bij transport van het afvalwater en de uiteindelijke vernietiging
van PFAS bij hoge temperatuur. Bij de afweging omtrent een gedeeltelijk lozingsverbod
voor extra PFAS-lozingen zullen ook deze effecten worden afgewogen.

Waar het gaat om bestaande bedrijven moet bij een gedeeltelijk lozingsverbod rekening
worden gehouden met overgangstermijnen om degenen die door zo’n verbod geraakt worden
in staat te stellen daar adequaat op in te kunnen spelen. Voor nieuwe bedrijven kan
dit waarschijnlijk sneller: dergelijke bedrijven hoeven niet onder overgangsrecht
gebracht te worden.

Er zijn dus mogelijkheden voor een gedeeltelijk lozingsverbod. Een verdere uitwerking
van een gedeeltelijk lozingsverbod is noodzakelijk om beter zicht te krijgen op de
gevolgen ervan en ongewenste neveneffecten te voorkomen. Het kabinet gaat hier de
komende tijd mee aan de slag.

Tot slot

Met deze brief is in beeld gebracht wat de mogelijkheden en consequenties zijn van
een nationaal PFAS-productverbod en een PFAS-lozingsverbod. Geen van beide zullen
leiden tot de volledige verwijdering, of aanzienlijke vermindering, van PFAS in het
milieu op korte termijn. Veel PFAS bevinden zich immers al in de leefomgeving en blijven
zich verspreiden via onder meer rioolwater van bedrijven en particulieren, landbouw,
uitspoeling uit de grond, nalevering uit het waterbodemsediment, depositie vanuit
de lucht en vanuit het buitenland.

Van bedrijven wordt nu al geëist alles te doen wat redelijkerwijs haalbaar is om zoveel
mogelijk naar een nul-emissie van PFAS toe te werken. We blijven hierop inzetten en
zullen parallel hieraan de mogelijkheden van een gedeeltelijk lozingsverbod verder
verkennen. Over de stand van zaken rond de Kamermoties aangaande het bedrijf Chemours
is de Kamer separaat geïnformeerd.7

Een zo breed mogelijk PFAS-productverbod, waarmee het produceren en in omloop brengen
van nieuwe PFAS zoveel mogelijk beperkt wordt, is de meest efficiënte oplossing om
de hoeveel PFAS in de leefomgeving niet verder te vergroten. Daar zetten we ons in
Europees verband dan ook volop voor in.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
R. Tieman

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen