Brief regering : Inzichten dialoog over demonstreren en beschermen herdenkingen

Nr. 38 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2025

Inleiding

Elk jaar vinden weer meer demonstraties plaats in Nederland. Het overgrote deel hiervan
verloopt zonder incidenten. Dit laat zien dat we leven in een gezonde rechtsstaat,
waar ruimte is voor steun en kritiek. Het laat ook zien dat het heel goed mogelijk
is om hier te demonstreren zonder strafbare feiten te plegen of de openbare orde te
ontwrichten. Tegelijkertijd merken we hoe kleine groepen juist gericht lijken op het
maximaliseren van het ontwrichtende effect van hun acties en hoe relschoppers demonstraties
aangrijpen om geweld te plegen en vernielingen aan te brengen.

In deze brief gaan we in op een aantal toezeggingen aan uw Kamer. Achtereenvolgens
gaan we in op de uitkomsten van de dialoog over demonsteren, op het beschermen van
de waardigheid van herdenkingen en op het informatieverzoek van het lid Koekkoek,
gedaan in de regeling van werkzaamheden van 10 juni jl.

Inzichten van de dialoog over demonstreren in Nederland

In onze brief van 16 januari jl. hebben wij toegezegd uw Kamer te informeren over
de uitkomsten van de dialoog met maatschappelijke en bestuurlijke partners over actuele
vraagstukken bij het demonstratierecht en de wijze waarop demonstraties verlopen.1 Het afgelopen jaar hebben wij, in allerlei verbanden en in wisselende samenstellingen,
gesproken met maatschappelijke organisaties, organisatoren van demonstraties, vertegenwoordigers
van het lokaal bestuur, politie en OM. Deze gesprekken leverden waardevolle inzichten
op, mede omdat eenieder vanuit zijn eigen vakgebied, deskundigheid en met zijn eigen
overtuigingen en passies, zijn standpunten naar voren bracht. Deelonderwerpen die
ter sprake zijn gebracht waren het belang om oog te hebben voor de diversiteit aan
demonstraties en lokale verschillen en ruimte om hierop in te spelen, de meerwaarde
van investeren in relaties met demonstrerende partijen, de verplichting om demonstraties
vooraf te melden, de mogelijkheid tot identificatie en registratie van degenen die
strafbare feiten plegen, het verhalen van schade en de organisatiegraad van demonstraties
in het algemeen. De gesprekken zijn tevens benut om, overeenkomstig de motie van het
lid Lahlah c.s.,2 te inventariseren op welke manier lokale driehoeken ondersteund kunnen worden in
hun verantwoordelijkheid ten aanzien van het demonstratierecht en, voor zover passend
bij onze verantwoordelijkheid en voor zover daar ruimte voor is, overeenkomstig de
motie van het lid Flach c.s.,3 te bevorderen dat het bevoegd gezag in geval van een verboden demonstratie proactiever
inzet op het beletten en sanctioneren in plaats van het faciliteren van demonstraties.
In onze gesprekken zien wij vooral ook een bevestiging. De meeste partners volgen
namelijk de lijn die wij tot dusverre hebben gevolgd en hieronder meer expliciet wordt
weergegeven.

Een van de aspecten die duidelijk naar voren is gekomen is dat veel van het werk van
de gemeente en de politie het faciliteren maar ook monitoren van de voorbereiding
en het verloop van de demonstratie betreft. Dat gaat beter wanneer structureel in
de relatie met demonstrerende partijen wordt geïnvesteerd en zeker wanneer een demonstratie
is aangemeld. Dan kan goed overleg plaatsvinden tussen de gemeente en de organisatie
over het faciliteren en het verloop. Helaas worden niet alle demonstraties aangemeld.
In dat geval weten gemeenten niet waarop zij en de driehoeken zich moeten voorbereiden,
waarmee het faciliteren en beschermen van demonstranten wordt bemoeilijkt. Daarom
zullen wij de komende periode onder meer met het lokale bestuur en gedragsdeskundigen
verkennen hoe het naleven van de kennisgevingsplicht kan worden verbeterd en welke
gevolgen verbonden kunnen worden aan het (niet) tijdig kennisgeven.

Op 15 mei jl. zond de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV) uw Kamer het rapport
van de Inspectie over het politieoptreden bij demonstraties toe, «Faciliteren of Begrenzen?».4 Zoals aangegeven in de beleidsreactie bij het rapport zal de Minister van JenV, in
afstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), met
de korpschef en de vertegenwoordigers van het lokaal bestuur en de voorzitter van
het College van procureurs-generaal na de zomer op nationaal niveau een set van algemene
basisafspraken en uitgangspunten vastleggen over de functie van de politie bij demonstraties.
Hierover wordt momenteel gesproken met deze partijen. In lijn met de inzichten van
de dialoog en zoals aangegeven in de beleidsreactie zal met de te maken basisafspraken
op nationaal niveau er nog steeds ruimte zijn en blijven voor hoe er in een concreet
geval van een specifieke demonstratie moet worden opgetreden; dat is en blijft een
verantwoordelijkheid van het lokaal gezag.

Bij een aantal demonstraties is er helaas een kleine groep die demonstraties aangrijpt
om willens en wetens herhaaldelijk en soms serieuze strafbare feiten te plegen, soms
al direct nadat de demonstratie is begonnen. Daarbij denken wij bijvoorbeeld aan de
excessen tijdens de demonstratie bij de Universiteit van Amsterdam in april 2024:
amper twee minuten nadat de demonstratie was begonnen, waren mensen met gezichtsbedekkende
kleding al bezig straatmeubilair te vernielen en stenen uit de straat te halen, kennelijk
met het doel om daarmee barricades op te bouwen. Bij onze partners in de dialoog was
er volledige consensus dat vernielingen, waar vaak ook private goederen bij banken,
bedrijven en musea doelwit zijn, onaanvaardbaar zijn. Hetzelfde geldt voor intimidatie,
bedreigingen en doxing. Het creëren van gevaar voor anderen of toch in ieder geval
voor henzelf, zoals de afgelopen tijd herhaaldelijk is gebeurd op Schiphol, zeesluizen
en snelwegen, wordt door demonstranten in sommige gevallen als essentieel beschouwd
om hun boodschap kracht bij te zetten. Hier past ons inziens echter een stevig normerend
optreden. Het OM vervolgt in dit kader al als daarvoor aanknopingspunten zijn, waar
bij ernstigere strafbare feiten eerder sprake van zal zijn. Het OM zoekt waar mogelijk
de ruimte om de strafrechter ertoe te bewegen een hogere strafmaat te hanteren.

Gerichte identificatie en registratie is in dit kader van groot belang, zoals eerder
ook al door uw Kamer is erkend met onder andere de moties Michon-Derkzen5 en Eerdmans/Boswijk.6 Zoals aangegeven in het eerste halfjaarbericht politie 2025 van 12 juni jl. heeft
de Minister van JenV naar aanleiding van deze moties overleg gevoerd met de driehoek
Den Haag, de voorzitter van het College van procureurs-generaal en de korpschef van
de nationale politie.7 De driehoek Den Haag is zorgvuldig en grondig aan het bezien welke extra handhavingsmogelijkheden
er zijn voor verboden demonstraties, zoals die op snelwegen. Dit vraagt om een gedegen
proces, maar het heeft al geresulteerd in een geïntensiveerde handhavingsinzet in
de vorm van een pilot bij de A12-blokkade op 5 april jl. Dit heeft geleid tot 40 aanhoudingen
en registraties, waarbij ook proces-verbaal is opgemaakt. Na beoordeling van deze
40 zaken door het Openbaar Ministerie, die nu nog plaatsvindt, zal deze geïntensiveerde
handhavingsinzet in driehoeksverband worden geëvalueerd. Bij een positieve uitkomst
zal het kabinet zich ervoor inspannen dat deze methode breed zal worden toegepast.

De afgelopen maanden hebben wij daarnaast een aantal acties in gang gezet om sneller,
gerichter en effectiever optreden mogelijk te maken. Ook op het terrein van wetgeving:

• Een wetsvoorstel van de Minister van BZK om een landelijk verbod op gezichtsbekkende
kleding bij demonstraties wordt op dit moment in afstemming met de Minister van JenV
verder voorbereid zoals aangegeven in de Kamerbrief van 15 april jl.;8

• Het wetsvoorstel van de Minister van JenV waarin de bevoegdheid voor de politie tot
stelselmatige informatievergaring in publiek toegankelijke online bronnen ten behoeve
van de openbare-ordehandhaving wordt geregeld, is 4 juli jl. in consulatie gebracht;

• Parallel wordt vanuit JenV met prioriteit gewerkt aan de mogelijkheid om in het kader
van de openbare-ordehandhaving de politie ook toegang tot besloten app- en chatgroepen
te geven, indachtig de motie-Yesilgöz-Zegerius c.s.9

Wij gaan de komende periode daarnaast verder onderzoeken op welke wijze wij het lokaal
bestuur en (andere) partijen die schade lijden meer kunnen ondersteunen bij het verhalen
van schade en bij jurisprudentievorming waar dit van meerwaarde kan zijn om het wettelijk
kader scherp te duiden. Verder kan het eerder aangekondigde onderzoek dat via het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) is uitgezet nog aanvullende mogelijkheden
bieden waarmee we demonstraties uitstekend kunnen blijven faciliteren en tegelijkertijd
de kleine groep die strafbare feiten pleegt beter zullen weten te scheiden van andere
demonstranten en hen effectiever aan te pakken. De uitkomsten van het onderzoek worden
aan het eind van de zomer verwacht.

Waardigheid van herdenkingen

Op 2 juni jl. hebben wij een bestuurlijk overleg gevoerd met de burgemeesters van
Amsterdam, Den Haag en Wageningen, de landelijk portefeuillehouder Conflict- en Crisisbeheersing
van de politie, de Hoofdofficier van Justitie van het arrondissementsparket Amsterdam
en de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak. Aanleiding voor dit overleg was
de motie van het lid Bikker c.s. die tijdens het Kamerdebat over demonstratierecht
op 22 januari jl. is ingediend en door uw Kamer is aangenomen.10 Die motie verzoekt de regering drie nationale herdenkingen beter te beschermen tegen
ordeverstoringen. Daarnaast verzoekt de motie de regering om te onderzoeken welke
andere (lokale) herdenkingen of plechtigheden ook als beschermd moment aangemerkt
zouden moeten worden en welke regelgeving daarbij past. Tijdens het vragenuur van
13 mei jl. heeft de Minister van BZK toegezegd om de bevindingen uit dit bestuurlijk
overleg met uw Kamer te delen. Middels deze brief komt de Minister van BZK tegemoet
aan die toezegging.

Uitkomst bestuurlijk overleg

De burgemeesters, het OM en de politie hebben tijdens het overleg toegelicht dat zij
geen behoefte hebben aan aanvullende wettelijke bevoegdheden om op te kunnen treden
bij demonstraties bij (nationale) herdenkingen. Het bestaande kader van bevoegdheden
dat te vinden is in de Wom, het strafrecht, de gemeentewet en de lokale Algemene plaatselijke
verordeningen, achten zij toereikend. Daarnaast bestaat volgens hen het risico dat
nieuwe regelgeving ten aanzien van demonstraties bij herdenkingen handhaving onnodig
bemoeilijkt. Zij onderschrijven het belang van maatwerk en benadrukken dat standaardisering
dit soort situaties niet zal helpen. Het is volgens hen een fictie dat nieuwe regelgeving
kan voorkomen dat ordeverstoringen tijdens herdenkingen ontstaan. Of dat beter gehandhaafd
kan worden tijdens verstorende demonstraties bij herdenkingen door nieuwe regelgeving.

Daarnaast volgt uit het bestuurlijk overleg dat de motie een afbakeningsprobleem met
zich meebrengt. Jaarlijks vinden in Nederland allerlei verschillende herdenkingen
plaats. Alleen al in Amsterdam wordt er op 4 mei op ongeveer vijftig locaties twee
minuten stilte gehouden. Andere herdenkingen van de Tweede Wereldoorlog en de Holocaust
zijn bijvoorbeeld de Kristallnacht-herdenking, de herdenking van de Februaristaking,
de Nationale Herdenking Capitulaties 1945, de herdenking van de slag om de Grebbeberg,
de Jom Hasjoa Herdenking, de herdenking van de bevrijding van concentratiekamp Ravensbrück,
herdenkingen van de razzia’s en de ceremonies bij het plaatsen van de Stolpersteine
die gedurende het hele jaar plaatsvinden. Voorbeelden van andere gebeurtenissen die
worden herdacht zijn de afschaffing van de slavernij, de inval van Oekraïne, de Bijlmerramp,
de watersnoodramp van 1953 en de decembermoorden. Het zou onwenselijk zijn om bepaalde
(nationale) herdenkingen een hogere rangorde te geven. Daarmee zou bovendien de suggestie
gewekt worden dat andere herdenkingen wel verstoord mogen worden.

Verder is het volgens de deelnemers van het bestuurlijk overleg niet altijd duidelijk
of er sprake is van een herdenking. Zo bestaan er ook demonstraties die een stilte-moment
kennen. Daarbij blijft het in het midden of het een demonstratie of een herdenking
betreft. Het is inherent aan het demonstratierecht dat iedere demonstratie op haar
eigen merites wordt beoordeeld en het lokale gezag zich niet bemoeit met de inhoud
van een demonstratie. Wanneer een selectie van herdenkingen een hogere status krijgt
of het lokale gezag moet gaan beoordelen wat een herdenking is, is het niet uitvoerbaar
om deze uitgangspunten in acht te nemen.

De Nationale Herdenking op de Dam op 4 mei

Dat het huidige wettelijke instrumentarium toereikend wordt geacht neemt niet weg
dat het ordelijk en waardig laten verlopen van nationale herdenkingen een grote operationele
uitdaging vormt. Dit geldt met name voor de Nationale Herdenking op de Dam in Amsterdam
op 4 mei. Vanwege de aard van de Nationale Herdenking op de Dam, een moment van serene
rust en stilte, kan de lokale driehoek van Amsterdam vergaande maatregelen treffen
om het gezamenlijk herdenken te beschermen. Hierbij heeft de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) een adviesrol. Zo worden hoorbare demonstraties
of protestacties tijdens de Nationale Herdenking wegens het verstorende karakter niet
toegestaan bij of in de directe nabijheid van de Dam. Op grond van de Wom kunnen demonstraties
binnen deze specifieke context wegens de vrees voor wanordelijkheden op een grotere
afstand worden geplaatst. Verder kan er door de burgemeester een noodverordening worden
afgekondigd.

Een belangrijk uitgangspunt dat de lokale driehoek hierbij hanteert is risicobeheersing,
risico-uitsluiting is niet mogelijk. Bij spontane demonstraties en andere ordeverstoringen
moet altijd de afweging gemaakt worden of optreden daartegen verdere escalatie beperkt
of juist in de hand werkt. Het lokale gezag werkt daarom ter voorbereiding van de
herdenking verschillende «escalatie scenario’s» uit. De laatste jaren treedt de politie
bij de Nationale Herdenking op 4 mei ook proactief op. Zo is er bijvoorbeeld veel
politie in de menigte aanwezig om snel op te kunnen treden bij ongeregeldheden. Het
is echter een misvatting dat ordeverstoringen door middel van strengere wetgeving
te voorkomen zijn; helaas kan er altijd iemand gaan schreeuwen.

Meer kennisuitwisseling en uitvoering motie

Ondanks de operationele uitdaging is de lokale driehoek er in samenwerking met de
NCTV tot nu toe in geslaagd om de Nationale Herdenking op 4 mei op de Dam waardig
te laten verlopen. Voor de Nationale Herdenking 15 augustus 1945 bij het Indisch Monument
in Den Haag geldt ook dat deze telkens goed verloopt. Voor Wageningen geldt dat de
Herdenking Capitulaties op 5 mei vrijwel altijd zonder incidenten verloopt. Helaas
waren er bij de editie van dit jaar een aantal incidenten, maar deze stonden op zichzelf
en geven geen goed beeld van de afgelopen jaren. Andere herdenkingen gedurende het
jaar in Wageningen verlopen over het algemeen waardig en zonder incidenten. Bestuurlijke
ervaring en korte lijnen in de uitvoering en binnen de driehoek zijn hiervoor uiteindelijk
het meest van belang. Verder is er veel contact tussen bijvoorbeeld de G4, de politie
en het OM. Met inachtneming van de autonomie van het lokale gezag wordt regelmatig
kennis uitgewisseld.

In het bestuurlijk overleg is wel naar voren gekomen dat andere gemeenten behoefte
kunnen hebben aan meer kennisuitwisseling op dit terrein. Daarom willen wij in samenwerking
met het Nederlands Genootschap voor Burgemeesters (NGB) een bijeenkomst organiseren
die gewijd is aan demonstraties bij herdenkingen. Tijdens die bijeenkomst kunnen praktijkbeoefenaars
ervaringen met elkaar delen en kennis uitwisselen over het waardig laten plaatsvinden
van herdenkingen en de handhaving van eventuele demonstraties daarbij. Daarnaast zal
er op de website van de NGB informatie geplaatst worden over dit thema.

Het waardig en veilig laten verlopen van nationale herdenkingen zoals de Nationale
Herdenking op 4 mei vergt een gedegen voorbereiding en vormt een operationele uitdaging
voor de lokale driehoek. Het huidige wettelijk instrumentarium wordt daarvoor toereikend
geacht door de burgemeesters, de politie en het OM. In de Nederlandse samenleving
bestaat een grote mate van respect voor dat stiltemoment op 4 mei. Verdergaande maatregelen
of aanvullende wettelijke bevoegdheden kunnen nooit garanderen dat verstoring daarvan
wordt voorkomen. Specifiek ten aanzien van demonstraties bij herdenkingen bestaat
er voor het lokale gezag voldoende handelingsruimte om op te kunnen treden. De komende
periode zal er vanuit BZK en JenV verdere kennisuitwisseling tussen burgemeesters
worden gefaciliteerd. De verdere uitvoering van de motie-Bikker zal in het kader van
de resultaten van het WODC-onderzoek worden bezien. De ruimte die daarvoor is zal
mede door de uitkomst van dit bestuurlijk overleg worden bepaald.

Informatieverzoek lid Koekkoek

Naar aanleiding van het verzoek van het lid Koekkoek (2025Z11742) van 10 juni jl. over de uitspraak van de Minister-President dat een door burgers
uitgevoerde «grenscontrole» een «vorm van demonstreren» zou betreffen, berichten wij
uw Kamer als volgt.

Het staat eenieder vrij te demonsteren binnen de grenzen die de wetgever heeft gesteld.
Dat heeft de Minister-President in zijn interview in Tubantia van 10 juni jl. ook willen benadrukken. Het is echter niet de bedoeling dat het recht
in eigen hand genomen wordt door «grenscontroles» uit te voeren. Het uitvoeren van
grenscontroles is wettelijk voorbehouden aan autoriteiten zoals de Koninklijke Marechaussee
en is aan strenge nationale en Europese regels gebonden. Overigens bestaat een demonstratie
uit een actie van meerdere personen die gericht is op een gezamenlijke meningsuiting. Een actie die vooral gaat om het uitoefenen van dwang valt niet onder de Wom.

Afsluitend

De grondwettelijke vrijheid om te demonstreren is een kostbaar bezit. Wel blijft het
demonstratierecht onderwerp van maatschappelijke discussie en zorg. Om het maatschappelijk
draagvlak voor demonstraties te borgen en niet te laten eroderen is het van belang
dat een effectieve aanpak van misstanden noodzakelijk is, specifiek gericht op de
kleine groep die de grenzen van de wet herhaaldelijk of ernstig overschrijdt. In het
najaar informeren wij uw Kamer verder over de uitkomsten van en onze reactie op het
WODC-onderzoek.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J.J.M. Uitermark