Brief regering : Nationale agenda ondergrondse waterstofopslag en het belang van zoutwinning

32 849
Mijnbouw

Nr. 590
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2025

Waterstofopslag vormt een essentiële schakel in een goed werkende waterstofketen en
zorgt voor flexibiliteit in het toekomstige energiesysteem. Het vergroot de voorzieningszekerheid
van energie en de strategische autonomie van Nederland en Europa. Waterstofopslag
draagt bij aan het bereiken van de klimaatdoelen en biedt een buffercapaciteit voor
momenten dat het aanbod van zonne- en windenergie laag is. Tenslotte draagt waterstofopslag
als onderdeel van de waterstofketen ook bij aan de verduurzaming van de industrie.

Zoutcavernes1 in de Nederlandse ondergrond zijn zeer geschikt voor opslag van waterstof. In zoutcavernes
kan per caverne circa 250 GWh worden opgeslagen. Dit is vergelijkbaar met honderd
megabatterijen met een 600 maal groter bovengronds ruimtebeslag. In het dichtbevolkte
Nederland met vele overlappende ruimtelijke wensen (zoals woningbouw, landbouw, natuur)
biedt gebruik van de ondergrond daarmee aanzienlijke voordelen.

Er moet eerst zout uit de grond gewonnen worden om in ondergrondse zoutstructuren
holtes te maken waar waterstof in opgeslagen kan worden. Ontwikkeling van waterstofopslag
in zoutcavernes is daarmee onlosmakelijk verbonden met zoutwinning. De zoutwinning
is daarnaast voor de (chemische) industrie van groot belang want het is een essentiële
grondstof en draagt bij aan de onafhankelijke grondstoffenproductie in Nederland en
Europa.

Met deze brief biedt het kabinet de nationale agenda voor ondergrondse waterstofopslag
en het achtergronddocument over het belang van zoutwinning aan. Eind 2024 heeft het
kabinet toegezegd beide met de Tweede Kamer te delen2. Ook ontvangt de Tweede Kamer hierbij twee recente onderzoeken die mede aan de basis
van deze stukken liggen, namelijk een onderzoek van EBN naar een demonstratieproject
voor waterstofopslag in een leeg gasveld en een onderzoek van TNO naar de economische
en maatschappelijke waarde van zout.

Nationale agenda ondergrondse waterstofopslag

De agenda voor ondergrondse waterstofopslag gaat nader in op de diverse functies van
waterstofopslag in het energiesysteem, de locaties waar opslag technisch mogelijk
is en de benodigde randvoorwaarden om opslag te realiseren. Ook beschrijft de agenda
welke stappen nodig zijn om tijdig voldoende ondergrondse waterstofopslag te creëren
en vormt daarmee de uitwerking om de Rijksdoelstellingen uit het Programma Energie
Hoofdstructuur, het Nationaal Programma Energiesysteem en de Routekaart Energieopslag
te halen.

Vraagstukken rond ondergrondse opslag van waterstof

Nederland heeft al decennia ervaring met de opslag van aardgas in zoutcavernes, het
opslaan van waterstof in de Nederlandse ondergrond is echter relatief nieuw. Bovendien
is de ontwikkeltijd van opslaglocaties lang. Voor opslagdoeleinden moeten nieuwe cavernes
ontwikkeld worden, bestaande zoutcavernes zijn in de regel ongeschikt. Het duurt daardoor
tien tot vijftien jaar om een ondergrondse waterstofopslag in een zoutcaverne te realiseren.

De agenda concludeert dat er sprake is van een aanzienlijke onzekerheid over de timing en het aandeel van waterstof in het toekomstige energiesysteem. Ook factoren zoals het type waterstof
(hernieuwbaar of koolstofarm), de afnemers en het aandeel van import hebben invloed
op de uiteindelijke behoefte aan opslagcapaciteit. Daardoor is er sprake van een grote
bandbreedte in de benodigde capaciteit aan ondergrondse waterstofopslag. De bandbreedte
van de opslagbehoefte in 2050 varieert van een kleine twintig zoutcavernes tot een
40-tal zoutcavernes en opslag in meerdere lege gasvelden in het maximale scenario.

Het waterstofsysteem kan pas goed functioneren als de gehele keten van productie,
transport, opslag en afname compleet is. Zowel met betrekking tot uitwerking van regelgeving,
maatschappelijke inbedding en financiële haalbaarheid zijn er belangrijke aandachtspunten.
Er is sprake van marktfalen en partijen kunnen deze uitdagingen niet zelfstandig oplossen
en wachten op elkaar en op de overheid. Het vereist een actieve regierol van het Rijk om deze patstelling te doorbreken. Het Rijk zet daarom in op integraal
en vanuit de opgave werken, maatwerk leveren om de maatschappelijke inbedding te vergroten
en zal zich inzetten om financiële risico’s af te dekken.

In het gunstigste geval (indien alle reeds bestaande plannen voor opslagcavernes tijdig
gerealiseerd worden) zit Nederland op een groeipad rond de onderkant van de bandbreedte
van de opslagbehoefte. Dit toont zowel het belang van het slagen van de huidige projecten,
als de noodzaak om sneller te (kunnen) opschalen als het energiesysteem daarom vraagt.
In de agenda wordt dan ook het belang benadrukt om nu te starten met het ontwikkelen
van opslagprojecten en voorbereidingen te treffen om, gelet op de lange ontwikkeltijden,
aan de toekomstige opslagbehoefte van 2035 – 2040 te kunnen voldoen.

Hoofdacties kabinet

In de kern bevat de agenda vier hoofdacties waarmee het kabinet wil bijdragen aan
de ontwikkeling van ondergrondse opslag van waterstof:

1. HyStock en werkvoorraad aan opslagcavernes

Gasunie werkt momenteel aan de realisatie van het HyStock-project bij Zuidwending.
Hier worden vier waterstofopslagcavernes ontwikkeld. SodM houdt hier toezicht op.
Het kabinet is voornemens een financiële bijdrage te leveren aan de realisatie van
dit project met een subsidie aan Gasunie, gefinancierd vanuit het klimaatfonds. Deze
subsidie dekt een deel van de risico’s af en stelt Gasunie daarmee in staat de benodigde
investeringen te doen, vooruitlopend op het bestaan van een functionerende waterstofmarkt.

Bij het HyStock-project wordt de rijksprojectprocedure doorlopen. Voor de omwonenden
is het belangrijk dat de plannen voor waterstofopslag op een transparante wijze uitgevoerd
worden. Het kabinet wil meewerken aan de, in de agenda opgenomen, wens vanuit de regio
om in Zuidwending een gebiedsproces te doorlopen en afspraken te maken over een integrale
toekomstvisie voor het gebied met de regionale overheden.

In het klimaatfonds zijn daarnaast middelen gereserveerd om in de toekomst in te zetten
voor de ontwikkeling van volgende cavernes. Onderzocht wordt wat er aanvullend nodig
is om een werkvoorraad cavernes3 te realiseren, zodat de opslagcapaciteit wanneer nodig snel kan worden opgeschaald.

2. Demonstratieproject met waterstofopslag in een leeg gasveld.

Mogelijk kan waterstof in de toekomst ook opgeslagen worden in lege gasvelden. Het
kabinet verkent of een demonstratieproject voor opslag van waterstof in een gasveld
in Nederland op termijn mogelijk is. EBN heeft in opdracht van het kabinet recent
een onderzoek uitgevoerd naar de randvoorwaarden die nodig zijn om een demonstratieproject
voor waterstofopslag in een leeg gasveld te kunnen realiseren. Het rapport met de
resultaten van dit onderzoek is als bijlage gevoegd bij deze brief. Uit dit onderzoek
komen circa 140 velden als mogelijk technisch geschikt naar boven. Nader onderzoek
moet uitwijzen welke velden het meest geschikt zijn. Aangezien voor een demonstratieproject
nog geen middelen zijn gereserveerd, is de eerste stap om te kijken naar mogelijke
financieringsbronnen en (markt)partijen die willen participeren.

3. Doorontwikkeling beleidskader en standaarden.

Er is kennis en ervaring met betrekking tot het gebruik van zoutcavernes en gasvelden
voor de opslag van gassen. Vanwege de specifieke karakteristieken van waterstof, is
er behoefte aan een nadere verduidelijking over het omgaan met risico’s, zodat vergunningsprocessen
efficiënter kunnen verlopen en initiatiefnemers vooraf meer inzicht hebben in de vereisten.
Ook wordt ingezet op intensievere samenwerking en communicatie met de wettelijk adviseurs
en initiatiefnemers binnen de vergunningsprocessen. Als eerste stap zal de komende
maanden een beleidskader worden ontwikkeld voor waterstofopslag in zoutcavernes. Het
ministerie vraagt in dat verband aan SodM een advies over aandachtspunten die zij
zien ten aanzien van veiligheid bij opslag van waterstof.

4. Europese samenwerking versterken.

Nederland beschikt over een unieke uitgangspositie om een belangrijke rol te vervullen
binnen het groeiende Europese waterstofsysteem. De combinatie van gunstige geologische
omstandigheden, een sterke haveninfrastructuur en een centrale ligging in Europa biedt
kansen voor het opslaan, importeren en doorvoeren van waterstof. Nederland werkt via
projecten als het European Hydrogen Backbone-initiatief, EUH2STARS en Hy3 actief mee aan de ontwikkeling van een grensoverschrijdende infrastructuur
met opslagmogelijkheden. Verdere coördinatie op het gebied van opslag is wenselijk.
Zo ligt er een belangrijke opgave bij het ontwikkelen van gemeenschappelijke Europese
(industrie)standaarden voor ondergrondse opslag van waterstof. Ook harmonisatie tussen
landen van de veiligheidseisen voor ondergrondse waterstofopslag draagt bij aan ontwikkeling
van de markt en faciliteert schaalvoordelen.

De agenda geeft, naast de vier hoofdacties, nog een beschrijving van een aantal andere
acties die bij kunnen dragen aan het realiseren van de behoefte aan waterstofopslag.
Het kabinet zal nog nader onderzoeken hoe hier verdere invulling aan wordt gegeven.

Totstandkoming van de agenda ondergrondse waterstofopslag

De agenda ondergrondse waterstofopslag is in opdracht van KGG opgesteld door de gezant
ondergrondse waterstofopslag op basis van onderzoeken, beleidsstukken en gesprekken
met een groot aantal stakeholders, waaronder ook regionale overheden in Noord-Nederland.
Vanwege het potentieel aan zoutcavernes enerzijds en de ervaringen met activiteiten
in de ondergrond in Groningen en Noord-Drenthe anderzijds is deze regio nauw betrokken
geweest bij het tot stand komen van de agenda. De gezant was wekelijks in de provincie
Groningen om de ervaringen, wensen en aandachtspunten te bespreken en mee te nemen.
Deze wensen en aandachtspunten staan in hoofdstuk 8 van de agenda.

Het belang van zoutwinning

Het achtergronddocument over het belang van zoutwinning beschrijft het huidige en
toekomstige belang van zoutwinning voor Nederland. Zoutwinning is noodzakelijk om
de chemische industrie van deze grondstof te voorzien en draagt bij aan de onafhankelijke
grondstoffenproductie in Nederland en Europa. Het achtergronddocument over het belang
van zoutwinning is als bijlage toegevoegd aan deze brief.4

In Nederland worden twee typen zout, van uitzonderlijk hoge zuiverheid en kwaliteit,
gewonnen: steenzout (NaCl, keukenzout) en magnesiumzout (MgCl2). Steenzout wordt voornamelijk gebruikt voor de chemische industrie, maar is ook
van belang voor de energietransitie. Steenzout vormt een belangrijke grondstof voor
materialen die nodig zijn in de energietransitie (zoals onderdelen voor windturbines
en zonnepanelen, isolatiematerialen, batterijen en ledlampen). Daarnaast zijn de zoutcavernes
inzetbaar voor de opslag van waterstof, zoals eerder in deze brief toegelicht. Magnesiumzout
heeft andere toepassingen. Zo wordt dit gebruikt voor de productie van brandwerende
materialen, cosmetische toepassingen, voor voedingsmiddelen, in katalysatoren en textielbewerking.
Daarnaast kan magnesiumzout gebruikt worden om magnesiummetaal te maken. Magnesiummetaal
is een kritieke grondstof5. Op dit moment vindt verwerking van magnesiumzout tot magnesiummetaal niet plaats
in Nederland.

Tegelijkertijd heeft zoutwinning ook neveneffecten, zoals bodemdaling. Dit geldt voor
winning van beide typen zout. Deze neveneffecten worden in verder detail beschreven
in het achtergronddocument, inclusief hoe hier mee om wordt gegaan.

Om het belang van zoutwinning voor Nederland goed te kunnen beoordelen en te onderbouwen,
heeft het kabinet TNO gevraagd dit te onderzoeken6. Dit rapport, de Economische en Maatschappelijke waarde van Zout, treft u ook als
bijlage bij deze Kamerbrief aan. TNO geeft in het rapport aan dat er op twee manieren
naar de economische en maatschappelijke waarde van zout gekeken moet worden. Enerzijds
dient er gekeken te worden naar de economische waarde van zoutwinning en de achterliggende
productieketen. Anderzijds is ook de maatschappelijke waarde van de opslag van waterstof
in de zoutcavernes van belang. Uit eerder onderzoek van TNO7 blijkt dat de maatschappelijke kosten-batenanalyse voor waterstofopslag positief
uitvalt. Ontwikkeling van waterstofopslagcavernes leidt naar verwachting tot lagere kosten van de ontwikkeling van het nieuwe
energiesysteem.

In de contourennota aanpassing Mijnbouwwet8 is door het vorige kabinet toegezegd dat onderzocht zou worden of het wenselijk is
om zoutwinning van nationaal belang te verklaren. Voor activiteiten van nationaal
belang is het Rijk bevoegd om een projectbesluit te nemen voor dat project. Dit betekent
dat het Rijk mag besluiten over het in het omgevingsplan toelaten van het project.
Het Rijk heeft dan doorzettingsmacht, waardoor decentrale overheden minder invloed
hebben.

Het kabinet wil met deze brief en het achtergronddocument een duidelijk signaal afgeven
over het belang van zout. Tegelijkertijd ziet het kabinet ook het belang van een goede,
open en transparante samenwerking met decentrale overheden. Het inzetten van projectprocedures
en daarmee doorzettingsmacht voor alle zoutwinningsprojecten past daar niet bij en
gaat voorbij aan de wensen van decentrale overheden. Ondanks de duidelijke toegevoegde
waarde van zoutwinning aan Nederland kiest het kabinet er daarom niet voor om zoutwinning
nu van nationaal belang te verklaren. Het belang van zoutwinning zal op rijksniveau
worden geborgd in het programma Duurzaam Gebruik Diepe Ondergrond.

In individuele gevallen kan de projectprocedure in de ogen van het kabinet wel een
passend instrument zijn, bijvoorbeeld als zoutwinning specifiek in het teken staat
van de realisatie van waterstofopslagcapaciteit. De wet biedt hiervoor reeds de ruimte.
Het kabinet kan hier gebruik van maken, indien noodzakelijk en goed gemotiveerd. De
nu voorliggende brief ziet het kabinet als onderdeel van die motivering. De opslag
van waterstof in de diepe ondergrond is reeds van nationaal belang en de daarvoor
bestemde vergunningprocedure doorloopt de projectprocedure.

Tot slot

De diepe ondergrond biedt veel potentie voor de winning van zout en de opslag van
waterstof. De ontwikkeling van opslag van waterstof in zoutcavernes kent echter lange
doorlooptijden en vraagt grote investeringen voordat de volledige waterstofmarkt werkend
is.

Met deze kabinetsagenda op waterstofopslag en het achtergronddocument over het belang van zoutwinning zet het kabinet verdere stappen in het creëren
van de juiste randvoorwaarden. In concrete onderzoeks- en pilotprojecten wordt gewerkt
aan de (technische) realisatie van de eerste opslagcavernes.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans