Brief regering : Tijdelijke regeling staalslakken (pauzeknop)

Nr. 136
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juli 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer over een aantal stappen met betrekking tot staalslakken.
Op basis van beschikbare informatie, diverse incidenten en het voorzorgsbeginsel druk
ik per direct op de pauzeknop voor toepassingen van LD/ELO-staalslakken op land van
meer dan 0.5 meter dik of op locaties waar direct contact met het materiaal of het
stof daarvan mogelijk is, denk hierbij aan inhalatie of oog-, hand-, mondcontact
door kinderen met toegepaste staalslak. Ik doe dit door middel van een noodregeling.
Hierin introduceer ik op grond van het voorzorgsbeginsel ook een vergunningplicht
voor de overige toepassingen van niet-vormgegeven bouwstoffen met daarin meer dan
20 massaprocent staalslak in of op de landbodem. Naast deze pas op de plaats laat
ik, in aanvulling op de reeds in gang gezette onderzoeken en maatregelen, onderzoek
uitvoeren om meer zicht en grip te krijgen op de risico’s van de toepassing van staalslakken.

Doel van dit pakket aan maatregelen is om meer grip te krijgen op de huidige situatie
om zo de veiligheid van mens en milieu en het veilig toepassen van staalslakken beter
te kunnen borgen. De periode van de tijdelijke regeling wordt gebruikt om te komen
tot nadere verduidelijking van regelgeving, die goed uitvoerbaar is en daarmee de
veiligheid beter borgt. Ook alternatieve verwerking van staalslakken heeft een belangrijke
rol.

Pauzeknop (tijdelijke regeling bodem)

Bij de toepassing ontstaan risico’s voor onze gezondheid en leefomgeving als onvoldoende
rekening wordt gehouden met de specifieke eigenschappen van het materiaal en naleving
van het wettelijk kader, waaronder de zorgplicht, in de praktijk tekortschiet.

De directe aanleiding voor deze tijdelijke regeling zijn de alarmerende rapporten
van ILT, RIVM en de Algemene Rekenkamer. In diverse onderzoeken is vastgesteld dat
er veelvuldig risico’s optreden bij toepassingen van meer dan 0.5 meter dik van LD-staalslakken
als zandvervanger op land. Ook is vastgesteld dat risico’s als gevolg van direct contact
onvoldoende in beeld zijn, denk hierbij aan inhalatie van stof of hand-mondcontact
door spelende kinderen.

Naar aanleiding van deze signalen en rapporten onderzoekt het RIVM welke eigenschappen
van secundaire bouwstoffen het pH effect kunnen verklaren en voorspellen in combinatie
met de omstandigheden van de toepassing. Binnen dit onderzoek zal prioriteit worden
gegeven aan staalslak. Daarnaast heb ik RIVM gevraagd om binnen dit onderzoek aanvullend
te bekijken wat de risico’s zijn van dit pH effect. Verder heb ik gevraagd naar de
exacte gezondheidsrisico’s van direct contact met staalslak en om te onderzoeken of
soortgelijke risico’s die zich voordoen bij toepassingen in lagen van meer dan een
halve meter dikte en op locaties waar direct contact mogelijk is, zich ook voordoen
in andersoortige toepassingen van staalslak. In afwachting van de uitkomsten van dat
onderzoek kondig ik, op grond van de beschikbare informatie, incidenten en met inachtneming
van het voorzorgsbeginsel, een tijdelijke regeling af.

De regeling betreft een tijdelijk verbod op de toepassing van niet-vormgegeven bouwstoffen
met daarin meer dan 20 massaprocent Linz-Donawitz (LD)-staalslak of Electro-Ovenstaalslak
(ELO) op of in de landbodem, voor zover deze worden toegepast:

a. in een laagdikte van meer dan 0,5 m; of

b. op een locatie waar inname, inhalatie hiervan of oog-, mond- of huidcontact niet is
uitgesloten, bijvoorbeeld als halfverharder op fietspaden, wandelpaden of speelterreinen.

Ook wordt op grond van het voorzorgsbeginsel een vergunningplicht geïntroduceerd voor
de overige toepassingen met daarin meer dan 20 massaprocent staalslak op of in de
landbodem.

Voor de gevallen waar de vergunningplicht komt te gelden, gaat het om vergunningen
die, zoals meestal onder de Omgevingswet het geval is, door het college van B&W worden
verleend. Hierover is met de VNG en met OD-NL contact opgenomen.

De regeling voorziet ook in een ontheffingsmogelijkheid voor bijzondere gevallen waarin
het verbod of de vergunningplicht, gelet op de specifieke situatie, onevenredig uitpakt
en het belang van de bescherming van de bodem, het milieu en de gezondheid niet in
gevaar komt. Gelet op het landelijke karakter van de regeling zal op aanvragen om
een ontheffing niet door de colleges van B&W maar door de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat moeten worden beslist.

De regeling wordt gepubliceerd in de Staatscourant en treedt dan per de eerstvolgende
dag in werking.

Voor de volledigheid nog het volgende: naar de toepassing van staalslakken in groot
oppervlaktewater is uitgebreid onderzoek1 gedaan. Op basis daarvan kan worden vastgesteld dat voor dergelijke toepassingen
geen gezondheids- of milieurisico’s zijn aangetoond. Om die reden is er geen noodzaak
om dergelijke toepassingen te verbieden en op te nemen in de regeling. Daar is geen
wetenschappelijke onderbouwing voor en zou de regeling ook juridisch kwetsbaar maken.
Dit geldt ook voor toepassingen waarin staalslak is verwerkt tot betonsteen, is gebruikt
als toeslagmateriaal in beton of asfalt of wordt gebruikt als bindmiddel met een percentage
van maximaal 20 procent.

Vervolgstappen en onderzoeken

De regeling geldt in beginsel voor een jaar en kan maximaal met een half jaar worden
verlengd (artikel 23.6a Omgevingswet). De regeling is een pas op de plaats om grip
te krijgen op de huidige situatie en veilige toepassingen van staalslakken te kunnen
borgen. In deze periode werken we aan meer inzicht door middel van onderzoek om een
beter beeld te krijgen van de risico’s om vervolgens de benodigde structurele maatregelen
te kunnen nemen voor een verantwoorde toepassing na de periode van de tijdelijke regeling.

Ik wil de stakeholders nadrukkelijk betrekken bij de ontwikkeling van deze maatregelen
en nadere aanpassing van de regelgeving omtrent het toepassen van staalslakken om
de veiligheid van mens en milieu te borgen. In aanloop naar de regeling is er gesproken
met diverse stakeholders. Dit om te komen tot een werkbare, uitvoerbare tijdelijke
regeling die doeltreffend is en geen onbedoelde neveneffecten heeft. Derhalve heb
ik ook Tata geïnformeerd over mijn besluit.

Ik vind het belangrijk om ook de komende tijd regulier met alle betrokkenen (bedrijfsleven,
andere overheden, overige relevante stakeholders) over de vervolgstappen in gesprek
te blijven.

Ook worden de gesprekken met de leverancier van staalslakken over innovatieve en alternatieve
toepassingen van staalslakken voortgezet en geïntensiveerd om perspectief te bieden
op de langere termijn. Dit geeft verder invulling aan de motie Buijsse2.

Verder zet ik het onderzoek voort naar de prikkels die een negatieve invloed hebben
op het toepassen van te veel staalslak en welke maatregelen passend zijn voor de aanpak
van deze negatieve prikkels. De nieuwsberichten van 18 en 27 juni3 jl. onderschrijven de noodzaak hiertoe.

Met het oog op een definitief besluit, na afloop van de tijdelijke regeling, en om
te voorkomen dat we niet op voorhand opties al definitief uitsluiten, wordt de reeds
ingezette implementatie van de meldplicht voor staalslakken ook voortgezet. Daarnaast
bekijk ik of er meer of andere maatregelen noodzakelijk zijn voor zicht op de toepassing
van staalslakken en meer handvatten voor toezicht zoals:

– Een definitieve vergunningplicht in plaats van een meldplicht (waar ook inspraak vooraf
mogelijk is)

– Een uitbreiding van de meldplicht met een registratieverplichting waarbij de toepassingslocaties
in beeld gebracht worden en dus goed herleidbaar zijn in de toekomst.

En ik zet de verkenning door of het zinvol en haalbaar is om de kwaliteit te waarborgen
van het toepassen van bepaalde secundaire bouwstoffen binnen het publieke private
stelsel van kwaliteitsborging bodembeheer (Kwalibo).

Het belang van een uitbreiding hangt samen met de bevindingen uit het aangekondigde
RIVM onderzoek en de maatregelen die daaruit voortvloeien.

In de brief van 27 mei jl.4 is toegezegd om een handreiking uit te brengen die handvatten kan bieden aan de medeoverheden
hoe om te gaan met locaties waar reeds staalslakken zijn toegepast. Ik zie dat andere
overheden vanuit hun verantwoordelijkheid reeds stappen zetten. Ik ga met hen in gesprek
om te bekijken wat er aanvullend nodig is om hen te ondersteunen. De nu beschikbare
informatie is te vinden op de website Informatiepunt Leefomgeving.5

De regeling moet op grond van de REACH-verordening onverwijld aan de Europese Commissie
voor goedkeuring worden voorgelegd. De Commissie dient binnen 60 dagen hierover een
besluit te nemen (artikel 129 REACH). Indien de Commissie de regeling afkeurt, moet
deze per direct worden ingetrokken. Zo niet, dan moet Nederland binnen drie maanden
een voorstel indienen voor een beperking op het gebruik van staalslakken op EU-niveau.
Deze procedure heeft een doorlooptijd van ongeveer drie jaar die kan leiden tot het
op EU-niveau overnemen van de beperkingen of aanpassen of afwijzen van het voorstel.
Nederland is gehouden het resultaat te volgen.

Reactie brief aan commissie van stichting Natuurlijk Schoon Spijk

Op verzoek van de Vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat doe ik u een afschrift
toekomen van mijn antwoord op de brief van de Stichting Natuurlijk Schoon Spijk van
25 maart 20256 over de toepassing van staalslakken als bouwstof.

Rechtsoordelen van website halen

Hoewel de vraag of een materiaal wel of geen afvalstatus heeft niet relevant is voor
de toepassing onder de bodemregelgeving, komt in de discussie over staalslakken ook
vaak het rechtsoordeel ter sprake. Daarbij hebben Stichting Natuurlijk Schoon Spijk,
Stichting Natuurlijk Schoon Eerbeek en Stichting Gezondheid op 1 gevraagd om dit rechtsoordeel
in te trekken. De verantwoordelijkheid om te beoordelen of iets afval is of niet,
ligt bij een bedrijf. Om bedrijven daarbij te helpen, zijn tussen 2014 en 2019 verzoeken
van bedrijven in behandeling genomen om een advies te geven over de afvalstatus van
materialen. Deze adviezen worden rechtsoordelen genoemd. Een rechtsoordeel heeft geen
juridische status. Het zijn niet-bindende adviezen over de vraag of iets een afvalstof
is of niet in een specifieke situatie. Of iets afval is of niet moet altijd per geval
worden beoordeeld. Er kunnen geen algemene uitspraken worden gedaan op basis van een
rechtsoordeel. Een rechtsoordeel is dus ook niet blijvend geldig. Aangezien het een
advies ten aanzien van een specifieke situatie betreft, kan dat dus betekenen dat
veranderende omstandigheden ertoe leiden dat het advies over de afvalstatus niet meer
geldt. Gebleken is dat in de praktijk soms onterecht te veel gewicht werd toegekend
aan deze adviezen. Dit heeft met name te maken met de benaming van het advies als
«rechtsoordeel». Dit is mede een reden geweest om te stoppen met het afgeven van rechtsoordelen.
De afgegeven adviezen staan echter nog wel op de website, waar deze vanuit het oogpunt
van transparantie werden geplaatst.

Ondanks het feit dat in het rechtsoordeel, evenals op de website, duidelijk staat
dat het advies voor een specifieke situatie geldt en dat omstandigheden – en daarmee
het van toepassing zijn van een advies – kunnen veranderen, lijkt het feit dat de
adviezen op de website staan te leiden tot de conclusie dat deze daarmee generiek
geldig zijn. Om verwarring rondom, en het onterecht gebruik van, de adviezen te voorkomen,
heb ik besloten de rechtsoordelen van de betreffende website te verwijderen. Dit betreft
niet alleen het rechtsoordeel uit 2017 over staalslakken, maar alle 42 rechtsoordelen
die tussen 2014 en 2019 zijn uitgegeven. Zo wordt voorkomen dat er mogelijk achterhaalde
informatie wordt gedeeld die tot verkeerde conclusies leidt. Het maakt ook duidelijker
dat er door het ministerie sinds 2019 geen rechtsoordelen meer worden afgegeven en
voor andere instrumenten is gekozen, waaronder regelgeving, handreikingen, de generieke
uitleg op de website en het Kennisplatform «Afval of niet» van Omgevingsdienst-NL.

Tot slot

Met dit besluit stel ik de veiligheid van mens en milieu centraal zonder daarbij de
proportionaliteit uit het oog te verliezen. Ik wil met dit besluit grip krijgen op
de veilige toepassing van staalslakken en de basis leggen voor een goed gesprek over
permanente maatregelen die veilige toepassing van staalslakken beter kunnen borgen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen