Brief regering : Implementatie Energy Performance of Buildings Directive (EPBD)

30 196
Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 4107
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2025

Vorig jaar zijn in Europa nieuwe afspraken gemaakt over het verduurzamen van gebouwen,
die zijn vastgelegd in de herziene Energy Performance of Buildings Directive (EPBD).
Hiermee krijgt de energietransitie een versnelling. In Nederland zijn we al goed op
weg, maar meer duidelijkheid, voorspelbaarheid en eenvoud zijn nodig om hiermee verder
te gaan in de toekomst.

De Europese afspraken gaan over hoe duurzaam een gebouw moet zijn in 2050 en hoe we
daar komen. Dit betekent in ieder geval dat een gebouw zo min mogelijk energie nodig
heeft en geen aardgas gebruikt. In plaats daarvan gebruikt het gebouw bijvoorbeeld
elektrische warmtepompen of is het aangesloten op een warmtenet. Ook wekt het eigen
energie op, bijvoorbeeld met zonnepanelen. Voor iedereen moet duidelijk zijn wat er
moet gebeuren en er moet voldoende ondersteuning zijn om dit voor elkaar te krijgen.

Voor bestaande gebouwen maken we duidelijk wat het einddoel in 2050 voor de verduurzaming
is. We vragen alleen wat redelijkerwijs mogelijk is in een gebouw, zonder ingrijpende
maatregelen. Bijvoorbeeld isolatie die past aan de binnenkant van je dak, onder je
vloer en isolatieglas. Daarnaast is een belangrijk principe dat wanneer een gebouw
aan de eisen voldoet, het huis dan ook klaar is voor de toekomst. Als eigenaar van
een gebouw moet je er dus vanuit kunnen gaan dat het einddoel in 2050 niet wijzigt.

Woningeigenaren worden niet verplicht om nu hun huis extra te verduurzamen. Woningeigenaren
maken al goede stappen om hun huis comfortabel te maken en de energierekening te verlagen.
Met subsidies en ondersteuning helpen we hen verder naar het einddoel.

Wel zullen winkels, scholen en andere utiliteitsgebouwen die het meest slecht geïsoleerd
zijn of verouderde installaties hebben, verbeterd moeten worden voor 2030. Dat moet
op een eenvoudige wijze straks kunnen worden aangetoond én op verschillende manieren.
Bijvoorbeeld met een energielabel, inzage in het energiegebruik of een overzicht van
genomen maatregelen.

Voor alle nieuwe gebouwen zullen vanaf 2030 eisen gelden, waarmee ze direct klaar
zijn voor de toekomst. Hierbij wordt ook het gebruik van duurzame materialen meegenomen
door de introductie van een nieuw instrument: het Global Warming Potential gedurende
de levenscyclus (Whole Life Cycle).

Of een gebouw klaar is voor 2050, wordt vanaf 2030 op het energielabel vermeld. Vanaf
dat moment is de berekening van het energielabel ook verbeterd. Daarnaast vereenvoudigt
het label en vervallen de A+ tot en met A++++. De letters lopen dan van G (slecht)
tot en met A (zeer goed). Dit betekent wel dat we de labels in 2030 in één keer gaan
herijken.

Hoe de afspraken verder worden uitgewerkt is in bijgevoegd overzicht nader toegelicht.

Ik kies met deze invulling van de afspraken voor een pragmatische en logische implementatie
van de EPBD met als doel gebouwen verder te verduurzamen.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer

Overzicht uitwerking EPBD

In dit overzicht zijn de volgende onderdelen verder toegelicht:

I. Context en uitgangspunten

II. Het einddoel in 2050: een emissievrije gebouwenvoorraad

III. Tussentijdse doelen en eisen voor bestaande bouw richting 2050

IV. Nieuw energielabel en gemoderniseerde bepalingsmethode 2030

V. Global Warming Potential gedurende de levenscyclus (wlc-gwp)

VI. Implementatie EPBD in wet- en regelgeving

VII. Implementatie EPBD zonder aanpassing wet- en regelgeving

VIII. Planning

I Context en uitgangspunten

De energietransitie in de gebouwde omgeving is in volle gang. Steeds meer woningen,
kantoren, scholen en andere gebouwen verbeteren we met isolatie en verwarmen we zonder
aardgas. Dit doen we voor deze en de volgende generaties. We houden de energierekening
betaalbaar en maken ons land minder afhankelijk van energie uit het buitenland. Dit
is niet iets dat in één keer is gebeurd, maar dit doen we stap voor stap. Met elke
verbouwing van een bestaand gebouw, met elk gebouw dat nieuw wordt gebouwd en met
wijkaanpakken werken we toe naar een verduurzaamde gebouwenvoorraad. Gebouwen waar
we allemaal aangenaam kunnen wonen, werken en leven.

We zijn dus goed op weg, maar duidelijkheid, voorspelbaarheid en meer eenvoud zijn
nodig om de ingezette weg te kunnen vervolgen. Zoals duidelijkheid over wat het einddoel
qua verduurzaming is en wanneer gebouwen klaar zijn. Zo weten gebouweigenaren naar
welk einddoel ze toewerken en wordt duidelijkheid in de markt geboden. Dit stimuleert
standaardisatie, industrialisatie en conceptueel bouwen. Ook een helder energielabel
helpt in de verdere transitie; een energielabel dat aangeeft wanneer een gebouw klaar
is, maar dat ook beter aansluit bij het werkelijk energiegebruik van het gebouw. Eenvoud
is ook nodig door het in lijn brengen van verschillende regelgeving die op gebouweigenaren
afkomt.

In Europees verband zijn afspraken gemaakt waarmee we de energietransitie in de gebouwde
omgeving verder helpen. Over de aanpassing van de Energy Performance of Buildings
Directive (EPBD) is in mei 2024 overeenstemming bereikt.1 Zo stelt deze herziene richtlijn als einddoel een emissievrije gebouwenvoorraad in
2050, met tussendoelen die helder maken wat op weg daarnaartoe nodig is en zijn afspraken
gemaakt over ondersteuning van gebouweigenaren. Lidstaten hebben tot eind mei 2026
de tijd om de aangepaste EPBD om te zetten naar nationaal beleid en regelgeving.

De nieuwe EPBD betreft de nadere invulling van de Europese klimaatafspraken voor wat
betreft het onderdeel gebouwde omgeving. De Europese klimaatafspraken over de gebouwde
omgeving landen naast in de EPBD ook in andere EU-regelgeving. Zo heeft de richtlijn
Hernieuwbare Energie (Renewable Energy Directive, RED) tot doel het omschakelen naar
niet-fossiele energiebronnen in de algehele energievoorziening. Een emissievrije gebouwenvoorraad
in 2050 is daarmee mede afhankelijk van de succesvolle uitvoering van de RED. Daarnaast
zijn in de richtlijn Energie Efficiëntie (Energy Efficiency Directive, EED) doelen
vastgelegd over energiebesparing in brede zin, inclusief het terugdringen van het
energiegebruik in de gebouwde omgeving. Over de voortgang van de implementatie van
deze richtlijnen wordt u namens het kabinet geïnformeerd door de Minister van Klimaat
en Groene Groei.

Belangrijke uitgangspunten bij de implementatie van de EPBD zijn:

• De richtlijn wordt geïmplementeerd zonder nationale koppen;2

• De implementatie moet niet belemmerend werken voor de woningbouwopgave.

Bij de uitwerking zal ik de kosteneffecten in kaart brengen;

• Voor gebouweigenaren duidelijk is wat van hen wordt verwacht en;

• De eisen zijn haalbaar en betaalbaar;

• Er is aandacht voor de praktische uitvoerbaarheid van verduurzaming in bestaande gebouwen
die bijvoorbeeld ook beïnvloed wordt door de Natuurwetgeving en beschermde diersoorten.

II Het einddoel in 2050: een emissievrije gebouwenvoorraad

Voor het eerst bevat de Europese richtlijn een omschrijving van het einddoel voor
de gebouwenvoorraad in 2050.

Introductie van het «ZEB-niveau» voor emissievrije gebouwen in 2050

In 2050 moeten alle gebouwen energiezuinig zijn, zonder fossiele uitstoot en zoveel
mogelijk gebruik maken van hernieuwbare energiebronnen in of nabij het gebouw. Het
is belangrijk om gebouweigenaren hierbij duidelijkheid en stabiliteit te geven in
de regelgeving. Dit vermindert het risico op desinvesteringen en beschermt het eigendomsrecht.
Dit betekent dat eigenaren van (bestaande) gebouwen3 ervan uit moeten kunnen gaan dat de niveaus die worden gedefinieerd voor emissievrije
gebouwen als einddoel voor 2050, niet meer bijgesteld worden op weg naar 2050.

De doelstelling voor 2050 vertaalt zich in vier aspecten van een gebouw en ziet erop
toe dat een gebouw:

1. Zeer weinig energie nodig heeft voor verwarming en/of koeling;

2. Efficiënte installaties heeft;

3. Vrij is van fossiele emissies op het eigen perceel («aardgasvrij»), en

4. De benodigde energie zoveel mogelijk invult met hernieuwbare energie door opwek op
of bij het gebouw of via lokale warmtenetten.

De vier aspecten zijn samen het «ZEB-niveau» voor een gebouw. ZEB staat voor Zero Emission Building en gaat over zowel nieuwbouw als bestaande gebouwen.

Niet voor elk soort gebouw wordt hetzelfde ZEB-niveau bepaald, want niet ieder gebouw
hoeft in 2050 even energiezuinig te zijn. Bij het bepalen van de ZEB-niveaus wordt
namelijk rekening gehouden met wat redelijkerwijs haalbaar is voor het gebouw. Dit
betekent bijvoorbeeld dat voor bestaande bouw het ambitieniveau lager is dan voor
nieuwbouw. Wel moet elk individueel gebouw in Nederland in 2050 aardgasvrij zijn,
aangezien er geen uitstoot van broeikasgas mag zijn op het perceel van een gebouw.4

De gehele gebouwvoorraad moet in 2050 zuinig genoeg zijn om met alleen hernieuwbare
energie te kunnen voorzien in de gebouwgebonden energiebehoefte voor verwarming, koeling,
ventilatie, warmtapwater en voor utiliteitsbouw ook verlichting. Voor een lage energiebehoefte
wordt onder andere gestuurd op voldoende isolatie in gebouwen. Dit isolatieniveau
staat los van de vraag welke energiebronnen in de toekomst beschikbaar zijn of komen.
Zo is er duidelijkheid en handelingsperspectief voor de gebouweigenaar. De energie
die het gebouw nodig heeft moet zoveel mogelijk komen van hernieuwbare energie op
of nabij het gebouw. De overige energie die dan nog nodig is moet beperkt zijn en
passen binnen het aanbod zoals in het Nationaal Plan Energiesysteem is beschreven.
In dit plan is de energievoorziening voor de toekomst in kaart gebracht en is aandacht
voor het Landelijk Actieprogramma Netcongestie.5

Het isolatieniveau voor een gebouw wordt zodanig vastgesteld dat het gebouw redelijkerwijs
zo goed mogelijk wordt geïsoleerd. Dit draagt bij aan het doel om gebouwen duurzaam
te kunnen verwarmen, zoals met warmtepompen en warmtenetten. Sommige gebouwen kunnen
dan worden verwarmd met lagetemperatuur, andere met een middentemperatuur. De inzet
moet zijn dat de temperatuur van de energievoorziening in een wijk past bij het isolatieniveau
van de gebouwen. Daar waar een middentemperatuur nodig is, kan dit worden voorzien
met een middentemperatuur warmtenet of inzet van groen gas met een hybride warmtepomp.
Als in een wijk deze voorzieningen niet beschikbaar zijn, kan bijvoorbeeld worden
gekozen voor een boostersysteem om lagetemperatuur toevoer uit een warmtenet op te
waarderen of om de woning toch geschikt te maken voor lage temperatuur verwarming,
door bijvoorbeeld aanpassingen van de radiatoren

Emissievrije nieuwbouw

Voor alle nieuwbouw gelden per 2030 de nieuwe ZEB-eisen. Deze eisen vervangen de huidige
BENG-eisen6. De ZEB-eisen worden gebaseerd op de gemoderniseerde bepalingsmethode en op de zogenoemde
kostenoptimaliteitsstudie.7 Deze studie wordt periodiek opnieuw uitgevoerd zodat de actuele prijzen en technische
ontwikkelingen meegenomen kunnen worden. Praktisch betekent dit dat de eisen voor
nieuwbouw om de 5 jaar worden herzien.

Overheidsinstanties krijgen in 2028 al met nieuwe eisen voor nieuwbouw te maken. Deze
eisen worden dan nog wel gebaseerd op de huidige bepalingsmethode en gecommuniceerd
in 2026. Voor de hoogte van de energiezuinigheid wordt uitgegaan van de EPBD die als
ondergrens «BENG minus 10%» voorschrijft. Vanaf 2030 moeten nieuwe overheidsgebouwen
voldoen aan de eisen zoals die dan voor alle nieuwbouw van toepassing zijn, zoals
bovenstaand beschreven.

Emissievrije bestaande bouw

Ook bestaande gebouwen moeten in 2050 vrij zijn van fossiele emissies. Voor bestaande
bouw wordt per 2026 bepaald welk ZEB-niveau nodig is op basis van de huidige bepalingsmethode,
de NTA8800. Het ZEB-niveau zal materieel gelijk blijven tot 2050. Wanneer de gemoderniseerde
bepalingsmethode gereed is wordt het ZEB-niveau materieel gelijk omgezet van de oude
naar de nieuwe methode.

Het ZEB-niveau wordt voor alle gebouwen vanaf 2030 vermeld op de nieuwe energielabels,
maar wordt daarmee geen verplichting of eis voor bestaande bouw. De duiding op het
energielabel is vooral bedoeld om aan gebouweigenaren duidelijk te maken wanneer een
gebouw klaar is voor 2050. Doordat het ZEB-niveau richting 2050 niet meer materieel
wordt aangepast hoeven gebouwen of bouwdelen later niet nogmaals aangepakt te worden
als die eenmaal voldoen. Het is wel logisch dat in de toekomst bij vervanging van
installaties de energie-efficiëntie verbetert door nieuwe technologische ontwikkelingen.
Op die manier kan de algehele energieprestatie van het bestaande gebouw dat voldoet
aan het ZEB-niveau verder omhoog gaan door toepassing van de nieuwe, efficiëntere
installaties in het gebouw.

Isolatiestandaard wordt ingebed in het ZEB-niveau bestaande bouw

Bij het bepalen van het ZEB-niveau voor de energiebehoefte voor bestaande woningen
wordt gebruik gemaakt van de ervaring met de isolatiestandaard voor woningen8. De isolatiestandaard geeft aan wanneer een woning qua isolatie geschikt is voor
de overstap naar duurzame verwarming en past daarmee goed bij het einddoel van de
EPBD. Het uitgangspunt voor het halen van de isolatiestandaard is dat er geen ingrijpende
maatregelen nodig zijn zoals isolatie aan de buitenzijde van de gevel of van het dak.

De bekende en doorgerekende combinaties van maatregelen die leiden tot het halen van
de isolatiestandaard worden gebruikt om de grenswaarden voor woningen voor het ZEB-niveau
vast te stellen. Woningeigenaren die met de isolatiestandaard aan de slag zijn, zijn
dus al op de goede weg naar een emissievrije gebouwenvoorraad. Ook veel woningcorporaties
zijn hier al druk mee bezig. De lopende evaluatie van de isolatiestandaard kan wel
leiden tot enkele aanpassingen om de toepasbaarheid van de standaard te verbeteren.

De isolatiestandaard wordt verder uitgewerkt zodat het ook toegepast kan worden voor
utiliteitsgebouwen. De inzet is dat de isolatiemogelijkheden van utiliteitsgebouwen
het uitgangspunt zijn (zoals bij de isolatiestandaard voor woningen ook het geval
is), los van het gebruik van een gebouw. Dat biedt ook voor multifunctionele gebouwen
een helder handelingsperspectief omdat er bij wisseling van gebruik van het gebouw
in principe geen aanpassingen nodig zijn.

Renovatiestandaard voor utiliteitsbouw wordt omgezet naar het ZEB-niveau

De renovatiestandaard is enkele jaren geleden gepresenteerd als vrijwillige streefnorm
voor eigenaren van bestaande utiliteitsgebouwen. Via verschillende instrumenten, zoals
de DUMAVA9 wordt gestuurd op deze norm.

Het ambitieniveau van de renovatiestandaard past goed bij de uitgangspunten van het
vast te stellen ZEB-niveau voor bestaande bouw. De renovatiestandaard kan ik daarom
gebruiken bij de overgang naar het ZEB-niveau, zodat eigenaren van utiliteitsgebouwen
zoveel mogelijk stabiliteit hebben in waar ze hun gebouwen naar toe moeten renoveren.
Op de vier ZEB-aspecten wordt dit verder uitgewerkt, waarbij wel enkele waarborgen
worden opgenomen. Gebouweigenaren die hun gebouwen naar de renovatiestandaard verduurzamen
kunnen er van uitgaan dat hun gebouw voldoet aan het ZEB-niveau, mits ze dit niveau
halen zonder overcapaciteit van zonne-panelen en ze het gebouw aardgasvrij maken.

Verbouweisen voor woningen en utiliteitsbouw in lijn met ZEB-niveau

Voor zowel woningen als utiliteitsbouw zijn eisen van toepassing op gebouwonderdelen
als deze worden verbouwd (verbouweisen). Deze eisen voor bouwdelen en installaties
worden richting 2030 in lijn gebracht met de maatregelen die nodig zijn voor het halen
van het ZEB-niveau, zodat een gebouweigenaar de goede stap zet en de markt zich hierop
kan richten.

Differentiatie ZEB-niveau naar verschillende typen bestaande gebouwen

Bij bestaande bouw kan het ZEB-niveau voor verschillende gebouwtypen verschillend
zijn. Zo bepaalt de bestaande constructie van een gebouw hoe de gebouwschil kan worden
geïsoleerd; zo maakt de isolatiestandaard al onderscheid tussen vooroorlogse en naoorlogse
woningen. Daarnaast wordt gekeken naar hoe intensief een gebouw wordt gebruikt, welk
energiegebruik daarbij hoort en welke installaties nodig zijn: de energievraag van
een zorginstelling is bijvoorbeeld anders dan van een kantoor.

Voor bepaalde type gebouwen voorzie ik een alternatieve aanpak voor de ZEB-niveaus.
Denk daarbij aan monumenten, waar alleen die maatregelen worden gevraagd die mogelijk
zijn met behoud van de monumentale waarde. Dit alles zal tot verschillende ZEB-niveaus
per gebouwtype leiden.

III Tussentijdse doelen en eisen voor bestaande bouw richting 2050

In de EPBD zijn tussendoelen en tussentijdse eisen voor bestaande gebouwen opgenomen.
Deze werken toe naar de doelen van 2050.

Reductiedoelstellingen in 2030 en 2035 voor woningvoorraad als geheel

Voor woningen zijn tussendoelen gesteld voor de woningvoorraad als geheel. Er zijn
geen verplichtingen vastgelegd waar individuele woningen aan moeten voldoen. In 2030
moet de energievraag van de woningvoorraad met 16% te zijn afgenomen en in 2035 moet
dit 20 tot 22% lager zijn ten opzichte van 2020. Daarbij moet 55% van deze doelstelling
gehaald worden bij de 43% slechtst presterende woningen. Er is veel ruimte gelaten
hoe die tussendoelen worden gehaald.

Nederland is al een eind op weg om het reductiedoel voor 2030 te halen. Alleen al
in 2022 en 2023 zijn 2,6 miljoen isolatiemaatregelen en 850 duizend installatiemaatregelen
getroffen in bestaande woningen.10 Ook zijn nieuwe woningen sinds 2020 energiezuiniger door de BENG-eisen. Eind dit
jaar wordt het concept National Building Renovatieplan (NBRP) vastgesteld. In dit
NBRP is beschreven hoe het bestaand en/of aangekondigd beleid bijdraagt aan het halen
van de doelstellingen.

Verbeteren van winkels, scholen en andere utiliteitsbouw per 2030 en 2033

Voor winkels, scholen en andere gebouwen zonder woonfunctie zijn wel verplichtingen
overeengekomen, die voor individuele gebouwen gelden. Die zogenoemde minimum energieprestatie-eisen
zijn voor een gebouw een eerste stap op weg naar emissievrij. Zo is vastgelegd dat
per 2030 de 16% en per 2033 de 26% slechtst presterende gebouwen moeten zijn verbeterd.

Uiterlijk in 2027 worden de verplichtingen voor 2030 en 2033 voor utiliteitsbouw vastgesteld
in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en gepubliceerd. Ik ga ervoor zorgen
dat een gebouw waarvoor voor 2030 is vastgesteld dat het voldoet aan de eisen voor
2030 of 2033 op basis van de huidige bepalingsmethode, ook na 2030 voldoet aan de
eisen als er een nieuwe bepalingsmethode is (overgangsrecht).

Uitzonderingen eisen in 2030 en 2033 utiliteitsbouw

In de brief van 7 maart jl. heb ik aangegeven wat de voorgenomen uitzonderingen zijn
voor de minimum energieprestatie-eisen bij de utiliteitsbouw. Zo wil ik voor een aantal
gebouwtypen van Defensie, gebedshuizen en monumenten geen verplichtingen laten gelden
per 2030 en 2033. Algemeen geldt dat er uitzonderingen mogelijk zijn voor zover de
kosten voor de investering relatief hoog zijn vergeleken met de verwachte besparing.

Bij de Voorjaarsnota 2025 is besloten om gebouwen met een industriefunctie niet uit
te sluiten.11 De reden hiervoor is dat richting het ZEB-doel van 2050 ook deze grote groep gebouwen
verduurzaamd moet worden en het gestelde ZEB-niveau moet halen. Eigenaren van deze
gebouwen zullen dus sowieso aan de slag moeten om hun gebouwen te verduurzamen. Met
de industriesector wordt een aanpak voor de verbetering van de gebouwen uitgewerkt,
die recht doet aan de situatie en mogelijkheden van de gebouwen en de eigenaren.

Samenloop met andere verplichtingen bij utiliteitsbouw

Voor utiliteitsbouw is de samenloop met andere verplichtingen relevant. De bestaande
energiebesparingsplicht voor een deel van de utiliteitsbouw, maar ook de andere bepalingen
in de EPBD die betrekking hebben op de energieprestaties van het gebouw, moeten goed
op elkaar aansluiten. De minimum energieprestatie-eisen voor de utiliteitsbouw zijn
overkoepelende eisen voor de energieprestatie van het hele gebouw. Door te voldoen
aan een eis op een gebouwdeel, zoals bijvoorbeeld de eis voor zon op dak worden maatregelen
genomen die bijdragen aan het behalen van de overkoepelende minimum energieprestatie-eis.

Voor de energiebesparingsplicht geldt dat daaraan voldaan kan worden door alle van
toepassing zijnde verplichte maatregelen op de Erkende Maatregelen lijsten te treffen.
Ik ben met de Minister van Klimaat en Groene Groei in overleg hoe de energiebesparingsplicht
voor gebouw gebonden energiebesparing en de te implementeren minimum energieprestatie-eisen
voor utiliteitsbouw van de EPBD zo goed mogelijk op elkaar kunnen worden aangesloten.
Uitgangspunt daarbij is dat er in het Bbl een eenduidige set regels wordt gesteld
t.a.v. gebouwgebonden energie.

Behalen eisen aantonen via energielabels, werkelijk energiegebruik of maatregelen

Zoals in de brief van 7 maart jl. aangegeven wil ik regelen dat voor utiliteitsgebouwen
niet alleen met het energielabel kan worden aangetoond dat aan de minimale energieprestatie-eisen
wordt voldaan, maar bijvoorbeeld ook via inzage in het energiegebruik of via aantoonbaar
genomen maatregelen.12 Dit wil ik overigens ook verkennen voor de ZEB-niveaus voor woningen.

Voor utiliteitsbouw ben ik aan het uitwerken hoe de portefeuilleaanpak13 juridisch geborgd kan worden. Op die manier wil ik ervoor zorgen dat er ruimte is
voor gebouweigenaren om (onder bepaalde voorwaarden) gebouwen één voor één naar emissievrij
te verduurzamen. Randvoorwaardelijk hierbij is dat de uitzondering op de eisen voor
individuele gebouwen alleen mogelijk is wanneer de gebouwenportefeuille als geheel
sneller verduurzaamt dan de afzonderlijke gebouwen anders wettelijk verplicht zouden
zijn.

IV Nieuw energielabel en gemoderniseerde bepalingsmethode 2030

Per 2030 komt er een nieuw energielabel voor gebouwen. Dit volgt uit de EPBD, maar
tegelijk kunnen we ook andere gewenste verbeteringen aan het energielabel doorvoeren.
Een verbetering is dat het nieuwe energielabel gebaseerd wordt op een gemoderniseerde
bepalingsmethode, en daarmee dichter bij het werkelijk gebruik en de energieprestatie
van een gebouw komt te liggen.

De energielabelletter moet vanaf 2030 worden gebaseerd op een andere indicator die
voor alle lidstaten gelijk is, namelijk het totaal primair energiegebruik.14 Vergeleken met de huidige indicator (het primair fossiel energiegebruik), wordt met
het totaal primair energiegebruik meer inzichtelijk hoeveel energie een gebouw in
totaal nodig heeft voor het gebruik ervan.

Vanaf 2030 moeten de energielabelletterklassen worden vereenvoudigd. De huidige labels
A+ t/m A++++ zoals die nu in Nederland bestaan komen bij de nieuwe labels niet meer
voor. De nieuwe klassenindeling bestaat in de basis uit de categorieën G t/m A. Zoals
eerder benoemd wordt ook op het energielabel inzichtelijk gemaakt of een gebouw voldoet
aan het ZEB-niveau voor 2050.

Energielabelletters zijn ook na 2030 bedoeld om gebouwen onderling met elkaar te kunnen
vergelijken. Gebouwen met dezelfde energieprestatie krijgen dezelfde energielabelletter.
Maar zoals eerder aangegeven, is het benodigde ZEB-niveau in 2050 niet voor alle gebouwen
hetzelfde. Dit kan verschillen, bijvoorbeeld afhankelijk van of een gebouw oud of
nieuw is. Dit betekent dat twee gebouwen met dezelfde energielabelletter, straks bij
het ene gebouw de aanduiding op het energielabel kan staan dat het al aan het ZEB-niveau
voldoet en het andere nog niet.

In 2026 verandert er een beperkt aantal zaken voor het energielabel. Het belangrijkste
is, zoals aangegeven in de brief van 7 maart jl., dat ook voor monumenten het vanaf
dit moment nodig zal zijn een energielabel te laten opstellen bij verkoop of verhuur,
omdat zij niet meer onder de uitzondering van de EPBD vallen op dit punt. Verder dient
er vanwege de EPBD meer informatie op het afschrift van het energielabel te komen,
zoals een aanduiding of een gebouw kan reageren op externe signalen zoals de buitentemperatuur
of dat het warmteafgiftesysteem geschikt is voor lagetemperatuurverwarming. De huidige
klassenindeling van energielabels blijft tot 2030 bestaan. Lidstaten die hun klassenindeling
na 2019 hebben herzien, mogen die namelijk tot 2030 blijven gebruiken op grond van
de EPBD.

Een gemoderniseerde bepalingsmethode

Tegelijk met het nieuwe energielabel wordt in 2030 ook een gemoderniseerde bepalingsmethode
voor de energieprestatie van gebouwen ingevoerd deels ter implementatie van de EPBD.
De bepalingsmethode rekent indicatorwaardes uit die gebruikt worden voor het aantonen
van het voldoen aan de nieuwbouweisen, voor het bepalen van de energielabelletter
en voor het berekenen van de niveaus waar het gebouw op uitkomt wat betreft de eerder
genoemde vier ZEB-aspecten. De gemoderniseerde bepalingsmethode vervangt dan de huidige
bepalingsmethode, de Nederlandse Technische Afspraak (NTA) 8800.

Met de gemoderniseerde bepalingsmethode worden de berekeningen met name verbeterd
door:

• dichter aan te sluiten bij het gemiddeld gebruik van gebouwen,

• het rendement van installaties anders te berekenen,

• rekening te houden met het klimaat in de komende jaren en

• variabelen die in de methode gebruikt worden opnieuw in te ijken.

Ook wordt de methode verbeterd door bij het in kaart brengen van een gebouw (voor
het bepalen van een energielabel) beter gebruik te maken van digitale metingen en
typische gebouwindelingen, en aannames over gebouwkenmerken meer te baseren op de
gemiddelde kwaliteit van gebouwen. Tot slot wordt ook gekeken op welke manier gebiedsgerichte
maatregelen zoals warmtenetten kunnen worden meegenomen bij energieprestatieberekeningen
van gebouwen.

Effecten nieuw energielabel op Woningwaarderingsstelsel en leennormen

Instrumenten als het Woningwaarderingsstelsel (WWS) en de leennormen voor hypotheken
leunen momenteel in meer of mindere mate op de labelletter van het energielabel. De
labelletter wordt daarbij gezien als een indicatie voor de energierekening. Naast
de labelletter biedt het energielabel in 2030 nog meer indicatoren die iets zeggen
over de energieprestatie van het gebouw.

Bij de uitwerking van de gemoderniseerde bepalingsmethode in 2027 zal voor deze instrumenten
worden bezien met welke (combinatie van) indicatoren moet worden gestuurd en op welke
wijze, vanaf de invoering van het nieuwe energielabel in 2030.

V Global Warming Potential gedurende de levenscyclus (wlc-gwp)

De EPBD introduceert een nieuw instrument voor het berekenen van de uitstoot van broeikasgasemissies
gedurende de gehele levenscyclus van een gebouw: het «global warming potential» (gwp)
gedurende de levenscyclus («whole life cycle»), kortweg genoemd «wlc-gwp».

De berekening dient voor het inzicht in en de sturing op de broeikasgasemissies die
gepaard gaan met nieuwe bouwwerken gedurende hun levensduur (50 jaar) vanaf de winning
en productie van grondstoffen tot aan de sloop en verwerking van het sloopafval van
het gebouw. Hierbij gaat het om zowel de broeikasgas voetafdruk van de toegepaste
bouwproducten, de bouwkundige installaties als van het gebouw gebonden energieverbruik
in het bouwwerk (de zogenoemde module B6) gedurende 50 jaar.

De introductie van de wlc-gwp is volgens de EPBD als volgt gefaseerd, verdeeld over
drie hoofdstappen:

1. Uiterlijk op 1 januari 2027 publicatie door elke lidstaat van een zogeheten Routekaart
wlc-gwp. Deze geeft aan hoe de emissies gedurende de levenscyclus van de nieuwbouw
vanaf het niveau in 2030 ontwikkelen naar klimaatneutraliteit in 2050. Zo zal de routekaart
ook aangeven welke eis in 2030 wordt ingevoerd en welke streefwaarden zijn voorzien
in de periode tussen 2030 en 2050. Deze initieel berekende eis en streefwaarden uit
de routekaart van 2027 worden beleidsneutraal omgezet bij het publiceren van de definitieve
ZEB-eisen voor 2030. Ik zal deskundigen en belanghebbende partijen uit de bouw betrekken
bij de uitwerking van de routekaart. Uitgangspunt voor het bepalen van de grenswaarde
blijft de realisatie van de woningbouwopgave en de betaalbaarheid van woningen. Dat
betekent de grenswaarde moet worden gesteld dat deze hiervoor geen belemmering vormt.
Hiermee geef ik tevens invulling aan de motie van lid Mooiman.15

2. Vanaf 2028 dient bij de vergunningsaanvraag voor grote gebouwen (met een gebruiksoppervlakte
van meer dan 1.000 m2) een berekening van de wlc-gwp te worden ingediend bij het bevoegd gezag. De uitkomst
daarvan dient op het energielabel te worden vermeld.

3. In 2030 dienen alle nieuwe bouwwerken met labelplicht te voldoen aan de dan geldende
eisen voor de emissies van broeikasgassen gedurende de gehele levenscyclus per gebruiksfunctie
en moet de wlc-gwp zijn vermeld op het energielabel.

Als onderdeel van de Routekaart wordt in de tweede helft van 2025 de bepalingsmethode
vastgesteld voor de berekening van de totale wlc-gwp van een gebouw. Met deze bepalingsmethode
worden de broeikasgasemissies van de toegepaste bouwproducten en bouwkundige installaties
over de gehele levenscyclus van het gebouw in beeld gebracht. Voor de berekening van
de wlc-gwp wordt gebruikt gemaakt van het stelsel voor de milieuprestatie, waaronder
de Nationale Milieudatabase, de Bepalingsmethode milieuprestatie en de rekeninstrumenten.

Daarna start het onderzoek naar de grenswaarden van de broeikasgasemissies voor de
verschillende typen bouwwerken (gebruiksfuncties). De grenswaarden worden in samenhang
met de ZEB-eisen bepaald. Deze ZEB-eisen en de inschatting van de wijze waarop de
broeikasgasemissies van de verschillende energiebronnen zich zullen ontwikkelen in
de komende 50 jaar, vormen de input voor het bepalen van de grenswaarden.

Relatie tussen emissies gedurende de levenscyclus en de milieuprestatie van gebouwen

De bepalingsmethode voor het berekenen van de emissies van broeikasgassen gedurende
de levenscyclus uit de EPBD vertoont gelijkenissen met de Nederlandse Bepalingsmethode
Milieuprestatie Bouwwerken (mpg), die sinds 2013 wordt gehanteerd voor de berekening
van de milieuprestatie van nieuwe gebouwen en waarvoor in 2018 een eis in het Bbl
is opgenomen voor woningen en kantoorgebouwen. De berekeningen maken ook gebruik van
dezelfde internationale standaard.16 Er zijn wel enkele verschillen tussen de twee bepalingsmethoden:

• Bij de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus kijkt de EPBD uitsluitend
naar de uitstoot van broeikasgassen, waar bij de mpg-berekening ook vijftien andere
milieu-indicatoren worden meegewogen in zowel de berekening als de eis.

• Bij de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus wordt de broeikasgasemissie
van het gebouw gebonden energieverbruik, oftewel het gebruik van fossiele energie
voor verwarming en koeling via elektriciteits- en warmtenetten, meegenomen in de berekening;
in de mpg-berekening blijft deze buiten beschouwing.

• De levensduur van een gebouw is bij de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus
gesteld op 50 jaar, waar deze bij de mpg-berekening voor woningen op 75 jaar is gesteld.

De introductie van de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus heeft gevolgen
voor de mpg. De mpg-eis zal in het Bbl tot in ieder geval 2030 worden gehandhaafd.
Bij de voorbereiding van de wlc-gwp-eis die in 2030 in werking treedt, zal ik ook
aandacht besteden aan de samenhang tussen de mpg-eis en de wlc-gwp-eis. Ik start dit
jaar de beleidsevaluatie over de effecten van de mpg. Ik heb uw Kamer hierover op
7 april in mijn beantwoording van de schriftelijke vragen van de Tweede Kamer geïnformeerd.17 Bij deze evaluatie zal ook de vraag aan de orde komen of en hoe de mpg als eis samen
kan gaan met het nieuwe instrument vanaf 2030, zonder dat dit leidt tot extra administratieve
lasten. Tevens zal naar de toepasbaarheid van de verschillende modules worden gekeken.18

Bij de evaluaties zal ik belanghebbende partijen uit de bouw betrekken. De conclusies
en mijn voorstel voor de beleidsopvolging deel ik met uw Kamer tegelijk met de Routekaart.

VI Implementatie EPBD in wet- en regelgeving

Diverse internetconsultaties met daarin uitwerkingen van de nieuwe EPBD starten nu
of binnenkort. Deze gaan over het Nationaal Gebouw Renovatieplan en over enkele specifieke
bepalingen in de richtlijn, zoals onderstaand verder toegelicht. Daarnaast wordt een
wetsvoorstel ter implementatie van de EPBD voorbereid.

Wetsvoorstel implementatie EPBD

In een wetsvoorstel ter implementatie van de herziene EPBD zal het Burgerlijk Wetboek
worden aangepast om het voor appartementseigenaren in een Vereniging van eigenaren
(Vve) eenvoudiger te maken een oplaadpunt voor een elektrische auto op een privé of
gezamenlijke parkeerplaats binnen het beheer van de Vve te plaatsen. Ook wordt het
bestaande initiatiefrecht van huurders uitgebreid met oplaadpunten. In het wetsvoorstel
wordt ook het Nationaal gebouw renovatieplan als verplicht programma in de Omgevingswet
opgenomen.

Consultatie Nationaal Gebouw Renovatieplan

In de EPBD is vastgelegd dat iedere lidstaat volgens een vast stramien toelicht hoe
het bereiken van de doelen in 2050 op nationaal niveau zijn beslag krijgt en welke
tussendoelen voor 2030 en 2040 daarbij worden gehanteerd. Het concept van dit Nationaal
Gebouw Renovatieplan gaat na het zomerreces in consultatie. Het definitieve concept
van dit plan moet voor 31 december aanstaande worden ingediend bij de Europese Commissie.
De Europese Commissie zal hier uiterlijk in juli 2026 op reageren, waarna Nederland
het plan aanpast of aanvult, zodat het definitieve plan voor 31 december 2026 kan
worden aangeleverd.

Consultatie 1e tranche wijzigingen Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), Omgevingsregeling

Een aantal onderdelen van de EPBD is al verder uitgewerkt. Hiervoor start deze zomer
de consultatie voor wat betreft een aanpassing van het Bbl die per 29 mei 2026 zal
ingaan. Hierover heeft in de afgelopen periode afstemming plaatsgevonden met stakeholders
via onder meer de Juridisch Technische Commissie en het Overlegplatform Bouwregelgeving
zodat er nu een pakket wijzigingen voorligt dat breed getoetst kan worden en daarna
voor advies voorgelegd kan worden aan de Raad van State. De onderwerpen in deze consultatie
betreffen de artikelen uit de EPBD die gaan over onderstaande onderwerpen. Hiervoor
wordt gestart met een consultatie voor de aanpassing van het Bbl, die eind dit jaar
wordt gevolgd door de consultatie van de bijbehorende aanpassing van de Omgevingsregeling.

Duurzame mobiliteit: laadpalen en fietsparkeerplekken

De EPBD moedigt ook duurzame mobiliteit aan: gebouwen kunnen een belangrijke rol spelen
bij het bieden van de benodigde laadinfrastructuur en fietsparkeerplaatsen. Er komt
een uitbreiding van de bestaande verplichtingen voor laadinfrastructuur voor elektrische
voertuigen in of bij gebouwen en een nieuwe verplichting voor fietsparkeerplaatsen.
Dit is erop gericht om de infrastructuur voor duurzame mobiliteit als standaard bij
bouwwerken te realiseren en daarmee de aanleg en het gebruik hiervan te stimuleren.
Het gaat hierbij om voorschriften voor het aantal laadpunten bij parkeerplaatsen,
voorbekabeling of leidingdoorvoeren en om het aantal fietsparkeerplaatsen bij gebouwen.

Zonne-energie op gebouwen

In het Bbl worden enkele bepalingen opgenomen gericht zijn op stimulering van de opwek
van zonne-energie. Daarvoor wordt een geschikte zonne-energie installatie vereist
op bouwwerken. Waar mogelijk wordt hiervoor aangesloten bij bestaande regelgeving
die hetzelfde doel bereikt. De voorschriften gaan stapsgewijs gelden, te beginnen
bij nieuwe overheids- en utiliteitsgebouwen per 2027. Daarna gaan de voorschriften
vanaf 2028 gelden voor bestaande overheidsgebouwen en bestaande utiliteitsgebouwen
bij ingrijpende renovatie. Tot slot gelden de voorschriften vanaf 2030 voor nieuwe
woningen.

Overige onderwerpen

Daarnaast betreft het voorstel tevens wijzigingen over:

• het aanscherpen van eisen aan technische bouwsystemen (o.a. uitbreiding van de verplichting
voor utiliteitsgebouwen om een systeem voor gebouwautomatisering en -controle te hebben
en een systeem voor automatische lichtregeling);

• het uitbreiden van de informatie op het energielabel en verplichting van het energielabel
voor monumenten;

• de wijze van het uitvoeren van keuringen van gebouwinstallaties en het rapporteren
daarover, waarbij wordt gekozen voor een alternatieve aanpak die zorgt voor een efficiëntere
werking van de installaties.

Naast de consultatie van de hiervoor bedoelde wijziging van het Bbl is een wijziging
van de Omgevingsregeling in consultatie gebracht in verband met het doorvoeren van
de eerste wijzigingen in de bepalingsmethode voor het berekenen van de energieprestatie
van gebouwen per 2026.19

Consultatie 2e en 3e tranche wijzigingen Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), Omgevingsregeling

De invoering van de ZEB-eis is een centraal onderdeel in het bereiken van het doel
van de EPBD. Ik kies hier voor zorgvuldigheid in plaats van snelheid, omdat het veel
impact kan hebben op de gebouweigenaren. Momenteel werk ik ZEB verder uit langs de
lijnen zoals beschreven in deze brief en ga ik het in november bespreken met stakeholders.
In 2026 start vervolgens de internetconsulatie. In 2027 wordt het Bbl gewijzigd, met
daarin vastlegging van:

• ZEB-eisen voor nieuwbouw van overheidsorganisaties m.i.v. 2028;

• De verplichtingen voor de slechtst presterende utiliteitsgebouwen die in 2030 en 2033
een hogere energieprestatie bereikt moeten hebben;

• De verplichting om de emissies gedurende de levenscyclus te berekenen voor nieuwbouw
met een gebruiksoppervlakte van meer dan 1.000 m2 en de uitkomst op het energielabel te zetten.

Hiermee valt een deel van de implementatie van de EPBD weliswaar na de formele datum
van inwerkingtreding van de EPBD per 29 mei 2026, maar voordat er met de eisen gewerkt
gaat worden.

In 2029 is een volgende wijziging van het Bbl voorzien. Daarin worden opgenomen:

• ZEB-eisen voor nieuwbouw;

• De nieuwe energielabelsystematiek;

• De definitieve vaststelling van de eisen en streefwaarden uit de wlc-gwp routekaart;

• De verplichting de emissies gedurende de levenscyclus te berekenen voor alle nieuwbouw
en te voldoen aan grenswaarde per 2030 op basis van de ZEB-eisen.

Deze eisen gaan gelden per 2030. Op dat moment treedt ook de gemoderniseerde bepalingsmethode
in werking, die via een wijziging van de Omgevingsregeling zal worden vastgesteld.

VII Implementatie EPBD zonder aanpassing wet- en regelgeving

Niet voor alle onderwerpen van de EPBD is aanpassing van wet- en regelgeving nodig.
Voor de volledigheid licht ik hier kort toe hoe dit wordt uitgevoerd:

• De EPBD vraagt om een uitwerking van een Renovatiepaspoort. Met het Renovatiepaspoort
krijgen eigenaren inzicht in de stappen die gezet kunnen worden om hun woning of gebouw
emissievrij te maken. Dit sluit goed aan bij het Maatwerkadvies dat in Nederland al
bestaat. Het Maatwerkadvies wordt op enkele punten aangevuld. Het Renovatiepaspoort
hoeft door gebouweigenaren niet verplicht te worden opgesteld.

• De EPBD vraagt om te voorzien in passende financiering, ondersteunende maatregelen
en andere instrumenten waarmee marktbelemmeringen kunnen worden aangepakt om ervoor
te zorgen dat de nodige investeringen worden gedaan. Hiervoor is een breed palet aan
subsidies beschikbaar, naast andere maatregelen zoals de leennormen.

• Voor de verplichting om een éénloketsysteem voor technische bijstand op te richten
borduur ik voort op de bestaande voorzieningen van de energieloketten en Verbeterjehuis.nl,
in samenhang met de lopende acties die het kabinet uitvoert rond het tegengaan van
energiearmoede en ondersteuning mkb en maatschappelijk vastgoed. Daarnaast dient het
kabinet voor de zomer een plan in voor het Sociaal Klimaatfonds (EU) om de versterking
van voorgaande ondersteuningsinstrumenten te faciliteren als Rijk.
20 Hiermee wil ik ervoor zorgen dat gemeenten en uitvoerders zich bezig kunnen houden
met het helpen van de mensen die daar behoefte aan hebben.

VIII Planning

BIJLAGEN

Volgnummer

Naam

Classificatie

1

Onderzoek ondersteuningsaanbod verduurzaming