Brief regering : Tegengaan van risico's op buitenlandse beïnvloeding in het verkiezingsproces

Nr. 12
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2025

In het debat met uw Kamer over de Wet kwaliteitsbevordering uitvoering verkiezingsproces
op 10 april jl. heb ik naar aanleiding van de motie Kathmann/Chakor (GL-PvdA)1 toegezegd een brief aan uw Kamer te sturen over hoe ik als Minister van BZK de risico’s
op buitenlandse beïnvloeding en inmenging bij onze verkiezingen in de gaten houd en
hoe ik daarmee omga. Vanwege de aankomende vervroegde Tweede Kamerverkiezing is deze
vraag nog urgenter geworden. Daarom informeer ik uw Kamer hierover met deze brief.

Vrije en eerlijke verkiezingen vormen het fundament van onze democratie. De regering
en de volksvertegenwoordiging ontlenen hun legitimiteit aan verkiezingen. Verkiezingen
moeten daarom weerbaar zijn tegen ongewenste beïnvloeding en inmenging. Dat geldt
zowel voor het verkiezingsproces (de stemming en uitslagvaststelling) als voor de
deelnemende politieke partijen en het publieke debat rondom een verkiezing.

Weerbaarheid van verkiezingen

Het fundamentele karakter van verkiezingen zorgt ervoor dat verkiezingen doelwit kunnen
zijn van (statelijke) actoren die democratische processen in Europa en of Nederland
willen beïnvloeden of verstoren. Recente ontwikkelingen in landen om ons heen laten
dit ook zien. Dreigingen die zich in andere landen voordoen zijn echter niet steeds
een op een te vertalen naar de Nederlandse context. Daarom weeg ik die scherp in de
Nederlandse context en waar nodig bereid ik passende maatregelen voor. Verkiezingen
in andere landen zijn op onderdelen verschillend dan de verkiezingen in Nederland.
Het pluralistische Nederlandse parlementaire stelsel van evenredige vertegenwoordiging
is in principe minder kwetsbaar dan een meerderheidsstelsel zoals het «winner takes
all» stelsel waarbij er slechts één kandidaat of partij wint (bijvoorbeeld bij een
presidentsverkiezing). Ook is ons verkiezingsproces minder kwetsbaar voor digitale
dreigingen doordat de kiezer met een papieren stembiljet stemt, dat vervolgens handmatig
wordt geteld. Desondanks ben ik scherp op mogelijke kwetsbaarheden in ons proces,
in onze eigen context.

Recente voorbeelden van beïnvloeding van verkiezingen zijn de beïnvloeding van de
Roemeense presidentsverkiezingen2, het omkopen van kiezers door criminele groepen tijdens de Moldavische verkiezingen3 en de online informatieoperaties zoals «Doppelgänger» die het publieke debat beogen
te beïnvloeden, waaronder in Duitsland.4 Ook Polen waarschuwde voorafgaand aan de presidentsverkiezingen in mei en juni voor
ongewenste buitenlandse beïnvloeding.5 Ook in Nederland zijn eerder onregelmatigheden waargenomen: tijdens de Europees Parlementsverkiezing
in 2024 werden door Russische hacktivisten6 DDoS-aanvallen uitgevoerd op websites van verschillende Nederlandse politieke partijen
en openbaarvervoerbedrijven.7, 8

Deze voorbeelden laten zien dat verkiezingen doelwit kunnen zijn van ongewenste buitenlandse
inmenging en beïnvloeding, ook in Nederland. Dit vormt een rechtstreekse bedreiging
voor de Nederlandse democratische rechtsstaat en onze nationale veiligheid. We zetten
er dan ook op in om deze dreigingen te signaleren, tegen te gaan en waar nodig te
mitigeren.

Het kabinet beschikt over een combinatie van verschillende instrumenten om dat te
doen.9 Hierbij wordt aangesloten bij de aanpak statelijke dreigingen. In het vervolg van
deze brief zet ik uiteen welke verschillende instanties en wet- en regelgeving hier
een rol spelen. Dat doe ik aan de hand van de volgende thema’s:

– Maatregelen in verkiezingsproces

– Transparant debat en tegengaan des- of misinformatie

– Weerbaarheid politieke partijen

– Internationale samenwerking

Maatregelen in verkiezingsproces

Tijdens en voorafgaand aan de organisatie van iedere verkiezing in Nederland worden
maatregelen genomen om ons voor te bereiden op alle verschillende mogelijke risico’s.
Ook voor de aankomende Tweede Kamerverkiezing op 29 oktober aanstaande en de gemeenteraadsverkiezingen
op 18 maart 2026. De verkiezingstafel, die bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende
ministeries, de veiligheidspartners, het NCSC10, de ACM, gemeenten en de Kiesraad, vervult hierin een centrale rol. Deelnemers wisselen
informatie uit en bespreken maatregelen. Hierbij wordt ook gesignaleerd welke actuele
ontwikkelingen in de landen om ons heen plaatsvinden rondom verkiezingen. Onderwerpen
die aan de orde komen gaan onder andere over de openbare orde, des- en misinformatie
en het tegengaan van ongewenste (buitenlandse) beïnvloeding. De verkiezingstafel komt
in de periode voorafgaand aan de verkiezing maandelijks bijeen, indien nodig vaker.

De NCTV stelt een dreigingsanalyse op ter bespreking aan de verkiezingstafel. Daarnaast
wordt verkend welke extra inspanningen nodig zijn om eventuele dreigingen tijdig op
te merken. Eventuele ervaringen van de NAVO-top worden hierin meegenomen. Bij concrete
dreigingen zal de tafel ad hoc bijeenkomen. Er wordt dan besproken welke reactieve
maatregelen wanneer noodzakelijk zijn en wie daarvoor aan zet is. Naar aanleiding
van de evaluatie van de verkiezingstafel is dit voorjaar besloten de verkiezingstafel
structureel meermaals per jaar te organiseren, ook buiten verkiezingstijd. Dit biedt
de mogelijkheid om ook buiten verkiezingstijd actuele ontwikkelingen te bespreken
en af te wegen of aanvullende scenario’s, dan wel maatregelen voorbereid moeten worden.

Het Ministerie van BZK organiseert voorafgaand aan iedere verkiezing een online veiligheidsbriefing
voor gemeenteambtenaren. Dit zorgt ervoor dat gemeenten voorzien zijn van actuele
informatie en voorbereid zijn op mogelijke dreigingen rond een verkiezing. Tijdens
deze veiligheidsbriefing worden verschillende veiligheidsrisico’s besproken en hoe
gemeenteambtenaren hiermee om kunnen gaan. Ook de Informatiebeveiligingsdienst (IBD)
van de VNG neemt deel aan deze briefing. De IBD is het centrale meldpunt voor gemeenten
voor risico’s en kwetsbaarheden. De IBD kan relevante informatie vervolgens weer agenderen
aan de verkiezingstafel indien dit nodig is.

Transparant debat en tegengaan des- of misinformatie

Voor weerbare verkiezingen is het ook noodzakelijk dat burgers toegang hebben tot
transparante informatievoorziening. Een goed geïnformeerde samenleving is niet alleen
veerkrachtiger, maar ook beter in staat om kritisch en verantwoord te handelen. Per
10 oktober 2025 treedt de Europese verordening voor transparantie en gerichte politieke
reclames in werking. Deze verordening stelt (transparantie)eisen aan politieke advertenties
zodat het voor burgers duidelijk wordt wie er achter een politieke reclame zit, hoe
deze wordt gefinancierd en op welke manier gebruik wordt gemaakt van targeting. In
de brief van 14 januari jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd dat het kabinet op dit moment
werkt aan de bijbehorende uitvoeringswet.11 In deze uitvoeringswet worden o.a. autoriteiten aangewezen die bevoegd zijn tot het
houden van toezicht op naleving van deze verordening. De beoogde bevoegde autoriteiten
zijn het Commissariaat van de Media, de Autoriteit Consument en Markt en de Autoriteit
Persoonsgegevens, omdat zij reeds bevoegd zijn en ervaring hebben met het houden van
toezicht op reclame en het gebruik van persoonsgegevens. De Uitvoeringswet is niet
van invloed op de inwerkingtreding van de regels uit de verordening: per 10 oktober
moet politieke reclame als zodanig gelabeld zijn en voldoen aan de overige vereisten
uit de verordening.

Verder gaat het kabinet des- of misinformatie rondom verkiezingen tegen met de Rijksbrede
strategie voor de effectieve aanpak van desinformatie.12 De strategie heeft onder meer tot doel dat burgers in staat zijn om zelf des- of
misinformatie te herkennen. Daarnaast besteedt het Ministerie van BZK specifiek veel
aandacht aan begrijpelijke en transparante communicatie over het verkiezingsproces
en de stemprocedure. Zowel via www.elkestemtelt.nl als met informatiemateriaal dat gemeenten kunnen gebruiken richting de kiezers. Als
burgers weten hoe het verkiezingsproces werkt, zijn ze minder vatbaar voor des- of
misinformatie hierover. Ook kan het kabinet, indien nodig, des- of misinformatie actief
weerspreken via de eigen communicatiekanalen. Tot slot kan het Ministerie van BZK
in bijzondere gevallen haar «verkiezingen flagger» status inzetten. Dit houdt in dat
een social mediaplatform met prioriteit beoordeelt of een gemeld bericht voldoet aan
de gebruikersvoorwaarden van het platform. Het ministerie heeft geen bevoegdheid bepaalde
content op een online platform te laten verwijderen. Over de inzet van deze status
wordt de Tweede Kamer geïnformeerd bij de evaluatie van de betreffende verkiezing.13

Met het oog op de geopolitieke ontwikkelingen en de reële dreiging tegen de nationale
veiligheid wil ik eerder en beter zicht krijgen op de verspreiding van desinformatie
en Foreign Information Manipulation and Interference (FIMI) gericht op het ondermijnen
van het verkiezingsproces en het ondermijnen van maatschappelijke stabiliteit rond
de verkiezingen. Hiervoor moeten waar nodig nieuwe bevoegdheden of wettelijke grondslagen
worden gecreëerd. Dit vraagt een zorgvuldige afweging. De benodigde nieuwe bevoegdheden
of grondslagen zullen niet voor de verkiezingen van 2025 worden geïntroduceerd. Voor
de aankomende verkiezingen wordt daarom binnen het huidige instrumentarium verkend
welke extra inspanningen nodig zijn. Om voorbereid te zijn voor volgende verkiezingen
start ik de voorbereidingen voor het introduceren van nieuwe bevoegdheden en het creëren
van grondslagen. Uw kamer zal daarover in het najaar nader worden geïnformeerd.

In september start een onderzoek naar de wijze waarop andere Europese lidstaten de
detectie van FIMI hebben ingericht. Het is goed en belangrijk dat dit onderzoek gedaan
wordt in de huidige context. We zullen nauw contact houden met de onderzoekers om
eventuele tussentijdse uitkomsten te kunnen interpreteren en waar mogelijk betrekken
op ons eigen land. In dit onderzoek laat ik meenemen op welke wijze een onafhankelijke
analyse kan worden uitgevoerd om risico’s op buitenlandse inmenging via FIMI in de
aanloop naar verkiezingen te signaleren en te mitigeren. De verwachte oplevering van
het onderzoek is na de zomer van 2026, waarna uw kamer hierover wordt geïnformeerd.
Daarnaast onderzoekt de Wageningen Universiteit en gelijkwaardige samenwerkingspartners
Universiteit van Amsterdam en Stichting Post-X Society de impact van des- en misinformatie
op de Nederlandse democratische rechtsstaat.14

De AIVD en MIVD doen onderzoek naar statelijke actoren en in welke mate zij een dreiging
vormen voor de nationale veiligheid. In dat onderzoek kan ook worden gestuit op pogingen
tot beïnvloeding, manipulatie of verstoring van verkiezingen, of het verspreiden van
desinformatie. Als dit het geval is kunnen de AIVD en MIVD partners voor wie dit relevant
is informeren, zodat deze hiernaar kunnen handelen. Een voorbeeld hiervan is dat de
Nederlandse inlichtingendiensten in juni 2024 hebben geholpen om een Russische digitale
beïnvloedingscampagne te verstoren, die was gericht op het beïnvloeden van het Amerikaanse
publieke debat.15

Weerbaarheid politieke partijen

Politieke partijen hebben een cruciale functie in onze parlementaire democratie. Hieruit
volgt automatisch dat politieke partijen zelf ook een belangrijke rol spelen in de
weerbaarheid van verkiezingen. De regels uit de Wet financiering politieke partijen
(Wfpp) verplichten landelijke politieke partijen transparant te zijn over hun financiering,
bevat een giftenmaximum en een verbod op het aannemen van giften van niet-Nederlandse
gevers. Ook kunnen partijen aanspraak maken op subsidie. Het wetsvoorstel Wet op de
politieke partijen (Wpp) dat onlangs aan uw Kamer is aangeboden breidt deze regels
uit naar decentrale politieke partijen en afdelingen en voegt hier de verplichting
aan toe transparant te zijn over de interne organisatie. De Wpp voorziet daarnaast
in de oprichting van een nieuwe, onafhankelijke autoriteit die toezicht houdt op het
naleven van de regels in de Wpp door politieke partijen.

De eerdergenoemde DDoS aanval op de websites van verschillende Nederlandse politieke
partijen illustreert het belang voor politieke partijen om ook digitaal weerbaar te
zijn. Dit is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van politieke partijen zelf.
Daarom ben ik dit jaar met politieke partijen in gesprek gegaan om gezamenlijk te
kijken wat partijen kunnen doen om hun digitale weerbaarheid te vergroten, en hoe
mijn ministerie hen hierin kan ondersteunen. De eerste bijeenkomst hierover met landelijke
politieke partijen heeft op 20 mei jl. plaatsgevonden. Er worden vervolgbijeenkomsten
georganiseerd om de digitale weerbaarheid van politieke partijen te verhogen bij de
Tweede Kamerverkiezingen van 2025 en de Gemeenteraadsverkiezingen van 2026.

Internationale samenwerking

Het kabinet ziet het beschermen van verkiezingen tegen ongewenste buitenlandse beïnvloeding
als een gezamenlijke verantwoordelijkheid, ook internationaal. Daarom werken we nauw
samen met andere landen en de Europese instellingen. Concrete voorbeelden hiervan
zijn het Europese Rapid Alert System (RAS) en het European Cooperation Network on
Elections (ECNE). Daarnaast neemt Nederland actief deel aan relevante activiteiten
binnen de Raad van Europa (zoals het stuurcomité democratie, CDDEM) en de OESO. In
deze gremia worden onder andere ervaringen met het verloop van verkiezingen, signalen
over desinformatie, maatregelen om hiermee om te gaan en de laatste wetenschappelijke
inzichten uitgewisseld. Ook bilateraal is er actief contact met vergelijkbare andere
landen ter bevordering van de Nederlandse inzet op dit vlak.

De Europese Digitaledienstenverordening (DSA) verplicht zeer grote online platformen
en zoekmachines (VLOPSEs) systeemrisico’s die volgen uit de inrichting of het gebruik
van hun diensten te identificeren en hiertegen maatregelen te nemen. Hieronder vallen
ook negatieve effecten op het publieke debat en verkiezingsproces. Om platformen te
ondersteunen bij het ontwikkelen van deze maatregelen heeft de Europese Commissie
in maart jl. richtsnoeren gepubliceerd.16 De richtsnoeren hebben betrekking op de versterking van interne processen binnen
platformen, risicobeperkende maatregelen voor verkiezingsprocessen, risicobeperkende
maatregelen in verband met generatieve AI, samenwerking met de EU en nationale autoriteiten,
onafhankelijke deskundigen en maatschappelijke organisaties, en het proces om risicobeperkende
maatregelen te nemen tijdens en na een verkiezing. Het kabinet steunt deze richtsnoeren.

Voor het toezicht op en handhaving van de verplichtingen uit de DSA is de Europese
Commissie exclusief bevoegd. Daarnaast is de ACM in Nederland aangewezen als digitaledienstencoördinator
(DSC). DSCs hebben een ondersteunende rol bij dit toezicht door de Europese Commissie
en staan in nauw contact met elkaar. De rol van DSCs is primair coördinerend en faciliterend
van aard. Verkiezingen hebben prioritair aandacht bij het toezicht door de Europese
Commissie. Om de rol van DSCs meer in te vullen, is er vanuit de Digitaledienstenraad
een document opgesteld: de «Election Toolkit».17 De Election Toolkit biedt een raamwerk van acties die DSCs rondom verkiezingen kunnen
uitvoeren. De ACM neemt als DSC deel aan de verkiezingstafel.

De Europese Commissie heeft een speerpunt van democratische en maatschappelijke weerbaarheid
gemaakt. Het voorstel tot het realiseren van een European Democracy Shield is hier
onderdeel van en wordt nu uitgewerkt. Op basis van eerste gesprekken hierover is op
te maken dat de onderwerpen verkiezingsintegriteit en het tegengaan van FIMI onderdeel
van het Shield worden.18 Nederland onderschrijft de noodzaak van dit initiatief en steunt de Europese Commissie
actief in het bevorderen en het faciliteren van Europese samenwerking ter bescherming
van onze democratische processen.

Rol Kiesraad

In het debat over de Wet kwaliteitsbevordering uitvoering verkiezingsproces heeft
het lid Kathmann mij gevraagd om expliciet in te gaan op de mogelijke rol van de Kiesraad
als verkiezingsautoriteit bij het tegengaan van buitenlandse inmenging en beïnvloeding
in aanloop naar de verkiezingen. Hieronder zet ik uiteen waarom het niet passend is
om de Kiesraad een rol te geven bij het tegengaan van dergelijke inmenging en beïnvloeding
bij de verkiezingen.

Het doel van het wetsvoorstel is dat de Kiesraad wordt toegerust op het waarborgen
en bevorderen van de kwaliteit van de uitvoering van het verkiezingsproces. In deze
rol richt de Kiesraad zich op het ondersteunen van de uitvoering van de organisatie
van verkiezingen door gemeenten en stembureaus. Daarbij kan de Kiesraad waarnemingen
doen en indien nodig bijsturen tijdens de verkiezing en na afloop de verkiezing beoordelen
en daarover rapporteren. Deze rol is passend bij het karakter van de Kiesraad als
adviesorgaan en expertisecentrum op het gebied van de uitvoering van het verkiezingsproces,
en tevens centraal stembureau bij landelijke verkiezingen. Met het wetsvoorstel wordt
geen toezichthoudende taak bij de Kiesraad belegd.19 De bevoegdheden van de Kiesraad zijn instruerend, ondersteunend en beoordelend van
aard. Het streven is dat de Wet kwaliteitsbevordering uitvoering verkiezingsproces
in werking treedt per 1 januari 2026. Dat betekent dat de wet nog niet geldt bij de
Tweede Kamerverkiezing van 29 oktober.

Ik vind het van belang te memoreren, dat de verantwoordelijkheid en expertise van
de Kiesraad niet bij het signaleren en opsporen van ongewenste beïnvloeding in het
publieke debat ligt. Ongewenste beïnvloeding richt zich daarnaast ook niet enkel op
verkiezingen. Zoals blijkt uit de voorgaande paragrafen zijn er verschillende andere
organisaties die vanuit hun eigen verantwoordelijkheden toezien op de randvoorwaarden
voor het publieke debat, dan wel op ongewenste beïnvloeding.

De Kiesraad kan, los van de inwerkingtreding van de wet, vanuit zijn huidige rol in
het verkiezingsproces wel signalen zien of krijgen die wijzen op (vermeende) buitenlandse
inmenging. Deze signalen kan de Kiesraad dan delen via de verkiezingstafel. Bij landelijke
verkiezingen, waar de Kiesraad optreedt als centraal stembureau, kan de Kiesraad bij
het vaststellen van de uitslag ook publiekelijk melding maken van deze signalen. Na
inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsbevordering uitvoering verkiezingsproces heeft
de Kiesraad bij elke verkiezing de mogelijkheid over het verloop van de verkiezing
te rapporteren aan het betreffende vertegenwoordigend orgaan. Daarnaast heeft het
vertegenwoordigend orgaan de bevoegdheid om in het uiterste geval te beslissen tot
een herstemming, indien daar aanleiding voor is.20

Gelet op het voorgaande acht ik het niet passend de Kiesraad een rol te geven om als
verkiezingsautoriteit toe te zien op de randvoorwaarden van een evenwichtige en transparante
informatievoorziening tijdens de campagne. Dat zou niet passen bij de huidige rol
en expertise van de Kiesraad en doorkruist daarbij het mandaat van andere organisaties
die reeds via de verkiezingstafel betrokken zijn bij het verkiezingsproces. Het doel
wat de leden Kathmann en Chakor voor ogen hebben wordt dus reeds op beter passende
manieren georganiseerd. Ik ontraad hierbij daarom ook de motie (Kamerstuk 36 552, nr. 9) van de leden Kathmann en Chakor.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark