Brief regering : Appreciatie Guidehousestudie en voortgang van de bijmengverplichting groen gas

Nr. 1524
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2025

Groen gas is belangrijk voor de aanpak van verschillende maatschappelijke opgaven
in dit land. Zo versterkt groen gas onze strategische energie-onafhankelijkheid, levert
het als vervanger van fossiel aardgas een wezenlijke bijdrage aan de klimaatdoelstelling
en draagt het bij aan de landbouwopgaves.

Groen gas kan gebruikt worden als sluitstuk in de energietransitie in veel verschillende
toepassingen en sectoren. Dit maakt het, op termijn, noodzakelijk om te sturen in
welke markten groen gas wel of niet wordt ingezet. Om hier een eerste stap in te kunnen
zetten heeft het kabinet Guidehouse een onderzoek laten uitvoeren naar de toekomstige
beschikbaarheid van groen gas in Nederland, de inzet van groen gas en de beleidsinstrumenten
die hierop kunnen sturen. Met deze brief informeert het kabinet u over de resultaten
van deze studie.

De uitkomsten van deze studie worden ook betrokken bij de vormgeving van de bijmengverplichting
groen gas. Deze brief adresseert in dat verband de motie Erkens-Vermeer1 over het verlengen van de bijmengverplichting groen gas en informeert de Kamer over
de actuele stand van zaken omtrent dit wetsvoorstel.

Belangrijkste resultaten Guidehouse-onderzoek naar de toekomstige inzet van groen
gas

Vraag en aanbod in 2035, 2040 en 2050

In de studie laat Guidehouse zien dat het aanbod kleiner is dan de vraag naar groen
gas. Volgens Guidehouse is het potentiële aanbod van groen gas in Nederland ongeveer
1,4 bcm in 2035 en 2,8 bcm in 2050.2 Het binnenlandse aanbod zou aangevuld kunnen worden met import van Europees groen
gas, waardoor het totale aanbod volgens Guidehouse zou kunnen oplopen tot 4,9 bcm
in 2035 en 10,9 bcm in 2050. Deze cijfers geven de gemiddelde scenario’s binnen een
ruimere bandbreedte weer. Daarnaast zijn er aan de aanbodkant onzekerheden in verband
met de concurrerende toepassingen van grondstoffen (bijvoorbeeld in de chemie, omdat
hier in de toekomst ook bronnen van duurzame koolstof nodig zullen zijn), waardoor
het aanbod van groen gas kan tegenvallen. Het effect hiervan is niet meegenomen in
de studie. Ook de mate waarin Nederland groen gas kan importeren en tegen welke prijs
is onzeker.

In veel verschillende sectoren zou groen gas kunnen worden benut als duurzaam alternatief
van aardgas. Als deze sectoren volledig zouden verduurzamen met groen gas, schat Guidehouse
de toekomstige vraag naar groen gas op circa 19 bcm in 2035 en circa 16 bcm in 2050.
In werkelijkheid zal deze vraag lager zijn, omdat een deel van deze vraag wordt ingevuld
door alternatieve verduurzamingsopties. Daarnaast is onzeker hoe de totale vraag naar
energie zich in de toekomst gaat ontwikkelen. Het laat wel zien dat groen gas op veel
verschillende plekken een belangrijke rol kan spelen in de verduurzaming en dat er
sprake zal zijn van een zekere schaarste.

Inzet van groen gas

Guidehouse heeft vervolgens onderzocht waar groen gas het beste ingezet kan worden.
Hierbij is gekeken naar de nationale kosten3 en een aantal kwantitatieve criteria4. Op basis van nationale kosten blijkt dat de inzet van groen gas voor veel sectoren
goedkoper is dan andere duurzame alternatieven. Dit kostenvoordeel is het grootst
voor piekvoorziening van elektriciteit, piekvraag van warmtenetten en de keramiekindustrie.
De laatste sector is daarbij representatief voor de vraag naar hoge temperatuurverwarming
in de regionale industrie (glas, bouwmaterialen, etc.). Daarnaast is de inzet ook
goedkoper voor (in afnemende mate) woningen in het landelijk gebied, woningen gebouwd
tussen 1945–1975, ureumproductie (kunstmest), woningen gebouwd tussen 1905–1945, woningen
gebouwd voor 1905), staalproductie en de binnenvaart. Kijkend naar de kwalitatieve
criteria, scoren met name sectoren uit de industrie (o.a. staal) hoog. Dit is omdat
het inzetten van groen gas in deze sectoren leidt tot een hoogwaardige, niet-energetische,
inzet van koolstof.

Voor specifiek de gebouwde omgeving concludeert Guidehouse op basis van de kwalitatieve
criteria dat de logische inzet van groen gas afhankelijk is van specifieke factoren,
zoals het type gebouw, de locatie en welk duurzaamheidsalternatief het beste past.
Guidehouse geeft aan dat in sommige woningtypes groen gas de enige realiseerbare optie
is, terwijl de inzet van groen gas minder logisch is in woningen waar betere en goedkopere
alternatieven aanwezig zijn (zoals warmtenetten en warmtepompen).

Beleidsinstrumenten die de inzet van groen gas kunnen sturen

Guidehouse geeft aan dat de Europese emissiehandelssystemen (ETS1 en ETS2), de CO2-heffing industrie, SDE++, DEI+ en de bijmengverplichting groen gas de grootste rol
kunnen spelen in het stimuleren van de productie en consumptie van groen gas in Nederland.
Guidehouse concludeert dat tot 2030 de sterkste trekkracht vanuit de bijmengverplichting
zal komen. Na 2030 is het onzeker welk instrument de meeste trekkracht zal genereren,
gezien de hoogte en doorlooptijd van de bijmengverplichting nog niet vaststaat en
de prijsontwikkeling van ETS na 2030 onzeker is. Guidehouse verwacht dat het ETS en
de CO2-heffing op korte termijn onvoldoende prijsprikkel zullen geven om sectoren te stimuleren
om groen gas te consumeren5. Daarnaast geeft de studie aan dat het ETS niet toereikend is om op specifieke ketenemissiereductie
te sturen, omdat ETS één waarde toekent aan groen gas. Wanneer gestuurd moet worden
op ketenemissiereductiepotentieel of productie op basis van specifieke grondstoffen
is de bijmengverplichting een geschikt instrument.

Motie Erkens-Vermeer over de bijmengverplichting groen gas en appreciatie Guidehouse
onderzoek

De motie Erkens-Vermeer verzoekt het kabinet om de bijmengverplichting te verlengen
tot ten minste 2035 en mogelijk tot 2040, wanneer uit onderzoek blijkt dat de bijmengverplichting
het beste instrument is om groen gas na 2030 op te schalen, om zo te zorgen voor investeringszekerheid.
Het Guidehouse-onderzoek laat zien dat de mogelijke vraag naar groen gas groter is
dan het verwachte aanbod. Op basis van de Guidehouse-studie kan worden geconcludeerd
dat het ETS en de CO2-heffing de komende tijd onvoldoende zekere trekkracht zullen bieden om het aanbod
van groen gas in Nederland op te schalen. Alleen de bijmengverplichting en de SDE++
kunnen volgens Guidehouse deze rol op korte termijn vervullen.

Zoals benoemd in de voorjaarsnota is er een brede noodzaak tot opschaling van groen
gas in het kader van de strategische energie-onafhankelijkheid, het verdienvermogen
en stikstof- en methaanreductie in de landbouw, het aanbod van duurzame CO2 en de energietransitie. Daarom acht het kabinet het wenselijk om de bijmengverplichting
ook na 2031 door te laten werken. Het kabinet is daarbij voornemens om, conform de
motie, de bijmengverplichting als vlak doel door te zetten tot 2035. Hierbij wordt
ook rekening gehouden met de lasten van de bijmengverplichting voor de eindgebruikers,
ook in de periode na ’31. Daarbij weegt het kabinet altijd de lasten die kunnen ontstaan
en mogelijke gevolgen voor de internationale concurrentiepositie af tegen de doelen
van het beleid, zoals het realiseren van het sectorklimaatdoel voor de glastuinbouw.
Specifiek voor de glastuinbouw geldt dat voor de periode na 2030 opnieuw moet worden
bekeken welke lasten passend zijn voor de klimaatopgave van de sector. Ruim voor 2030
gaat het kabinet in gesprek met de sector over nieuwe afspraken voor na 2030 om de
balans in stimuleren, normeren en beprijzen voort te zetten. De impact van de bijmengverplichting
groen gas zal hierbij worden meegenomen. Op termijn wordt bezien wanneer instrumenten
zoals ETS voldoende stimulering kunnen bieden voor de productie van groen gas. Of
er ruimte is voor verdere groei in het opbouwpad na 2031 hangt af van een aantal onzekere
factoren, met name de beleidsontwikkelingen in Europa. De wenselijkheid van de verdere
groei in het opbouwpad wordt nog nader in kaart gebracht en bezien in samenhang met
het bredere biogrondstoffenbeleid, de duurzame inzet van biogrondstoffen in andere
sectoren in het bijzonder. Hierbij wordt expliciet rekening gehouden met het duurzaamheidskader
biogrondstoffen en het Nationaal Plan Energiesysteem, om ervoor te zorgen dat de bijmengverplichting
bijdraagt aan een hoogwaardige inzet van biogrondstoffen en rekening houdt met hoogwaardige
inzet van groen gas.

De analyse van Guidehouse omtrent de inzet van groen gas kan in de toekomst helpen
bij het sturen op een hoogwaardige inzet van groen gas. Daarbij past de kanttekening
dat hoewel op macroniveau groen gas voor bepaalde sectoren logischer is dan alternatieven,
er op microniveau altijd situaties kunnen zijn waarin groen gas wel de beste keuze
is (omdat er geen redelijke duurzame alternatieven zijn). De toename in de vraag naar
groen gas kan bovendien zorgen voor een prijsopdrijvend effect, waardoor alternatieve
verduurzamingsopties in sommige gevallen juist aantrekkelijker worden. Op korte termijn
zal de inzet van groen gas bepaald worden door de bijmengverplichting en de vraag
vanuit de markt. Dit betekent dat een groot deel van het beschikbare groen gas zal
worden ingezet in de ETS2-sectoren en dan voornamelijk de gebouwde omgeving. Het kabinet
ziet de inzet van groen gas als sluitstuk voor de gebouwde omgeving, daar waar de
overstap op andere verduurzamingsalternatieven niet mogelijk is of buitensporig duur
is. Voor de lange termijn blijft het kabinet inzetten op het stimuleren van hoogwaardige
inzet van groen gas.

De motie verzoekt het kabinet ook om de bijmengverplichting per 1 januari 2026 in
werking te laten treden. Dat is niet meer haalbaar. Het kabinet streeft daarom naar
inwerkingtreding per 2027.

Stand van zaken wetsvoorstel bijmengverplichting groen gas

Reikwijdte, doel 2027–2031 en meerkosten

Zoals in april aangekondigd, gaat het kabinet door met de reeds afgesproken bijmengverplichting6. Ook wordt doorgegaan met brede toepassing van ETS2, en dus de bijmengverplichting,
inclusief de glastuinbouw. Daarbij stelt het kabinet zichzelf de voorwaarde dat de
glastuinbouw volledig gecompenseerd wordt voor de extra lasten, ten opzichte van het
Convenant Energietransitie Glastuinbouw 2022–20307, binnen Europese staatssteunkaders en binnen de grenzen van het herstel- en veerkrachtplan.

Om de kostenstijging voor eindgebruikers als gevolg van de bijmengverplichting te
verlichten, heeft het kabinet besloten de bijmengverplichting een jaar later in werking
te laten treden en het opbouwpad te verlagen met 25%. Deze aanpassingen leiden er
toe dat de ketenemissiereductiedoelstelling van de bijmengverplichting in 2027 0,6 Mton
CO2-equivalenten zal zijn. Dit doel zal oplopen tot 2,85 Mton CO2-eq. ketenemissiereductie (≈ 0,8 bcm groen gas) in 20318. Zoals eerder aangegeven, erkent het kabinet dat de meerkosten van de bijmengverplichting
impact hebben op maatschappelijke organisaties. De uiteindelijke impact hangt af van
de bedrijfsvoering van de individuele instelling.9 Wel verwacht het kabinet dat met de bovenstaande aanpassingen de meerkosten voor
alle eindgebruikers zullen halveren, naar meerkosten van maximaal 6 ct./m3 gas in 2030, in plaats van maximaal 12 ct./m3 die het kabinet in de Kamerbrief op 13 januari 2025 heeft genoemd.10 Het kabinet blijft de impact op de verschillende sectoren in de gaten houden.

Europese Commissie

In de Kamerbrief van 9 december 202411 heeft het kabinet de Kamer geïnformeerd over een aanpassing in het wetsvoorstel,
met als doel het wegnemen van de bezwaren van de Europese Commissie. In de uitvoerig
gemotiveerde mening van 12 augustus 2024 had de Commissie namelijk aangegeven dat
het beperken van de bijmengverplichting tot in Nederland geproduceerd groen gas een
niet gerechtvaardigde belemmering oplevert voor het vrij verkeer van goederen. Sindsdien
is het kabinet hier met de Europese Commissie over in gesprek geweest. In dit verband
heeft het kabinet een alternatief voorstel ontwikkeld en voorgelegd aan de Europese
Commissie. Hierover is de Kamer in de brief van 9 december 2024 geïnformeerd. Inmiddels
is bekend dat ook dit alternatieve voorstel, waarbij groen gas dat buiten Nederland
is geproduceerd wordt toegelaten mits het in Nederland in het gasnet wordt ingevoed,
door de Commissie in strijd wordt geacht met het vrij verkeer van goederen.

Ter voorkoming van verdere vertraging heeft het kabinet besloten tegemoet te komen
aan de bezwaren van de Commissie en de beperkingen op te heffen voor groen gas dat
is geproduceerd buiten Nederland. Dit zal in een formele reactie aan de Commissie
worden gecommuniceerd. Het kabinet verwacht dat het wetsvoorstel ook met deze aanpassing
bij zal dragen aan de stimulering van groen gasproductie in Nederland. Bovendien draagt
het wetsvoorstel in deze vorm onverminderd bij aan de opschaling van het verbruik
van groen gas en daarmee aan het verbruik van energie uit hernieuwbare bronnen, zoals
ten doel is gesteld in de Europese Hernieuwbare Energierichtlijn (RED). Bovendien
levert het een bijdrage aan de reductie van broeikasgasemissies in Nederland en elders
in de EU en draagt het bij aan de stabiliteit en onafhankelijkheid van het Nederlandse
en Europese energiesysteem.

Na indiening van de formele reactie bij de Europese Commissie zal het kabinet het
aangepaste wetsvoorstel opnieuw naar de Raad van State sturen voor advies. Na verwerking
hiervan wordt het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend.

Tot slot

In het programma groen gas blijft het kabinet werken aan obstakels die de opschaling
van groen gas belemmeren, bijvoorbeeld door te investeren in lokaal draagvlak en snellere
vergunningverlening. Dit doet het kabinet onder andere via een handreiking voor vergunningverleners,
voorlichtingsbijeenkomsten in provincies en een expertisecentrum. Daarnaast biedt
mestvergisting veel kansen voor boeren, vooral wanneer dit wordt gecombineerd met
dagontmesting of het biologisch aanzuren van mest en digestaatbewerking. Op deze manier
kan mestvergisting niet alleen bijdragen aan de productie van groen gas, maar ook
aan methaan- en stikstofreductie bij boeren en de businesscase voor mestverwerking.
Ik werk samen met de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN),
onder meer rondom het expertisecentrum groen gas, om deze mogelijkheden verder in
kaart te brengen en kansen te verzilveren. Dit is ook conform de adviezen die voortvloeien
uit de verkenning mestverwerking en -vergisting in relatie tot vergunningverlening
door verkenner Raymond Knops.12 De Minister van LVVN heeft de Kamer separaat geïnformeerd over de stand van zaken
van de opvolging van deze en andere aanbevelingen van de verkenner13.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans