Brief regering : Inzet grondbeleid voor woningbouw

Nr. 230
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2025

We staan in Nederland voor een grote woningbouwopgave: het realiseren van 100.000
woningen per jaar om het woningtekort terug te dringen. Hiervoor is het onder andere
belangrijk dat gemeente grondbeleid voeren en ik zet mij ervoor in om gemeenten hierbij
te ondersteunen. In de Kamerbrief Modernisering van het Grondbeleid1 zijn een aantal maatregelen aangekondigd die hierop zien. Daarnaast is in het Regeerprogramma
opgenomen actieve Rijksbetrokkenheid verder te verkennen en te kijken naar bijvoorbeeld
een grondfaciliteit die gemeenten stimuleert actief grondbeleid te voeren.

In deze brief neem ik u mee in de eerste resultaten bij het vormgeven van deze maatregelen.
Het Rijkssturingskompas (bijlage 1) helpt mij mijn beleidsmatige inzet bij grootschalige
woningbouw verder te bepalen. Uw Kamer vraagt mij regelmatig naar actieve Rijksinzet.
Voor enkele specifieke locaties heb ik hiervoor inmiddels een doorbraakaanpak gepresenteerd.2 Ik ga mijn inzet verder concretiseren aan de hand van het Rijkssturingskompas.

Meer actief grondbeleid moet de snelheid van woningbouw, een betaalbaar woningbouwprogramma
helpen mogelijk maken en publieke tekorten verminderen. Daarom heb ik een verkenning
uitgevoerd naar een regeling voor de verwerving van grond voor woningbouw (voorheen
ook wel Rijksgrondfaciliteit genoemd), waarmee ik gemeenten ondersteun bij het innemen
van (strategische) grondposities en meedeel in de risico’s van grondaankopen. Ik ga
de regeling verder uitwerken en streef ernaar deze in 2026 operationeel te hebben.

Maar het aankopen van grond (actief grondbeleid) is lang niet altijd nodig. Gemeenten
hebben verschillende instrumenten om een gebiedsontwikkeling te faciliteren en publieke
kosten te dekken (faciliterend grondbeleid). Hier is nog winst te behalen. Niet altijd
is het bijvoorbeeld mogelijk voor een marktpartij in te schatten welke kosten zij
moeten gaan betalen. Ik kom daarom met voorstellen die het kostenverhaal inzichtelijker
moeten maken voor marktpartijen. Als zij vooraf beter weten welke kosten een gemeente
in rekening gaat brengen, kunnen zij dit meewegen bij hun investeringsbeslissing.
En tenslotte wil ik gemeenten helpen bij het vormgeven van anterieure overeenkomsten,
zodat zij enerzijds hiermee kosten kunnen verhalen en anderzijds de realisatie van
de woningbouw kunnen garanderen stimuleren en borgen.

20 juni jl. stuurde ik u een brief over een voorstel en dilemma’s bij een planbatenheffing
of een vergelijkbaar systeem3. In die brief ga ik in op mogelijke aanpassingen aan wet- en regelgeving om de waardestijging
van grond als gevolg functiewijziging, meer dan nu, te benutten voor gebiedsontwikkeling.
Daar ga ik graag met uw Kamer over in gesprek. In deze brief ga ik in op acties en
maatregelen die ik nu neem of ga nemen om de inzet van grondbeleid voor woningbouw
binnen de huidige wettelijke kaders te verbeteren om het doel van 100.000 nieuwe woningen
per jaar te bereiken.

Rijkssturingskompas

Met de woondeals maak ik met alle provincies en gemeenten afspraken over de woningbouwdoelen.
Met financiële regelingen zoals de Woningbouwimpuls en de Realisatiestimulans draag
ik bij in het publieke tekort op woningbouwplannen. Ook kunnen gemeenten, corporaties
en marktpartijen zich wenden tot het expertteam Woningbouw voor ondersteuning bij
projecten. In specifieke gevallen is er echter in toenemende mate behoefte aan verdergaande
actieve Rijksbetrokkenheid. Dit is met name het geval in de zogeheten «grootschalige
woningbouwlocaties». Dit soort grootschalige woningbouwlocaties vragen in variërende
mate een actieve Rijksbetrokkenheid vanwege de complexiteit van de opgave. Binnen
de 17 reeds aangewezen grootschalige woningbouwlocaties brengen we dit al in de praktijk.

De overheid en de markt staan voor complexe opgaven en grote investeringen, die randvoorwaardelijk
zijn voor de woningbouw. Momenteel ontbreekt het bij het Rijk aan een beleidskader
om objectief af te wegen in welke mate en rol het ministerie betrokken moet zijn bij
woningbouwontwikkelingen. Het Rijkssturingskompas (bijlage 1) brengt de verschillende
perspectieven in kaart en confronteert deze met elkaar. In de praktijk lopen ze snel
door elkaar en komt de beslissing tot stand zonder de gewenste transparantie en inzicht
in de specifieke kansen en uitdagingen die spelen. Het helpt bij het kiezen van een
sturingsvorm en de argumentatie daarvoor structureren. Dat is geen statisch proces.
Het is een continu proces waarbij afhankelijk van de feitelijke stand van zaken de
Rijkssturing moet worden aangepast. Het kompas helpt de impliciete en expliciete afwegingen
voor Rijkssturing inzichtelijk te maken aan de hand van een aantal structurerende
en reflectieve vragen. Het helpt ook om op regelmatige basis te reflecteren op de
rol van het Rijk bij een gebiedsontwikkeling en deze zo nodig aan te passen. De komende
tijd ga ik met enkele casussen aan de slag om het kompas verder te bestendigen.

Regeling Grondverwerving voor Woningbouw (grondfaciliteit)

Bouwen begint met een locatie, grond waarop woningen kunnen worden gebouwd. Gemeenten
kunnen de grond in handen hebben of verwerven, geschikt maken om op te bouwen en vervolgens
verkopen aan een marktpartij (actief grondbeleid). Ook een marktpartij kan de grond
hebben verworven en de woningen ontwikkelen (faciliterend grondbeleid). Uit eerder
onderzoek4 is gebleken dat actief grondbeleid de woningbouw ten goede kan komen. Toch is de
afgelopen jaren een flinke daling te zien in de hoeveelheid grond die actief ontwikkeld
wordt door gemeenten. Overigens is actief grondbeleid niet alleen van belang voor
regie en snelheid van de woningbouw, het kan ook de realisatie van sociale woningbouw
helpen. Uit onderzoek (bijlage 2) dat het kadaster voor mij heeft uitgevoerd blijkt
namelijk dat corporaties substantieel minder betalen voor de grond wanneer zij deze
kopen van een gemeente dan van een particuliere eigenaar. Meer actief grondbeleid
door gemeenten kan sociale woningbouw ten goede komen, corporaties kunnen dan vaker
grond voor gunstige prijzen van gemeenten kopen en hierdoor wordt de bouw van sociale
huurwoningen goedkoper.5 Dit kan een extra reden zijn meer actief grondbeleid te stimuleren.

Actief grondbeleid door gemeenten helpt gemeenten om regie te voeren op de woningbouwproductie.
Door het vestigen van voorkeursrecht en grondbezit kan een gemeenten grip krijgen
op sneller en meer betaalbare woningbouw te realiseren. Maar gemeenten zijn niet altijd
in staat om actief grondbeleid te voeren of zijn daarin terughoudend vanwege het risico
dat de grondwaarde verminderd. Voor het risico op de waardevermindering zijn gemeenten
verplicht een voorziening op de begroting aan te houden. De voorziening legt een aanzienlijk
beslag op de begroting en bestedingsruimte van een gemeente. Dit is een van de redenen
waardoor ze soms terughoudend zijn in de aankoop van grond voor woningbouw. In het
regeerprogramma is daarom het advies uit het IBO-rapport «Op grond kun je bouwen»6 overgenomen. Het IBO-rapport adviseert om een Rijksgrondfaciliteit (eerder werd dit
ook als werktitel gebruikt) op te richten waarmee het Rijk actief grondbeleid kan
stimuleren door mee te delen in het risico op de waardeontwikkeling van grond als
een gemeente de grond verwerft.

Uitkomsten verkenning naar grondfaciliteit

Met een regeling die de grondverwerving voor woningbouw ondersteunt ben ik voornemens
dat het Rijk gedeeltelijk mee gaat delen in het risico van de waardeontwikkeling van
de (bouw)grond. Dit gaat dus verder dan alleen een garantiefonds dat enkel voorziet
in een mogelijke waardevermindering. Door ook in de winsten mee te delen krijgt het
een revolverend karakter. Dit kan op meerdere manieren worden vormgegeven, bijvoorbeeld
door risicodragend deel te nemen in de grondverwerving voor woningbouw. Op deze manier
is het een aanvulling op de bestaande instrumenten die toezien op het dekken van publieke
tekorten, zoals de Woningbouwimpuls en het Gebiedsbudget.

In het voorjaar van 2025 is met de ondersteuning van Deloitte een eerste verkenning
(bijlage 3) uitgevoerd naar de mogelijke uitwerking (werkingen en spelregels). Daarnaast
heb ik gesproken met mogelijke uitvoerders van de regeling over hoe de regeling vormgegeven
zou kunnen worden. De verkenning en de gesprekken geven meer grip op mogelijke criteria
en de uitvoering van de faciliteit. In de volgende paragrafen ga ik kort in op de
belangrijkste uitkomsten van de verkenning en de gesprekken en welke richting ik voor
de regeling in wil gaan.

Criteria om in aanmerking te komen

De regeling voor het ondersteunen van grondverwerving moet breed toegankelijk zijn
voor gemeenten. Dat betekent dat ik terughoudend wil zijn met selectiecriteria aan
de voorkant. In de verkenning is wel bekeken voor welke gemeenten een «Rijksgrondfaciliteit»
mogelijk een geschikt instrument kan zijn en over welke kenmerken gemeenten en/of
projecten moeten beschikken om in aanmerking te komen. Maar daaruit wordt duidelijk
dat harde selectiecriteria al aan de voorkant goede projecten kan uitsluiten, als
er wordt gewerkt met harde toelatingseisen. Terwijl in eerste instantie ik beoog actief
grondbeleid te stimuleren.

Het is belangrijk om op een doelmatige en effectieve wijze de schaarse middelen te
besteden. Dit wil ik bereiken door te sturen op het type project dat in aanmerking
komt en bovenal welke resultaten er op welk termijn worden verwacht (output). Ik zie
vooralsnog geen noodzaak om te sturen op meer gedetailleerde criteria, zoals de financiële
positie van gemeenten of de omvang van het gemeentelijk grondbezit. Deze elementen
zijn altijd context afhankelijk, omdat elke locatie andere kenmerken heeft (qua ligging,
waarde, eigendom, huidige functie, etc.). Hoewel betoogt kan worden dat de regeling
zich vanuit het oogpunt van efficiëntie moet richten op gemeenten die financieel kwetsbaar
zijn of op projecten met een groot effect op de woningbouwopgave, gaat dat voorbij
aan het doel. De regeling moet in eerste instantie gemeenten ondersteunen bij het
voeren van meer actief grondbeleid. Het is daarom noodzakelijker te sturen op de gewenste
output, bijvoorbeeld dat het binnen bepaalde termijnen wel onomkeerbare stappen richting
woningbouw zijn gezet.

Het voornemen dat de regeling breed toegankelijk moet zijn zorgt ervoor dat in potentie
veel gemeenten in aanmerking kunnen komen. De beschikbare middelen hiervoor zijn echter
relatief beperkt, namelijk € 390 miljoen voor de komende vier jaar. Dat betekent dus
dat overal deze regeling kan bijdragen aan gemeentelijke grondaankopen. Het is noodzakelijk
om keuzes te maken bij de verdeling van de middelen. De keuze of inzet effectief is,
wil ik bij een externe uitvoerder beleggen. Een onafhankelijke organisatie is beter
in staat om de inzet in de context van de aankoop te bezien en te beoordelen. Bij
verdere uitwerking ga ik met uitvoerders en stakeholders in gesprek om ook tot duidelijke
kaders te komen waarbinnen een uitvoerder te werk kan gaan.

Aard van de financiële bijdrage

Een ander onderwerp dat in de verkenning en de gesprekken aan bod is gekomen betreft
de aard van de financiële bijdrage. Wanneer de regeling een revolverende karakter
krijgt, in combinatie met het doel om de druk van grondaankopen op de gemeentelijke
begroting te verminderen, kan het doelbereik worden vergroot. Dat kan met een achtergestelde
lening, waarbij gemeenten geld lenen en de terugbetaling afhankelijk is van de verkoopwaarde
van de grond (rekening houdend met de betaalde rente). Het is echter de vraag in hoeverre
dit gemeenten echt helpt de druk op de begrotingsruimte te verminderen. Meer effectief
lijkt het om middels inbreng van eigen vermogen, of via een soortgelijke constructie,
middelen te verschaffen voor de aankoop van gronden. Het is mogelijk bijvoorbeeld
middels een op te richten rechtspersoon, waarin het Rijk via een uitvoeringsorganisatie
samen met een gemeente participeert, de grond aan te kopen. De grondaankopen zijn
dan voor de gemeente «off-balance», zodat de aankoop niet meer drukt op de begroting
van de gemeente. Daarvoor in de plaats komt de deelname in de rechtspersoon inclusief
de verantwoordelijkheden en risico’s die daar bij horen.

Betrokkenheid en sturing van de rijksoverheid

Bij de uitvoering is het de vraag in welke mate het Rijk betrokken moet zijn bij de
projecten die gebruik maken van de regeling. Op basis van de verkenning concludeer
ik dat de uitvoering het beste bij een derde belegd zou kunnen worden. Een externe
uitvoeringsorganisatie heeft meer mogelijkheden om de middelen effectief in te zetten,
dan mijn ministerie. Bijvoorbeeld als het gaat om eventuele winst uit een project
opnieuw in te zetten in andere grondaankopen. Er zijn een aantal organisaties die
mogelijk in staat zijn om de regeling uit te voeren. Naar aanleiding van de verkenning
zijn oriënterende gesprekken gevoerd met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO), Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse gemeenten (SVn) en het Rijksvastgoedbedrijf
(rvb). Daarnaast heb ik ook met BNG Gebiedsontwikkeling (BNG GO) gesproken. Sinds
1997 heeft BNG GO samen met gemeenten ruimtelijke projecten ontwikkeld. Doel van de
gesprekken was om te kijken of en hoe een organisatie buiten het ministerie een regeling
die grondaankopen ondersteunt zou kunnen uitvoeren.

Uit de gesprekken komt naar voren dat elke organisatie in staat is om een product
te bieden dat grondaankopen door gemeenten kan ondersteunen. Ieder van deze organisatie
is anders georganiseerd en gefinancierd en dat bepaalt mede het producttype/regeling
die zij kunnen aanbieden. Bij het verder vormgeven van de regeling ga ik de organisaties
betrekken.

Mijn voornemen is om de regeling de aankomende maanden verder uit te werken en een
keuze te maken voor één van de uitvoerders. Ik wil de regeling begin 2026 operationeel
maken.

Onderzoek naar de praktijk van het kostenverhaal

Hoewel ik wil kijken hoe ik meer actief grondbeleid kan stimuleren is het zeker niet
altijd nodig dat de overheid altijd de grond moet verwerven. Op veel plekken hebben
marktpartijen grondposities en vaak kunnen zij flexibeler inspelen op marktontwikkelingen.
Wanneer het initiatief voor woningbouw bij een private grondeigenaar ligt, dan maakt
de gemeente afspraken over het kostenverhaal. De gemeente is namelijk wettelijk verplicht
de kosten, die zij maakt om de ontwikkeling mogelijk te maken, te verhalen bij de
grondeigenaar (vaak een ontwikkelaar).

Voor het verhalen van kosten zijn er twee wegen: het publiekrechtelijke spoor, met
kostenverhaalregels in het omgevingsplan, en het privaatrechtelijk spoor, met het
vastleggen van het kostenverhaal in een anterieure overeenkomst. Omdat de gemeente
wettelijk verplicht is haar kosten te verhalen, zou het voor de volledigheid van het
kostenverhaal niet uit moeten maken welk spoor wordt gevolgd. Metafoor en Fakton hebben
een onderzoek uitgevoerd naar de praktijk van het kostenverhaal (zie bijlage 4). Uit
het onderzoek blijkt dat op het gebied van kennis, voorspelbaarheid en transparantie
winst is te behalen.

Veel gemeenten verhalen kosten, hanteren een vaste werkwijze en hebben de hoogte van
het kostenverhaal inzichtelijk. In de meeste gevallen lukt het om anterieur tot overeenstemming
te komen over het kostenverhaal. Dat wil alleen niet zeggen dat gemeenten in die gevallen
ook alle kosten verhalen. In beginsel moeten gemeenten bij het privaatrechtelijke
kostenverhaal rekening houden met de kostensoortenlijst zoals opgenomen in de bijlage
bij het Omgevingsbesluit (publiekrechtelijk spoor). Die kostensoorten, die via het
publiekrechtelijk spoor verhaald kunnen worden, hebben een «schaduwwerking». Op het
moment dat het een gemeente niet lukt met een anterieure overeenkomst het kostenverhaal
te verzekeren, kan zij het kostenverhaal met kostenverhaalregels in het Omgevingsplan
vastleggen.

In de praktijk passen de gemeenten de kostensoortenlijst echter niet altijd toe. Volgens
het rapport zijn daar verschillende redenen voor. Soms is het een gebrek aan kennis.
Soms passen gemeenten de kostensoortenlijst bewust niet toe omdat zij andere prioriteiten
hebben, bijvoorbeeld de voortgang van de woningbouw. Het gevolg hiervan is dat gemeenten
soms minder kosten verhalen dan wat op basis van de Omgevingswet mogelijk is. Maar
het kan ook tot onduidelijkheid leiden en de onderhandelingen over een anterieure
overeenkomst vertragen.

In navolging van het onderzoek wil ik daarom, in overleg met de partijen in het veld,
verschillende producten vormgeven die het proces van kostenverhaal door gemeente ondersteunen,
de voorspelbaarheid van het kostenverhaal voor marktpartijen vergroten en op die manier
bijdragen aan soepele onderhandelingen over een anterieure overeenkomst. Deze producten
hebben tot doel de partijen te ondersteunen bij het berekenen en vaststellen van het
publieke kostenverhaal en de vertaling daarvan in de privaatrechtelijke route. De
onderzoekers bevelen de volgende maatregelen aan:

1. Handreiking standaardisatie van gemeentelijke kostenverhaalsnota’s

2. Een routekaart met uitleg over kostenverhaal op hoofdlijnen

3. Uitbreiding plankostenscan voor privaatrechtelijke route die aansluit bij faciliterend
grondbeleid

4. Het vormgeven van een model voor anterieure overeenkomsten

Naast dat het voor marktpartijen helpt als kostenverhaalnota’s gelijke informatie
bevatten, beschikken nóg lang niet alle gemeenten (met woningbouwplannen) over een
kostenverhaalnota. Een handreiking moet ook handvatten bieden om een kostenverhaalnota
op te stellen. Belangrijk is dat de kostenverhaalnota een kader biedt voor de keuze
tussen het publiekrechtelijk- en het privaatrechtelijk kostenverhaal en dat in de
nota wordt vastgelegd hoe in die beide sporen wordt gewerkt. Materieel moeten beide
sporen voor kostenverhaal, privaatrechtelijk en publiekrechtelijk, tot een gelijke
uitkomst leiden; nieuwe woningen waarbij de marktpartij naar draagkracht bijdraagt
aan de publieke investeringen. Maar dat wil niet zeggen dat in het privaatrechtelijke
spoor exact dezelfde kosten worden gemaakt of dat de hoogte van de kosten exact gelijk
zijn. Zo maakt een gemeente bij het opstellen van een anterieure overeenkomst kosten
voor het opstellen hiervan en juridische bijstand voor het opstellen van voorgaande
overeenkomsten, zoals een intentie- en/of samenwerkingsovereenkomst. Ook kunnen afspraken
worden gemaakt wie welke werkzaamheden uitvoert. Inzicht in de kosten die samenhangen
met het privaatrechtelijke spoor (o.a. het opstellen van een anterieure overeenkomst
kan van meerwaarde zijn. Het mag echter niet leiden tot een verschil in materiele
uitkomst tussen de twee sporen. Ik zal onderzoeken of dat mogelijk is zonder dat ik
eerder meer onduidelijkheid dan duidelijkheid schep.

Verschillende gemeenten werken al met een standaard anterieure overeenkomst en de
provincies Gelderland en Noord-Brabant stellen een model aan gemeenten beschikbaar.
Daarnaast heeft het Instituut voor Bouwrecht (IBR) aangekondigd met een handboek voor
anterieure overeenkomsten te zullen komen. Ik vind het belangrijk dat met een anterieure
overeenkomst niet alleen het kostenverhaal wordt verzekerd, maar dat ook de snelheid
van woningbouw wordt bevorderd. Het is daarom van belang zakelijke afspraken te maken
waarop kan worden teruggevallen op momenten dat er verschillen van inzicht ontstaan.
Ik ga bezien of er in dat kader nog iets aanvullends nodig is ten opzichte van de
genoemde initiatieven.

In 2025 worden deze producten verder vormgegeven. Hierdoor wil ik eventuele verschillen
in financiële haalbaarheid en lasten tussen actief en faciliterend grondbeleid verkleinen
en voorspelbaarheid vergroten. Ook maak ik de kennis over kostenverhaal toegankelijker
en neemt de voorspelbaarheid van het kostenverhaal toe. Dit moet op leiden tot voorspelbaar
en volledig kostenverhaal en de snelheid in de realisatie bevorderen.

Daarnaast heb ik u recent een brief gestuurd over de planbatenheffing of een vergelijkbaar
systeem, de intensivering van het kostenverhaal. Daarin stel ik voor de wet- en regelgeving
aan te passen om zo de ruimte voor het kostenverhaal te vergroten, met als doel publieke
tekorten te verkleinen. In die brief schets ik de dilemma’s bij beide systemen, en
de voor- en nadelen. Maar zoals in die brief ook is aangegeven, is noch het invoeren
van een planbatenheffing noch het intensiveren van het kostenverhaal een quick fix, pas op de lange termijn gaat het resultaat opleveren. Van de maatregelen in deze
brief om het huidige kostenverhaal beter toe te passen, verwacht ik op veel kortere
termijn resultaat.

Resumerend

Met de in deze brief aangekondigde maatregelen help ik gemeenten om grondbeleid effectief
in te zetten voor woningbouw. Zowel bij actief als faciliterend grondbeleid moeten
gemeenten voldoende instrumenten hebben om publieke investeringen te bekostigen, snelheid
in het proces te bevorderen en te bewaken. Marktpartijen moeten bovendien weten aan
welke kosten zij moeten bijdragen, welk programma zij moeten realiseren en welke planning
er wordt gehanteerd zodat zij weloverwogen investeringsbeslissingen kunnen nemen.

De voorstellen in deze brief moeten daarbij gaan helpen. En met behulp van het Rijkssturingskompas
ga ik concreter vormgeven wanneer en hoe het Rijk actief betrokken is of wordt bij
gebiedsontwikkelingen.

Met vriendelijke groet,

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer

Bijlagen

Volgnummer

Naam

Classificatie

1

Rijkssturingskompas bij grootschalige gebiedsontwikkeling

2

Kostenverhaal Ontcijferd, de praktijk van de rekening

3

Verkenning inrichting rijksgrondfaciliteit voor gemeenten

4

Wat betaalt een woningcorporatie voor de bouwgrond?