Brief regering : Reactie op de motie van het lid Palmen c.s. over een onderzoek naar een algemene grondslag voor gegevensdeling in het belang van de burger om de actieve toekenning van inkomensrechten verder vorm te geven (Kamerstuk 36600-VII-24)

32 761 Verwerking en bescherming persoonsgegevens

Nr. 386 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2025

Op 10 oktober 2024 is een motie door het lid Palmen c.s. ingediend (Kamerstuk 36 600 VII, nr. 24), waarin de regering wordt verzocht om te onderzoeken welke algemene wettelijke bepaling,
zoals artikel 20 van de Grondwet juncto artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb), als grondslag gebruikt kan worden voor gegevensdeling in het
belang van de burger om zo actieve toekenning van inkomensrechten verder vorm te geven.
De motie is op 15 oktober 2024 aangenomen. Met deze brief reageer ik op genoemde motie.

Gegevensdeling tussen overheidsorganisaties voor het terugdringen van het niet-gebruik
van inkomensvoorzieningen geniet brede belangstelling. Er lopen diverse (wetgevings)initiatieven
om de gegevensdeling op dit terrein te verbeteren, bijvoorbeeld het wetsvoorstel proactieve
dienstverlening SZW.1 Daarnaast klinken er geluiden om een algemene grondslag voor gegevensdeling te creëren.2 De Staatscommissie rechtsstaat beveelt aan om in een algemene regeling een grondslag
op te nemen voor gegevensverwerking bij proactief overheidshandelen in het belang
van de burger.3 De genoemde motie beoogt hetzelfde, maar richt zich specifiek op het huidige wettelijke
kader.4

Het belang om niet-gebruik van voorzieningen tegen te gaan, onderschrijf ik. Mensen
moeten eenvoudig kunnen krijgen waar ze recht op hebben. In bepaalde gevallen kan
meer gegevensdeling een manier zijn om organisaties beter in staat te stellen de burger
proactief te wijzen op regelingen. Ik onderken dan ook het belang van de motie Palmen.

Op het moment onderzoek ik de mogelijkheid en wenselijkheid van een algemene wettelijke
grondslag voor gegevensdeling voor proactieve dienstverlening. In de kabinetsreactie
op het rapport van de Staatscommissie Rechtsstaat is dit toegelicht. In deze brief
ga ik in op de genoemde suggestie in de motie om artikel 20 van de Grondwet juncto
artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht als verwerkingsgrondslag
te hanteren voor gegevensdeling in het belang van de burger.

De vraag die hierbij centraal staat is of deze artikelen zodanig concreet zijn dat
zij de burger inzicht geven in wat de mogelijkheden en bevoegdheden van de overheid
zijn. Het belang hiervan geldt temeer nu bij de verwerking van persoonsgegevens het
grondrecht van bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het geding is. Ik licht
dit graag als volgt toe, waarbij ik eerst vermeld wat de inhoud is van de genoemde
artikelen.

Artikel 20 van de Grondwet bepaalt dat de overheid zorgdraagt voor bestaanszekerheid.
Artikel 20, tweede lid, draagt de wetgever op het socialezekerheidsstelsel in te richten
en bescherming te verlenen bij ouderdom, weduw(naar)schap, ziekte, arbeidsongeschiktheid
en werkloosheid en het derde lid ziet op een bij de wet te regelen recht op bijstand
van overheidswege. Artikel 2:1, eerste lid, Awb draagt bestuursorganen op te zorgen
voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat bestuursorgaan (de zorgplicht).

Gegevensdeling is een vorm van verwerking van persoonsgegevens. Als (overheids)partijen
persoonsgegevens verwerken, vormt dat een beperking van het in de Grondwet en internationale
verdragen neergelegde recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het
recht op bescherming van persoonsgegevens.

De regels voor het verwerken van persoonsgegevens zijn voor de Europese Unie vastgelegd
in de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Een van de voorwaarden voor
de rechtmatige verwerking van persoonsgegevens, is het bestaan van een grondslag.5 Voor overheidsorganisaties geldt als hoofdregel dat de verwerking van persoonsgegevens
alleen mag als dat noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang.
Die taak moet een basis in de nationale wetgeving hebben.6 Dit past ook binnen het legaliteitsbeginsel, dat vereist dat de overheid optreedt
krachtens een wettelijke grondslag. Een inbreuk op artikel 10 Grondwet (recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer) moet een wettelijke basis hebben en op grond van
artikel 8 EVRM voorzienbaar zijn.

Het is vooral belangrijk dat het gaat om een taak die voldoende duidelijk en nauwkeurig
is en waarvan de toepassing voorspelbaar is. De verwerking van persoonsgegevens mag
geen zelfstandig doel zijn, maar kan alleen een middel zijn om tot een doel te komen.
Dat geldt ook voor het delen van gegevens tussen publieke en/of private partijen.
De uitwisseling van gegevens door de overheidsorganisaties kan alleen toegestaan zijn
als deze nodig is ten behoeve van een doelstelling die past binnen een publiekrechtelijke
taak.

De AVG stelt daarnaast verschillende eisen aan het rechtmatig verwerken van persoonsgegevens.
Voor een betrokkene moet kenbaar zijn welke partij(en) zijn gegevens verwerken, hoe
dit gebeurt en voor welk doel verwerking plaatsvindt (doelbinding, art. 5, lid 1,
sub b, AVG). Daarbij moet als gezegd sprake zijn van welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven
en gerechtvaardigde doeleinden. Het doel van de verwerking moet in de rechtsgrond
(de grondslag waar de gegevensdeling op is gebaseerd) zijn opgenomen en er moet sprake
zijn van evenredigheid met het nagestreefde doel (art. 6, lid 3, sub b, AVG). Daarnaast
moet aan aanvullende eisen worden voldaan als het bijzondere persoonsgegevens betreft
(art. 9, lid 1 AVG). Tot slot moet de verwerking ter zake dienend zijn en beperkt
zijn tot wat noodzakelijk is voor die doeleinden (dataminimalisatie).

Voor een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer – c.q. het delen van persoonsgegevens
in het kader van proactieve dienstverlening door de overheid – dient dan ook een wettelijke
grondslag te bestaan die voldoende specifiek is.7 Uit artikel 6 AVG volgt dat een dergelijke grondslag die is neergelegd in een wet,
kan bestaan in de vorm van een specifieke wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke
(het bestuursorgaan) rust (art. 6, lid 1, sub c AVG) of in de vorm van een taak van
algemeen belang die aan de verwerkingsverantwoordelijke (het bestuursorgaan) is opgedraqen
(art. 6, lid 1, sub e AVG). Hierbij geldt dat het bestuursorgaan in beginsel enkel
persoonsgegevens mag verwerken (dus ook: mag verstrekken aan een ander bestuursorgaan)
voor zover dit noodzakelijk is voor de uitvoering van diens eigen publiekrechtelijke
taak of wettelijke verplichting.8

Artikel 20 van de Grondwet juncto artikel 2:1, eerste lid, van de Awb zijn in dit
licht onvoldoende concreet om zelfstandig als basis voor de bedoelde gegevensdelingen
te kunnen dienen.9 Daarbij is specifiek ten aanzien van de bepaling uit de Grondwet van belang dat de
– op grond van het tweede en derde lid van dat artikel gegeven opdracht – opgestelde
sectorale wetgeving invulling geeft aan de in de vorige alinea’s genoemde eisen. Beide
bepalingen zijn niet toegespitst op bepaalde gegevensdeling zoals gegevensdeling met
het oog op proactieve dienstverlening. Ze bevatten geen informatie over de betrokken
partijen, de (wijze van) verwerking zelf en het doel waarvoor verwerking plaatsvindt.10

Specifiek voor artikel 2:1, eerste lid, Awb geldt dat de zorgplicht uit die bepaling
ziet op communicatie tussen bestuursorgaan en burger in het algemeen en de wijze waarop
deze plaatsvindt. Burgers en bedrijven moeten adequaat worden geïnformeerd en voldoende
in de gelegenheid zijn om het bestuursorgaan te informeren. Dit kan een proactieve
component behelzen (bijvoorbeeld een mededeling dat het paspoort of het rijbewijs
dreigt te verlopen), maar de zorgplicht is geen grondslag voor gegevensdeling tussen
bestuursorganen.

Met de bepaling wordt beoogd dat bestuursorganen zich bewust zijn van de wijze waarop
ze met belanghebbenden communiceren, hen te verplichten beleid te ontwikkelen over
die communicatie en de nodige maatregelen te nemen. Daarbij wordt de concrete invulling
en vormgeving aan bestuursorganen gelaten, met inachtneming van de regels die de desbetreffende
sectorale wetgeving stelt voor gebruik van persoonsgegevens. Zij hebben de ruimte
om te bepalen welk type ondersteuning voor welke doelgroep in de rede ligt.11 De tekst en achtergrond van de bepaling richten zich niet op de doelstellingen zoals
genoemd in de motie, namelijk gegevensdeling in het belang van de burger om zo actieve
toekenning van inkomensrechten verder vorm te geven. Gegevensverwerking en de bevoegdheid
hiertoe volgen niet logischerwijs uit deze bepaling.

In het bestek van deze brief kom ik tot de conclusie dat beide in de motie genoemde
bepalingen te weinig basis bieden voor gegevensdeling met het oog op proactieve dienstverlening.

Zoals gezegd onderzoek ik samen met de Staatssecretaris Rechtsbescherming de wenselijkheid
en mogelijkheden voor een algemene wettelijke grondslag voor gegevensdeling in het
kader van proactieve dienstverlening. Daarbij betrek ik de mogelijkheden van een mensgerichte
benadering, door proactief mensen te kunnen attenderen, dan wel een aanvraag in te
kunnen vullen of toe te kennen, indien alle informatie reeds aanwezig of met toestemming
kan worden gebruikt. Dit ten behoeve van een nadere reactie op de motie en op de aanbeveling
van de staatscommissie, en in afstemming met diverse partijen. In de kabinetsreactie
op de staatscommissie is hierover meer vermeld.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J.J.M. Uitermark