Brief regering : Gezamenlijke reactie IenW en JenV op rapport "Handhaven in het OV"

29 628
Politie

Nr. 865
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE MINISTER VAN
JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2025

In het Commissiedebat Spoor van 15 januari 2025 (Kamerstuk 29 984, nr. 1229) en in het Wetgevingsoverleg Justitie en Veiligheid van 23 januari 2025 (Kamerstuk
36 395, nr. 21) hebben de voormalig Staatssecretaris van IenW en de Minister van JenV toegezegd
te komen met een gezamenlijke reactie op het onderzoeksrapport «Handhaven in het OV»
dat is uitgevoerd in opdracht van OV-NL, de brancheorganisatie van openbaar vervoerbedrijven.
Ook is toegezegd specifiek in te gaan op de samenwerking tussen de RET en de politie
in Rotterdam bij gegevensuitwisseling tussen boa’s en politie en de mogelijkheden
voor verdere uitrol. Met deze brief doen we deze toezeggingen en gerelateerde toezeggingen
en moties af1.

Wij waarderen het dat OV-NL dit rapport heeft laten opstellen. Het gaat in op één
van de prioriteiten van dit kabinet, namelijk de sociale veiligheid in het OV. Een
belangrijk onderdeel daarvan is de handhaving.

In het rapport worden door de onderzoekers vijf aanbevelingen gedaan over mogelijkheden
die zij zien om de identiteitsvaststelling en gegevensuitwisseling bij handhaven in
het OV te verbeteren. De aanbevelingen zijn opgenomen in deze brief en voorzien van
een reactie. De samenwerking tussen de RET en de politie Rotterdam is meegenomen in
de reactie op aanbeveling 2.

Aanbeveling 1: Samenwerking tussen OV-boa’s en politie

Door de onderzoekers wordt aanbevolen om richtlijnen op te stellen over de samenwerking
tussen de OV-boa’s en politie, waarin de reikwijdte van de politietaak wordt gedefinieerd
en concrete protocollen voor gegevensuitwisseling worden verduidelijkt, specifieker
binnen het kader van identificatie.

Reactie

De politietaak is gedefinieerd in artikel 3 van de Politiewet en luidt: «de politie
heeft tot taak om in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming
met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde
en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.» De werkzaamheden van de boa vallen
niet onder de politietaak. Wel is de boa onderdeel van de politiefunctie. Het gaat
bij de politiefunctie om handhaving van gezamenlijke normen en regels en bescherming
van ieders veiligheid, zo nodig zelfs door dwang. Behalve de politie hebben ook anderen,
bijvoorbeeld buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s), de Koninklijke Marechaussee,
particuliere beveiligingsbedrijven en banken hierin een rol.

In geval de boa in een bekeuringssituatie wordt geconfronteerd met een persoon die
weigert of niet in staat is om een geldig identiteitsbewijs te tonen, moet de boa
deze persoon formeel gezien op het politiebureau overdragen aan politie voor verder
onderzoek naar de identiteit van de verdachte. In de praktijk wordt er – indien de
politie ter plaatse is – regelmatig voor gekozen het opsporingsonderzoek naar het
strafbare feit rond het niet tonen van een geldig ID-bewijs (artikel 447e Wetboek
van Strafrecht) door de politie te laten overnemen. De politie beschikt over toegang
tot politiesystemen, registers en databanken die het mogelijk maken de identiteit
van een verdachte op een snelle en efficiënte wijze vast te stellen. Het raadplegen
van externe registers en databanken is echter uitsluitend toegestaan wanneer de politie
daadwerkelijk uitvoering geeft aan haar eigen politietaak. Deze bestaat in deze situatie
uit het opsporingsonderzoek naar het strafbare feit rond het niet tonen van een geldig
legitimatiebewijs. Op de uitbreiding van mogelijkheden voor boa’s om staande gehouden
personen zelfstandiger te identificeren wordt onder aanbeveling 2 gereageerd.

Concrete afspraken over ondersteuning en gegevensuitwisseling kunnen zelfstandig door
de OV-bedrijven en politie worden gemaakt middels samenwerkingsafspraken tussen deze
partijen. De betreffende partijen kunnen de gewenste verduidelijking via deze route
vormgeven. Deze samenwerkingsafspraken kunnen echter niet verder gaan dan hetgeen
de wet- en regelgeving toestaat.

Aanbeveling 2: Uitbreiden bevoegdheden OV-boa’s

Het rapport doet de aanbeveling om de informatievoorziening aan boa’s te verbeteren
ten einde het zelfstandiger kunnen identificeren van de door de boa staande gehouden
personen. Het rapport vraagt hierbij specifiek om toegang tot het rijbewijzenregister,
de strafrechtsketendatabank en de Basisvoorziening vreemdelingen2 te regelen.

Reactie

Het ongemak over de huidige werkwijze, waarbij de boa in voorkomende gevallen niet
in staat is om iemand zelfstandig te kunnen identificeren, is begrijpelijk. In 2020
is daarom door de toenmalig Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gerealiseerd dat de boa’s in dienst
van een publieke werkgever binnen domein I en II en boa’s in dienst van een private
werkgever binnen domein IV systematisch de Basisregistratie Personen kunnen raadplegen.
Ook wordt ingezet op het mogelijk maken van een zelfstandigere identificatie door
boa’s door middel van het verlenen van toegang tot het rijbewijzenregister voor boa’s.
Dit is ook een van de registers die de politie kan raadplegen als zij twijfelt over
de identiteit van een verdachte, bijvoorbeeld bij een staande houding. Het is de verwachting
dat toegang tot het rijbewijzenregister ook boa’s hierbij behulpzaam zal zijn.

Hiervoor wordt, onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat, de onderliggende regelgeving gewijzigd, in samenwerking het Ministerie
van Justitie en Veiligheid en met de Dienst Wegverkeer (RDW). Er wordt gewerkt aan
een aanpassing van de Regeling gegevensverstrekking uit het rijbewijzenregister (voor
boa’s werkzaam bij publieke organisaties in domein I, II en IV). Voor boa’s domein
IV werkzaam bij private organisaties is een AMvB in voorbereiding. Er wordt naar gestreefd
dat boa’s werkzaam bij publieke organisaties in domein I, II en IV eind 2025 en boa’s
werkzaam bij private organisaties in domein IV medio 2026 toegang tot het rijbewijzenregister
hebben. Alle hiervoor benodigde werkzaamheden worden momenteel parallel aan elkaar
uitgevoerd. De reden van de twee realisatiedata zijn de verschillende doorlooptijden
voor de Ministeriële Regeling en de AMvB. De internetconsultatie start 9 juli.

Daarnaast wordt de wenselijkheid en noodzaak bekeken voor het verlenen van toegang
tot andere registers, waarmee boa’s mogelijk beter in staat kunnen worden gesteld
om zelfstandig te identificeren.

Zo wordt er op dit moment door het Ministerie van Justitie en Veiligheid in afstemming
met het Ministerie van Asiel en Migratie onderzoek gedaan naar de wenselijkheid en
mogelijkheid om de Basisvoorziening vreemdelingen toegankelijk te maken voor boa’s.

Binnen de huidige wettelijke kaders is het niet mogelijk om boa’s rechtstreeks toegang
te geven tot gegevens in de strafrechtketendatabank ten behoeve van de identiteitsvaststelling.
Door het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de Justitiële Informatiedienst wordt
een verkenning gestart naar de wenselijkheid en juridische en informatietechnologische
mogelijkheid om boa’s toegang te verlenen tot de strafrechtketendatabank. Bezien wordt hoe de noodzaak van het gebruik van foto’s en andere gegevens die
in de strafrechtketendatabank over verdachten zijn verwerkt, voor een goede vervulling
van de taak van de boa zich verhoudt tot de aard van deze databank en de daarin opgenomen
gegevens. U wordt door de Minister van JenV voor het einde van 2025 over de twee laatstgenoemde
verkenningen geïnformeerd.

Tot slot roept OV-NL in de begeleidende brief bij de rapportage op om te leren van
voorbeelden in de praktijk in het kader van gegevensdeling, zoals de samenwerking
in de regio Rotterdam tussen de RET en politie en deze methode ook elders in te voeren.

Door de Minister van Justitie en Veiligheid is toegezegd om nogmaals met de initiatiefnemers
in gesprek te gaan om te bezien wat er mogelijk is qua werkwijze en eventuele (landelijke)
uitbreiding hiervan.

Gedurende het wetgevingsoverleg van 23 januari jl. is aangegeven dat de indruk bestaat
dat bestaande wet- en regelgeving over gegevensdeling hiervoor mogelijk een beperking
vormt. Naar aanleiding van deze gesprekken wordt geconcludeerd dat de juridische basis
van de samenwerking in Rotterdam op dit moment niet voldoende solide is om deze wijze
van samenwerking ook landelijk uit te kunnen rollen. Wel wordt gezien dat deze werkwijze
in de praktijk een dermate positieve ontwikkeling is voor de inzet van de boa’s dat
wij welwillend kijken naar mogelijkheden voor continuering. Derhalve zal komend jaar
worden onderzocht of en op welke wijze de pilots in Rotterdam (RET) en die van de
Eenheid Landelijke Expertise en Operatie van de politie met de NS juridisch kunnen
worden geborgd of verstevigd. In het verlengde daarvan zal worden afgesproken in hoeverre
de resultaten uit deze pilot kunnen worden gebruikt in de nog lopende verkenningen
en trajecten om te komen tot structurele oplossingen voor de door de boa’s ervaren
problematiek in identificatiesituaties. Wij verwachten eind 2025 beter zicht te hebben
op de versterking en de mogelijkheden om de pilot solide te borgen.

Aanbeveling 3: Aanpassing Wetboek van Strafvordering

Deze aanbeveling richt zich op artikel 55c van het Wetboek van Strafvordering. De
onderzoekers geven in overweging dat artikel op een zodanige wijze aan te passen dat
OV-boa’s, indien er twijfel bestaat over de identiteit van de verdachte, een minder
ingrijpend alternatief hebben om de identiteit van de verdachte vast te stellen dan
het nemen van foto’s en het afnemen van vingerafdrukken. De onderzoekers noemen als
alternatief het ter plekke kunnen raadplegen van de in databases opgeslagen foto’s
en het vergelijken van de foto uit de databases met de verdachte om op deze wijze
de identiteit vast te stellen, zoals de foto’s uit het rijbewijzenregister en de strafrechtketendatabank.

Reactie

Het Ministerie van Justitie en Veiligheid erkent het belang van efficiënte identiteitsvaststelling
vroeg in het proces en begrijpt de knelpunten die in het rapport worden gesignaleerd.
Het wijzigen van artikel 55c van het Wetboek van Strafvordering is daarvoor echter
niet het geëigende instrument om deze knelpunten op te lossen. Dit artikel bevat namelijk
de wijze waarop opsporingsambtenaren de identiteit van een verdachte moeten vaststellen,
maar gaat niet over het raadplegen van specifieke registers door die ambtenaren. Zoals
in hoofdstuk 3 van het rapport tot uitdrukking komt, zal – om dat laatste voor boa’s
mogelijk te maken – de specifieke regelgeving moeten worden aangepast die op een betreffend
register betrekking heeft. Voor het rijbewijzenregister wordt op dit moment al gewerkt
aan een wijziging van de regelgeving om toegang voor boa’s mogelijk te maken. Voor
registers zoals de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) en de strafrechtketendatabank
(SKDB) zullen eerst verkenningen worden uitgevoerd. Afhankelijk van de uitkomsten
daarvan zal worden bezien of wijziging van regelgeving nodig is, en zo ja op welke
wijze dat dient te geschieden.

Als dat voor een goede vervulling van haar taak nodig is, heeft de politie al toegang
tot de foto’s uit digitale registers. Zij maakt daar in de praktijk ook ter ondersteuning
van de identiteitsvaststelling gebruik van wanneer er twijfel over de identiteit van
een verdachte bestaat, bijvoorbeeld bij een staande houding. Deze manier van identiteitsvaststelling
wordt in de praktijk geaccepteerd door de rechter. Vanuit politie en het Openbaar
Ministerie is de behoefte geuit aan meer juridische borging, door vastlegging in een
document, over wanneer en onder welke voorwaarden digitale registers gebruikt mogen
worden voor identiteitsvaststelling. Omdat ook boa’s in 2026 toegang krijgen tot het
rijbewijzenregister, is dit ook voor hen relevant en van belang.

Het Ministerie van Justitie en Veiligheid onderzoekt momenteel of dit een aanvulling
vereist van het Protocol identiteitsvaststelling dat tot stand is gekomen ter uitvoering
van de Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen, dan wel
of de huidige tekst van het Protocol volstaat.

Aanbeveling 4: bevoegdheden toezichthouders

Door de onderzoekers wordt aanbevolen om toezichthouders meer autonomie te geven in
het vaststellen van de identiteit van reizigers zonder geldig vervoerbewijs. Dit kan
bijvoorbeeld door toegang te geven tot de Basisregistratie Personen (BRP) zodat onzekerheid
over de identiteit en het opgegeven adres wordt verminderd.

Reactie

Deze aanbeveling is besproken met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK). NS heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzocht
om toegang tot de BRP voor toezichthouders (conducteurs zonder BOA-bevoegdheid). Het
verlenen van een autorisatie voor toegang tot de BRP vereist een algemene maatregel
van bestuur, een zogenaamde derden-aanwijzing. BZK heeft het verzoek niet ingewilligd
omdat het gewichtig maatschappelijk belang onvoldoende onderbouwd kon worden. Na bezwaar
heeft NS beroep ingesteld. De zitting moet nog plaatsvinden. Op de uitkomsten hiervan
kan niet worden vooruitgelopen. De lopende juridische procedure tussen NS en BZK wordt
daarom afgewacht. Dat laat onverlet dat de zorgen over de sociale veiligheid in het
OV breed worden erkend. Sociale veiligheid vormt dan ook een belangrijke pijler onder
de beleidsontwikkeling binnen het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Parallel
aan de lopende procedure wordt verkend welke aanvullende maatregelen kunnen bijdragen
aan de structurele versterking van de sociale veiligheid in het OV.

Aanbeveling 5: Verduidelijking reis- en verblijfsverboden

Door de onderzoekers wordt aanbevolen om de wetgeving rondom reis- en verblijfsverboden
te verduidelijken. Dit betreft onder andere de rol van OV-boa’s en de daarmee juiste
toepassing van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Wet politiegegevens.
De uitwisseling van deze gegevens met politie en tussen boa’s onderling wordt daardoor
ruimer.

Reactie

Het opleggen van een reis- en/of verblijfsverbod behoort sinds 2001 tot de veiligheidsinstrumenten
van de OV-sector. In het rapport wordt bevestigd dat de OV-sector de mogelijkheid
heeft om individueel en gezamenlijk reis- en/of verblijfsverboden op te leggen. Vervoerders
maken hiervan ook al gebruik. Het OM heeft in een leidraad aangegeven dat een verbod
altijd bepaalde beperkingen moet kennen, zoals in tijd of gebied3. Het rapport concludeert dat de partijen bij de uitwisseling van gegevens zijn gehouden
aan de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) voor het opleggen van gezamenlijke
of regionale reisverboden. Het initiatief voor regionale reisverboden ligt in de regio.
Het moeten voldoen aan de Europese AVG kan juridisch ingewikkeld zijn. Verschillende
regio’s hebben daarom aangegeven geen gebruik te zullen maken van dit instrument,
vanwege het beperkte effect versus de benodigde investering.

Het rapport vraagt om verduidelijking bij reis- en verblijfsverboden. Aangaande deze
aanbeveling is er contact geweest tussen het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
en OV-NL over de juiste interpretatie van de aanbeveling. Uit dit gesprek bleek dat
met name de status van de OM-leidraad als onduidelijk wordt ervaren. Deze is inmiddels
verduidelijkt. Met de leidraad geeft het OM handvatten aan vervoerders bij de vraag
wanneer zij een reis- en verblijfsverbod kunnen opleggen en voor hoe lang. Dit doet
het OM met het oog op de toetsing door de rechter bij zittingen waarbij het overtreden
van zo’n verbod centraal staat. Met de leidraad wil het OM voorzien in de behoefte
van vervoerders.

De juridische status van de leidraad is dat het een beleidslijn is. Vervoerders zijn
vrij het anders in te richten. Daarnaast is het zo dat alle vervoerders zelf een plan
van aanpak maken waarbij zij aangeven hoe zij omgaan met het opleggen van een reis-
en verblijfsverbod. Dit plan van aanpak stemmen de vervoerders af met de politie en
het OM. In het landelijk overleg sociale veiligheid zal met de OV-bedrijven worden
besproken of zij hierin aanleiding zien om de plannen van aanpak voor het opleggen
van reis- en verblijfsverboden te herzien.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel