Brief regering : Analyse opbrengst internetconsultatie reflectiedocument algoritmische besluitvorming en de Awb

29 362
Modernisering van de overheid

Nr. 1372
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2025

In deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris Rechtsbescherming, over de uitkomsten
van de internetconsultatie van het reflectiedocument «Algoritmische besluitvorming
en de Algemene wet bestuursrecht». Tevens ga ik in op de motie-Slootweg en de motie-Van
Baarle inzake het verbeteren van transparantie en rechtsbescherming bij algoritmische
besluitvorming, de motie-Kathmann/Six Dijkstra inzake transparantie over geautomatiseerde
risicoselectie en de toezeggingen gedaan in de Eerste en Tweede Kamer omtrent de versterking
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wat betreft kenbaarheid en motivering.1

Graag plaats ik deze internetconsultatie in een breder perspectief. Voor burgers moet
het duidelijk zijn hoe besluiten die op hen van toepassing zijn tot stand zijn gekomen.
Dit geldt des te meer voor besluiten die met behulp van algoritmes tot stand komen.
Transparantie speelt een belangrijke rol bij goed bestuur en bevordert het vertrouwen
in de overheid. De afgelopen jaren zijn hier flinke stappen in gezet, niet alleen
nationaal maar ook in EU-verband. Hierbij moet gedacht worden aan het nationale Algoritmeregister2, maar ook de Europese AI-verordening en Algemene verordening gegevensbescherming,
die beide transparantiewaarborgen kennen. Dit betekent niet dat er geen ambities over
zijn.3 In deze brief schets ik eerst het landschap waarin de internetconsultatie is uitgezet,
waarna ik de voornaamste opbrengsten presenteer en de daaropvolgende stappen op een
rij zet.

Achtergrond en bestaande beleidsacties

Digitalisering, meer specifiek het gebruik van algoritmes waaronder AI, heeft een
grote impact op de manier van werken van de overheid en de interactie met burgers.
De overheid maakt al vele jaren gebruik van algoritmes bij de voorbereiding en het
nemen van besluiten. Dit zorgt ervoor dat de overheid efficiënt, kwalitatief hoogwaardig
en consistent kan werken. Het gebruik van algoritmes kan de toegankelijkheid en snelheid
van overheidsdiensten verhogen en sluit daarmee aan bij de ambitie om burgers en ondernemers
centraal te stellen.

Een van de uitdagingen bij algoritmische besluitvorming is het bieden van voldoende
transparantie. Het gaat dan om transparantie en uitlegbaarheid voor burgers en bedrijven:
zijn zij op de hoogte van het gebruik van algoritmes, hebben zij inzicht in de werking
daarvan en hoe deze het besluit beïnvloeden? Een toegankelijke en begrijpelijke vorm
van transparantie is noodzakelijk voor het vertrouwen in en de acceptatie van de besluiten
die met behulp van een algoritme zijn genomen.4 Burgers kunnen zonder transparantie geen inschatting maken van de rechtmatigheid
van een aan hen gericht besluit.5 Dit kan leiden tot (onnodige) procedures. De juiste vertaling van wet naar coderegel,
inclusief de mogelijke vooringenomenheid of zelfs discriminerende werking die daarbij
kan optreden, is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Rechters, toezichthouders en
het parlement kunnen hun controlerende taak in mindere mate uitvoeren, wanneer deze
transparantie niet gewaarborgd is.6

Over deze aandachtspunten zijn de afgelopen jaren meerdere adviezen verschenen en
ook de hoogste bestuursrechter heeft richtinggevende uitspraken gedaan.7 Bij overheidsorganisaties is er veel aandacht voor de kansen en risico’s van algoritmegebruik
in de besluitvorming. Hierbij vindt deskundigheidsbevordering en verbetering van transparantie
voor burgers en belangenorganisaties plaats. Ik zie mijn rol hierbinnen als enerzijds
kaderstellend en anderzijds faciliterend en aanjagend jegens alle overheidsorganisaties.
Vanuit deze aanjagende rol organiseert het Ministerie van BZK regiotours. In deze
regiotours wordt, naast het Rijk ook bij medeoverheden, aandacht gevraagd voor het
Algoritmeregister, waar overheden algoritmes die zij gebruiken registreren.8 Daarnaast is er ook bij de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse orde van advocaten
aandacht voor de vraagstukken over het gebruik van algoritmische besluitvorming.

In het kader van mijn faciliterende rol zijn de toepasselijke normen en instrumenten
voor de verantwoorde inzet van algoritmes binnen de overheid, waaronder het ontwikkelde
Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes (IAMA), gebundeld in het Algoritmekader.9 Bovendien wordt er een standaard ontwikkeld voor het eenduidig en relateerbaar vastleggen
van gegevensverwerkingen door overheidsorganisaties op individueel niveau.10 Hierdoor kan niet alleen per overheidsorganisatie transparantie geboden worden, maar
ook binnen een hele keten van organisaties. Om transparantie richting de burger verder
te waarborgen wordt overwogen om een dergelijk logboek ook toegankelijk te maken voor
burgers en bedrijven. Hierdoor kunnen zij specifiek inzien welke gegevens van hen
door verschillende overheidsorganisaties zijn verwerkt en de reden daarvoor. Daarnaast
is de website gegevensbijbesluiten.overheid.nl ontwikkeld om voor burgers en bedrijven
inzichtelijk te maken welke persoonsgegevens worden gebruikt als de overheid besluiten
neemt, van wie deze gegevens afkomstig zijn en hoe deze gegevens worden gedeeld.

Wat betreft mijn kaderstellende rol zijn er ontwikkelingen op het gebied van wetgeving
binnen het juridisch domein en toezicht. De nieuwe AI-verordening11 bevat regels voor AI-systemen, ook voor gebruik van dergelijke systemen door de overheid.
Bij wetgeving wordt, onder meer met de werkwijze ICT-uitvoeringsgericht wetgeven,
rekening gehouden met digitale uitvoering. Het regelbeheer om beslisregels voor ICT
op te stellen wordt verder geprofessionaliseerd. Bij de Autoriteit Persoonsgegevens
is de Directie Coördinatie Algoritmes (DCA) ingesteld met coördinerende, signalerende
en ondersteunende taken in het toezicht op algoritmes. Daarnaast zijn in het kader
van de AI-verordening bestaande autoriteiten voor de bescherming van grondrechten
vastgesteld. De aanwijzing van markttoezichthouders op grond van de AI-verordening
volgt nog.

De Awb en algoritmische besluitvorming

De Awb bevat de algemene regels waaraan de overheid moet voldoen bij het nemen van
besluiten, onder meer met het oog op transparantie, kenbaarheid en uitlegbaarheid
van besluiten. De regels zijn techniekonafhankelijk opgesteld en normeren ook algoritmische
besluitvorming. Daarnaast wordt het handelen van de overheid genormeerd door ongeschreven
beginselen van behoorlijk bestuur, internationale verdragen en Europese richtlijnen
en verordeningen. Uw Kamer heeft de afgelopen jaren de regering opgeroepen om te onderzoeken
hoe de positie van burgers in het bestuursrecht bij algoritmische besluitvorming kan
worden versterkt en de motiveringsplicht bij besluiten kan worden aangepast.12 Ook in de Eerste Kamer is een toezegging gedaan over dit onderwerp.13

Hierop heeft de regering parallel aan de consultatie over het concept-wetsvoorstel
«Wet versterking waarborgfunctie Awb» het reflectiedocument «Algoritmische besluitvorming
en de Awb» in consultatie gebracht14. Het doel hiervan was om verdere inbreng op te halen over de vraag of aanvullende
regels nodig zijn wanneer algoritmes ingezet worden in het besluitvormingsproces.
Om enige richting te geven aan de op te halen inbreng, zijn in het reflectiedocument
vragen opgenomen over hoe de Awb verbeterd kan worden met het oog op transparantie
bij algoritmische besluitvorming. Daarnaast is gevraagd naar voorbeelden uit buitenlandse
wetgeving en naar de mogelijkheid om algoritmes in te zetten om de menselijke maat
te versterken.

Voornaamste opbrengsten consultatie

Er zijn zestien reacties ontvangen. Deze zijn afkomstig van onder andere hoogleraar
A.C.M. Meuwese e.a., de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Netwerk van
Publieke Dienstverleners, het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, de
Raad voor de rechtspraak, Bits of Freedom, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs,
de Waarderingskamer en verschillende particulieren. De belangrijkste reacties zijn
samen te vatten in de volgende vier thema’s.

1. Uit de reacties volgt een breed gedragen geluid dat er behoefte is aan meer transparantie
over het gebruik en de rol van algoritmes bij individuele besluitvorming. Zo is in
de reactie uit de wetenschap een concreet voorstel gedaan om artikel 3:46 van de Awb
– waarin het motiveringsbeginsel is neergelegd – aan te vullen met een bepaling die
bestuursorganen ertoe verplicht om, in het geval een besluit is genomen met behulp
van een algoritme, in begrijpelijke taal toe te lichten welke gegevens zijn gebruikt
en welke beslisregels zijn toegepast.15 Bits of Freedom heeft, onder verwijzing naar een Position paper van het College voor
de Rechten van de Mens,16 een vergelijkbaar voorstel gedaan. Deze voorstellen komen in de kern overeen met
de verscherpte interpretatie van het motiveringsbeginsel die de Afdeling advisering
van de Raad van State heeft bepleit in het Advies inzake de effecten van digitalisering
voor de rechtsstatelijke verhoudingen van 31 augustus 2018.17

2. Verschillende partijen stellen dat de overheid meer transparantie op systeemniveau
zou moeten bieden over de algoritmes die worden gebruikt bij het voorbereiden en nemen
van besluiten. Deze vorm van transparantie stelt burgers maar ook belangenorganisaties,
journalisten, wetenschappers, volksvertegenwoordigers en anderen in staat om bijvoorbeeld
te controleren of een bepaald algoritme stelselmatig onredelijk ongunstig uitpakt
voor een bepaalde groep personen. A.C.M. Meuwese e.a. hebben gewezen op de mogelijkheid
beslisregels voor een ieder raadpleegbaar te maken in een openbaar regelregister.
In een van de particuliere reacties is ervoor gepleit om aan deze vorm van transparantie
invulling te geven door verplicht te stellen dat alle algoritmes die worden gebruikt
voor het voorbereiden en nemen van besluiten, worden opgenomen in het Algoritmeregister.
In de hiervoor al vermelde Position paper heeft het College voor de Rechten van de
Mens dit ook bepleit.

3. Voor een effectieve controle op en toetsing van algoritmische besluitvorming, wordt
noodzakelijk geacht dat bij de rechtspraak meer deskundigheid over algoritmes en AI
wordt gerealiseerd. De Raad voor de rechtspraak heeft in de consultatiereactie aangegeven
zich af te vragen of een onafhankelijke rechter-commissaris in het bestuursrecht,
gespecialiseerd in het AI-domein, van waarde kan zijn. De introductie van een dergelijk
figuur in het bestuursrecht behoeft naar het oordeel van de Raad voor de rechtspraak
wel voorafgaand onderzoek.

4. Overheidsorganisaties hebben behoefte aan concrete normen die uitvoerbaar zijn. Overheidsorganisaties
richten algoritmische besluitvorming op dit moment op uiteenlopende manieren in. Volgens
de VNG bestaat er behoefte aan duidelijke grenzen in plaats van open normen of algemene
beginselen van behoorlijk bestuur die nog moeten worden ingevuld. De rechtsontwikkeling
zou niet aan bestuursorganen en de bestuursrechter moeten worden overgelaten.

Vervolgstappen

Het kabinet zet in op het verbeteren van de transparantie en rechtsbescherming bij
de inzet van algoritmes. Als de overheid besluiten neemt met behulp van algoritmes
moeten burgers weten hoe dit besluit tot stand is gekomen en welke rechtsmiddelen
hiertegen open staan. De afgelopen jaren zijn, zoals hierboven beschreven, goede stappen
gezet, maar het kabinet vindt dat er meer nodig is. De uitkomsten van de internetconsultatie
onderschrijven dit standpunt.

Normering in de Awb

Het kabinet is van mening dat – ten behoeve van algoritmische besluitvorming – de
mogelijkheden tot aanpassing van de bestaande normen en definities in de Awb moeten
worden onderzocht.

De bepalingen over transparantie uit de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
en de AI-verordening hebben werking in het bestuursrecht maar zijn niet bij alle situaties
van algoritmische besluitvorming van toepassing. Daarnaast zijn de bestaande normen
uit de Awb niet specifiek voor algoritmische besluitvorming ontworpen. Deze zijn in
jurisprudentie weliswaar nader ingevuld,18 maar voor de kenbaarheid en uniformiteit van normen kan nieuwe wetgeving een rol
spelen. Goede, voorspelbare en uniforme regulering van algoritmische besluitvorming
vraagt daarom mogelijk om aanvulling of wijziging van de Awb. In wetenschappelijke
literatuur zijn al concrete voorstellen gedaan voor hoe een mogelijke transparantieplicht
aan de motiveringsplicht in de Awb toegevoegd kan worden.19

De komende periode zal het kabinet daarom stappen zetten om te komen tot meer transparantie
bij de inzet van algoritmes. Daartoe zal ik onder meer de komende periode bijeenkomsten
organiseren met stakeholders, zoals ministeries, uitvoeringsinstanties, rechtsbijstandsverleners
en de rechtspraak, om meerdere gezichtspunten te verzamelen over de concrete voorstellen
die tot nu toe zijn gedaan en om aanvullende ideeën te verzamelen. Het gaat dan onder
meer om de vraag welke aspecten van de algoritmische besluitvorming in de motivering
opgenomen moeten worden om besluiten effectief in rechte te kunnen aanvechten, wat
één van de belangrijkste doelen van de motiveringsplicht is.20 Mogelijk speelt daarbij een rol of een besluit volledig geautomatiseerd is genomen
dan wel dat het algoritme is gebruikt om een deelbeslissing te nemen, zoals een processtap
als het selecteren voor controle in het kader van toezicht. Hierbij moet een balans
worden gevonden tussen de mate van transparantie en uitvoerbaarheid.

Een belangrijk onderdeel van het inrichten van meer transparantie richting de burger
is het in kaart brengen met welke informatie, op welk moment en op welke wijze – bijv.
met welk middel – het gebruik en de werking van het algoritme het best inzichtelijk
kan worden gemaakt. De wensen van beide Kamers worden daarbij betrokken.21

Daarbij is uiteraard van groot belang om te weten waar geadresseerden van het besluit
en andere belanghebbenden behoefte aan hebben en wat voor hen begrijpelijk is. Het
bieden van transparantie in lagen, waarbij een gedeelte van de toelichting in het
besluit zelf en een gedeelte online of op een ander moment wordt gegeven, kan een
manier zijn om tegemoet te komen aan eventuele verschillende behoeftes zonder het
besluit minder toegankelijk of begrijpelijk te maken.

Voor oplossingen die aansluiten bij de behoeftes van burgers is kennis nodig. Bestaand
onderzoek zal bijeen worden gebracht en worden geduid door kennistafels met deskundigen
te organiseren, zo ook met (vertegenwoordigers van) burgers. Zo nodig verricht ik
aanvullend onderzoek naar de behoeften van burgers bij algoritmische besluitvorming.
Wat betreft de informatiebehoefte voor effectieve rechtsbescherming en het controleren
van de rechtmatigheid van besluiten ga ik in gesprek met de rechtspraak en rechtsbijstandverleners
om inzichten op te halen.

Naast het verbeteren van de transparantie voor de geadresseerde van het besluit, zal
ik oog hebben voor het verbeteren van algoritmische transparantie op systeemniveau
en de rol die het Algoritmeregister hierin kan spelen. Andere suggesties uit de consultatie
voor verbetering van de rechtsbescherming, zoals het inzetten van deskundig advies
aan rechters bij dossiers met of over algoritmische besluitvorming, worden ook meegenomen
in de stappen van de komende periode.

Zoals toegezegd aan uw Kamer22 wil ik daarbij opmerken dat het concept-wetsvoorstel «Wet versterking waarborgfunctie
Awb», dat in 2024 in consultatie is geweest, ook aanpassingen in de motiveringsplicht
voorstelt. Deze voorgestelde aanpassingen zien niet specifiek op algoritmische besluitvorming.
Voorstellen voor een transparantieverplichting, zoals genoemd door het College voor
de Rechten van de Mens en in reacties op de consultatie van het reflectiedocument,
worden bij dat concept-wetsvoorstel dus niet betrokken.23

Belang van uitvoerbaarheid en effectiviteit

Bij dit alles is het van groot belang om geen «papieren» normen te ontwerpen, maar
effectieve, uitvoerbare en betaalbare methodes. Daarom wil ik parallel hieraan verschillende
opties om de doelen te behalen onderzoeken en zo nodig testen. Uiteraard probeer ik
zoveel mogelijk gebruik te maken van de bestaande instrumenten voor transparantie,
zoals het eerdergenoemde Algoritmeregister en gegevensbijbesluiten.overheid.nl. In
samenwerking met uitvoeringsorganisaties en medeoverheden wil ik op korte termijn
een onderzoek starten naar doeltreffende instrumenten, waarbij gebruiksvriendelijkheid
en begrijpelijkheid voor burgers centraal staat. Een goed voorbeeld zijn de verantwoordingdocumenten
die worden gebruikt en in het Algoritmeregister geregistreerd zijn in het kader van
WOZ-waardes.24 Dergelijke best practices moeten bijdragen aan uitvoerbare mogelijkheden voor in
principe alle type bestuursorganen en besluitvorming. Daarnaast moeten er methodes
zijn voor zowel besluiten die (in beperkte mate) met behulp van algoritmes voorbereid
worden, als voor volledig geautomatiseerde besluitvorming. De best practices die uit
dit onderzoek volgen, kunnen na dit proces mogelijk als standaard worden gebruikt
door alle overheidsorganisaties voor een eenduidige, uitvoerbare en effectieve wijze
van transparantie bij algoritmische besluitvorming.

Tot slot

Het met behulp van algoritmes uitvoering geven aan overheidstaken past bij een effectieve
en doelmatig werkende overheid. De overheid moet daarbij wel transparant zijn en burgers
en bedrijven uitleg geven over besluiten die hen raken. Overheidsorganisaties zetten
hier goede stappen in, maar er is meer nodig. Met deze brief heb ik u willen informeren
over de inzet van het kabinet als het gaat om de waarborging van transparantie en
rechtsbescherming bij algoritmische besluitvorming.

Ik zal de komende periode starten met twee trajecten, waarbij enerzijds de vragen
rondom mogelijke aanvullende regulering in de Awb worden beantwoord en anderzijds
de behoeften en best practices bij het bieden van transparantie met betrekking tot
algoritmische besluitvorming in kaart worden gebracht. Voor het vaststellen van de
transparantiebehoeften zal ik eerst bestaande kennis verzamelen door middel van kennistafels
en daarna bepalen of nader onderzoek nodig is. Het uitzetten van dergelijk onderzoek
is dan de vervolgstap. Wat betreft best practices start ik met het in kaart brengen
van bestaande werkwijzen voor het bieden van transparantie bij algoritmische besluitvorming,
waarna ik bezie wat de mogelijkheden zijn voor opschaling van bestaande of de ontwikkeling
van nieuwe instrumenten.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van Marum