Brief regering : Uitvoering moties met betrekking tot het wetsvoorstel Wet internationalisering in balans (WIB) en vervolgproces

Nr. 12
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2025

Tijdens het tweeminutendebat DUO en hoger onderwijs d.d. 22 mei 2025 zijn er twee
moties ingediend met betrekking tot het wetsvoorstel Wet internationalisering in balans
(hierna: de WIB). Beide moties zijn op 27 mei 2025 door uw Kamer aangenomen. Ik ben
voornemens uitvoering te geven aan deze moties en ik zal hiertoe zoals verzocht een
nota van wijziging op het wetsvoorstel indienen. In deze brief licht ik toe hoe ik
dat zal doen en hoe het vervolgproces vorm krijgt. Het betreft de volgende moties:

• Motie van het lid Krul c.s.1, waarin wordt opgeroepen om de toets anderstalig onderwijs (hierna: TAO) voor het
bestaande opleidingsaanbod te laten vervallen en tot een bindend bestuurlijk akkoord
met de instellingen te komen. Deze motie heb ik ontraden, gelet op de opdracht die
ik vanuit het hoofdlijnenakkoord en het regeerprogramma heb meegekregen met betrekking
tot taal in de bachelor.

• Motie van de leden Soepboer en Krul2, waarin wordt opgeroepen om tot zo bindend mogelijke en controleerbare afspraken
met de instellingen te komen over het verder terugdringen van de verengelsing en internationalisering
om zo het Nederlands weer de norm te maken. Voor deze motie heb ik het oordeel aan
uw Kamer gelaten.

Daarnaast zijn er in uw Kamer meerdere moties aangenomen op het gebied van studiefinanciering
en internationale studenten. Ik heb toegezegd uw Kamer hierover voor de zomer te informeren.
Het gaat hierbij om de moties:

• Motie van de toenmalige leden El Yassini en Peters3 over het effect van de herinvoering van de basisbeurs op het aantal internationale,
niet-Nederlandse EER-studenten en studenten uit Zwitserland (hierna: EER-studenten)
dat in Nederland komt studeren; en

• Motie van het lid Soepboer4 over een plan om gegevensuitwisselingen over studiefinanciering en andere ondersteuning
met andere landen te realiseren.

De uitwerking van deze moties is opgenomen in deze brief met een nadere toelichting
in de bijlage. In de bijlage ga ik ook in op een toezegging naar aanleiding van schriftelijke
vragen van het toenmalig lid Hertzberger5 over de meest voorkomende nationaliteiten in de groep internationale studenten die
een aanvullende beurs ontvangen.

Aanpassing wetsvoorstel WIB n.a.v. moties

Overwegingen

Het wetsvoorstel, zoals dat aan uw Kamer is gezonden, heeft als hoofddoelstelling
het behouden en versterken van het Nederlands als onderwijstaal. Daartoe bevat het voorstel de norm dat alle opleidingen en trajecten in
het associate degree en bacheloronderwijs, zowel bestaande als beoogde nieuwe, in
het Nederlands moeten worden verzorgd, tenzij het anderstalig verzorgen ervan doelmatig
is. De TAO is het instrument om die doelmatigheid vast te stellen.

Ik heb begrip voor de breed gedragen wens van de Kamer. De context rondom internationalisering
is bovendien in beweging. Over de gehele breedte van de sector is een afvlakking van
de groei van internationale studenten zichtbaar en universiteiten geven aan wederom
een terugloop van het aantal voorinschrijvingen te zien, de taakstelling op internationale
studenten wordt ingelopen6 en er zijn geopolitieke ontwikkelingen die nopen tot meer strategische autonomie
van Europa, waarbij het gericht aantrekken van internationaal talent nodig is en blijft.

De hogescholen en universiteiten hebben sinds de ontwikkeling van het wetsvoorstel
zichtbaar verantwoordelijkheid genomen met het opstellen van zelfregieplannen. Er
zijn concrete voornemens om de internationalisering in het hbo en wo in balans te
brengen. Hoewel de toetsing op bestaande anderstalige bacheloropleidingen en trajecten
de meeste borging zou bieden ten behoeve van een doelmatig anderstalig opleidingsaanbod,
zie ik dat de zelfregieplannen het stelsel dichter brengen bij een evenwichtige inzet
van anderstalig onderwijs. Daarnaast is het belangrijk op te merken dat het wetsvoorstel
altijd onderdeel is geweest van een bredere aanpak om te komen tot een gebalanceerde
internationalisering, waarbij de autonomie van de instellingen voorop staat en waarvan
zelfregie door de instellingen steeds deel heeft uitgemaakt.

De zelfregie van de universiteiten die zij publiceerden op 15 april 20257 laat zien dat universiteiten bewuste keuzes gemaakt hebben aangaande het opleidingsaanbod
en dat zij hierbij bredere maatschappelijke belangen in overweging hebben genomen.
Aangekondigd is dat er verschillende anderstalige bacheloropleidingen en trajecten
zullen worden stopgezet of omgezet zullen worden naar het Nederlands. Het gaat om
opleidingen en trajecten waarvan de sector in gezamenlijkheid tot de conclusie gekomen
is dat het voor de balans in het stelsel passender is deze enkel in het Nederlands
aan te gaan bieden. Ook is onderling afgesproken dat de numerus fixus vaker wordt
ingezet en dat bij verschillende opleidingen die nu gebruik maken van een numerus
fixus, deze fixus wordt verlaagd, waardoor de anderstalige instroom gericht zal dalen.
Deze nieuwe en inhoudelijke invulling van de zelfregie laat zien dat de instellingen
zelf en uit eigen beweging stappen hebben gezet die bijdragen aan het bereiken van
de doelstellingen van het wetsvoorstel.

De zelfregie van de hogescholen bevond zich al eerder in een verder gevorderd stadium
waarbij de instellingen zich onderling gecommitteerd hebben aan de uitvoering. Vanwege
het kleinere aandeel anderstalige opleidingen – in totaal is 8% van de bacheloropleidingen
enkel in een andere taal dan het Nederlands te volgen volgens informatie van de VH8 – lag daarbij de focus vooral op capaciteitsbeheersing en het terughoudend zijn met
het starten van nieuwe anderstalige opleidingen en trajecten.

Eerder heb ik benoemd dat het laten vervallen van de TAO voor het bestaande anderstalige
opleidingsaanbod niet licht opgevat mag worden. Het betekent dat een belangrijk sturingsinstrument
niet langer deel zal uitmaken van het wetsvoorstel. De inhoud van het wetsvoorstel
wordt hiermee wezenlijk gewijzigd. De toets was bedoeld om eenmalig de doelmatigheid
van het huidige anderstalige onderwijsaanbod vast te stellen, teneinde het Nederlands
als onderwijstaal te borgen in het hbo en wo. Het laten vervallen van de TAO voor
het bestaande opleidingsaanbod betekent dat bestaande anderstalige opleidingen en
trajecten niet in het Nederlands hoeven te worden verzorgd, ongeacht of vast is komen
te staan dat de besteding van overheidsgeld aan deze bestaande anderstalige opleidingen
en trajecten in het belang is van de Nederlandse samenleving. Die afweging wordt hiermee,
als onderdeel van de zelfregie, overgelaten aan de hogescholen en universiteiten zelf.
Uw Kamer heeft de wens geuit de TAO voor het bestaande opleidingsaanbod te laten vervallen.
Door dit te doen geef ik feitelijk mijn mogelijkheid tot ingrijpen in het bestaande
anderstalige aanbod uit handen en fungeert de uitkomst van de zelfregie van de instellingen
als vertrekpunt voor toekomstige sturing. De TAO voor nieuw anderstalig opleidingsaanbod
blijft wel onverkort onderdeel uitmaken van het wetsvoorstel.

Om de aangenomen motie op een verantwoorde wijze uit te voeren en tegelijkertijd zo
goed mogelijk aan te blijven sluiten op de hoofddoelstelling van het wetsvoorstel,
het borgen van het Nederlands als onderwijstaal, is een aantal randvoorwaarden noodzakelijk.
Deze licht ik hieronder toe.

Randvoorwaarden voor uitvoering

Voor een volledig en eenduidig overzicht van het huidige anderstalige opleidingsaanbod,
is een wettelijke definitie nodig van wat een Nederlandstalige of een anderstalige
opleiding is, alsook een verplichte registratie van de voertaal van een opleiding
langs de lijn van deze wettelijke definitie. Het wetsvoorstel zou dit bewerkstelligen
door het introduceren van een definitie en door de TAO bestaand aanbod, waarmee vastgesteld
kon worden wat het bestaande anderstalige aanbod is. Elke bestaande opleiding die
of traject dat aan de definitie van anderstaligheid voldoet, zou de TAO bestaand aanbod
immers moeten doorlopen. Bij het succesvol doorlopen ervan zou de instemming en onderwijstaal
in RIO9 geregistreerd worden.

Om zonder de TAO bestaand aanbod een volledig beeld te kunnen krijgen van het totale
bestaande anderstalige onderwijsaanbod, zal dit op een andere wijze vastgesteld moeten
worden. Deze vaststelling is nodig om te kunnen bepalen welke opleidingen en trajecten
behoren tot het nieuwe aanbod en dus de toets anderstalig onderwijs voor nieuw anderstalig
aanbod moeten doorlopen. Het gaat daarbij met name om bestaande Nederlandstalige opleidingen
die in de toekomst anderstalig zouden willen worden, of bijvoorbeeld het starten van
een nieuw anderstalig traject. Daarnaast worden compleet nieuwe associate degree-
en bacheloropleidingen die anderstalig van start willen gaan uiteraard getoetst.

Ik ben met VH en UNL in gesprek over een inventarisatie van het bestaande anderstalig
opleidingsaanbod aan de hand van vooraf afgestemde kaders en de definitie zoals die
in de WIB is opgenomen. Daarbij moet vast komen te staan dat het in beeld brengen
van het bestaande anderstalige aanbod mogelijk is zonder TAO. Daarbij vraag ik hen
ook om een nadere toelichting op de in de zelfregie gemaakte keuzes die ingaat op
de maatschappelijke waarde van het anderstalig opleidingsaanbod in het licht van de
doelmatigheidscriteria die deel zullen blijven uitmaken van het wetsvoorstel als onderdeel
van de TAO voor het nieuw aanbod. Deze toelichting is nodig om in de nota van wijziging
te kunnen duiden hoe de wijziging zich verhoudt tot de doelstellingen van het wetsvoorstel.

Planning

Gezien de brede steun in uw Kamer, de gewijzigde context en met het voorbehoud dat
zal moeten worden voldaan aan de aanvullende randvoorwaarden geef ik invulling aan
de motie Krul c.s. en zal ik het wetsvoorstel Wet Internationalisering in Balans aanpassen.
Eerder, toen enkel nog de uitvoering van het amendement Bontenbal c.s.10 over de regio’s voorlag, heb ik toegezegd voor de zomer 2025 met een nota van wijziging
op het wetsvoorstel te komen. Nu mij wordt verzocht om uitvoering te geven aan de
motie Krul c.s., is er sprake van een aanzienlijke wijziging van het wetsvoorstel,
die in ieder geval een nieuw advies van de Raad van State vergt. De nota van wijziging
verwacht ik dit najaar voor advies toe te sturen aan de Raad van State.

Aanvullende en onderling bindende afspraken

De moties vragen mij ook om met de sector tot zo bindend mogelijke en controleerbare
bestuurlijke afspraken te komen om gezamenlijke sturing te blijven houden op de internationalisering
in het hbo en wo. Ik blijf zetten op gebalanceerde internationalisering. Zeker in
het licht van de gestegen kosten voor studiefinanciering aan EER-studenten (zie hieronder),
blijkt des te meer hoe belangrijk het is én blijft om regie te houden op de internationalisering
van ons onderwijs, om het stelsel houdbaar en betaalbaar te houden. De zelfregie van
de universiteiten en de hogescholen laat zien dat de instellingen hier serieus mee
aan de slag zijn gegaan. Dat is voor mij hierin het vertrekpunt. Deze zomer wil ik,
met oog voor de interne governance en autonomie van de instellingen, onderzoeken hoe
verder uitvoering kan worden gegeven aan de oproep van uw Kamer, mede op basis van
de bindende afspraken die de instellingen onderling binnen de zelfregie reeds hebben
gemaakt. Ik zie dit in de bredere context van verdere samenwerking tussen instellingen
in het maatschappelijk belang. Zoals ik in de beleidsbrief heb opgenomen, werk ik
daarbij ook aan een verkenning naar een collectieve verantwoordelijkheid van instellingen
voor het opleidingsaanbod. Daarbij is het belangrijk te benadrukken dat het maken
van bindende afspraken moet berusten op wederzijdse instemming.

Studiefinanciering en internationale studenten

Motie El Yassini en Peters over het effect herinvoering basisbeurs op EER-studenten

Naar aanleiding van de herinvoering van de basisbeurs in het hbo en wo hebben de toenmalige
Kamerleden El Yassini en Peters een motie ingediend11 waarin gevraagd wordt het effect van de herinvoering van de basisbeurs op het aantal
EER-studenten dat in Nederland komt studeren te monitoren. Zoals eerder met uw Kamer
is gedeeld, is gewacht met het uitvoeren van deze motie totdat voldoende data beschikbaar
was over het eerste volledige studiejaar waarin de basisbeurs opnieuw was ingevoerd.
Op dit moment is data beschikbaar van het aantal internationale studenten en de studiefinancieringsuitgaven
voor de kalenderjaren 2022, 2023 en 2024. Daarmee kan een eerste vergelijking worden
gemaakt tussen het meest recente kalenderjaar zonder basisbeurs (2022) en het eerste
kalenderjaar waarin de basisbeurs volledig beschikbaar was (2024).

In de bijlage van deze Kamerbrief is de monitor opgenomen. Het directe effect van
de herinvoering van de basisbeurs op het aantal niet-Nederlandse studenten uit EER-landen
en Zwitserland (hierna: EER-studenten) en de studiefinancieringsuitgaven is op basis
van de data niet in te schatten. Uit deze cijfers blijkt wel dat er de afgelopen jaren
meer studiefinanciering is uitgegeven aan EER-studenten. In 2024 waren de studiefinancieringsuitgaven
aan EER-studenten in het hbo en wo in totaal € 186 miljoen. Dit is circa 7% van het
totaal aan toekenningen voor hbo- en wo-studenten (circa € 2,8 miljard). Het lijkt
vanzelfsprekend dat de invoering van de basisbeurs zorgt voor extra kosten voor EER-studenten
ten opzichte van het leenstelsel. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat de uitgaven
aan de basisbeurs in 2023 en 2024 extra hoog waren omdat uitwonende studenten in het
studiejaar 2023/2024 een extra bedrag ontvingen als koopkrachtmaatregel. Daarnaast
heeft een rechterlijke uitspraak geleid tot aanpassing van de urennorm voor migrerend
werknemers per september 2023 (van gemiddeld 56 uur per maand naar gemiddeld 32 uur).12 Dit heeft tot gevolg dat EER-studenten eerder in aanmerking kunnen komen voor studiefinanciering.
Of EER-studenten vanwege het recht op studiefinanciering (meer) zijn gaan werken is
niet na te gaan. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld, is de conclusie van het ingewonnen
advies van hoogleraar Europees Sociaal Recht prof. dr. A.P. van der Mei dat het binnen
het huidige EU-rechtelijke kader niet mogelijk is om aanvullende eisen aan studenten
te stellen die als migrerend werknemer recht hebben op studiefinanciering.13

Of studiefinanciering een belangrijke reden is waarom EER-studenten besloten hebben
om in Nederland te studeren is niet bekend. Daarbij steeg het aantal EER-studenten
in Nederland ten tijde van het leenstelstel, tussen 2015 en 2022, in een grotere mate
dan tussen 2022 en 2024. Bovendien geldt voor studiejaar 2023–2024 dat EER-studenten
al hun keuze voor een studie in Nederland hadden gemaakt voordat de urennorm voor
migrerend werknemers werd verlaagd en de basisbeurs officieel werd heringevoerd. Eind
2025 start Nuffic een kwalitatief onderzoek waarin zij EER-studenten bevragen in welke
mate studiefinanciering een rol heeft gespeeld voor hun keuze voor Nederland. Hieruit
kan mogelijk wel meer informatie naar voren komen over de beweegredenen.

Met de presentatie van de cijfers in (de bijlage van) deze brief beschouw ik de motie
El Yassini en Peters als afgedaan.

Motie Soepboer over gegevensuitwisselingen over studiefinanciering en andere ondersteuning
met andere landen te realiseren

De motie van het lid Soepboer14 verzoekt de regering een plan te maken om uitwisseling van gegevens over studiefinanciering
en andere ondersteuning met andere landen alsnog te realiseren. Daarbij wordt de regering
verzocht te beginnen met landen (deelstaten) waar veel studenten vandaan komen. De
achtergrond van dit verzoek is de wens om het opstapelen (cumuleren) van studiefinanciering
uit verschillende landen tegen te gaan.

In de bijlage van deze brief zal ik achtereenvolgens ingaan op hoe te komen tot gegevensuitwisseling
met deze landen en welke uitdagingen daarmee gepaard gaan. Zoals blijkt uit de bijlage
zal dit de nodige capaciteit vergen en is de opbrengst onzeker. Met DUO ga ik verder
in gesprek over hoe DUO aankijkt vanuit zijn expertise tegen dit plan. Ook zal ik
aan DUO vragen een uitvoeringstoets uit te brengen en daarbij ook de betreffende privacywetgeving
te betrekken. Hierna zal ik hierover een definitieve afweging maken. Met mijn voorgestelde
plan acht ik de motie Soepboer die verzoekt om een plan van de regering, afgedaan.15

Tot slot

Uw Kamer heeft in het kader van het wetsvoorstel Wet Internationalisering in Balans
en het amendement Bontenbal c.s. op 11 maart jongstleden feitelijke vragen gesteld.16 Ook zijn eerder, op 13 november 2024, nadere schriftelijke vragen gesteld over het
wetsvoorstel.17 Vanwege de gewijzigde situatie waar deze brief op ingaat zal ik de beantwoording
van de feitelijke vragen alsook de nota naar aanleiding van het nader verslag tegelijkertijd
met de nota van wijziging aan uw Kamer toezenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
E.E.W. Bruins

Bijlage: studiefinanciering en internationale studenten

Motie El Yassini en Peters over het effect herinvoering basisbeurs op EER-studenten

Voordat hieronder de verschillende tabellen worden toegelicht, is het belangrijk om
te benoemen dat de exacte gedragseffecten van de herinvoering basisbeurs op de instroom
van het aantal EER-studenten niet geïsoleerd kunnen worden op basis van de beschikbare
data. Dit komt doordat er meerdere factoren zijn die de keuze van internationale studenten
voor een studie in Nederland beïnvloeden. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het gebruik
van de Engelse taal bij opleidingen aan Nederlandse hogescholen en universiteiten,
de opbouw en de kwaliteit van een studie en de mogelijkheden voor studenten om geschikte
huisvesting te vinden. Maar ook maatregelen in andere landen kunnen van invloed zijn
op deze keuze18.

Bovendien heeft tegelijkertijd met de herinvoering van de basisbeurs een aantal andere
beleidswijzigingen gespeeld, die mogelijk een effect hebben op de instroom van EER-studenten
in Nederland. Aan de ene kant is de urennorm voor migrerend werknemerschap verlaagd
(van gemiddeld 56 uur naar gemiddeld 32 uur per maand) vanwege jurisprudentie van
de Centrale Raad van Beroep. Dit kan zorgen voor extra gebruik van studiefinanciering
door (nieuwe) internationale studenten en de cijfers vertroebelen, doordat internationale
studenten die al in Nederland waren nu wél recht krijgen op studiefinanciering. Aan
de andere kant zijn maatregelen genomen om de werving van studenten uit het buitenland
door Nederlandse universiteiten en hogescholen te beperken, wat een verondersteld
effect heeft gehad op de instroom.

Over de data

In het vervolg van deze bijlage wordt een aantal tabellen gepresenteerd. Daarbij is
de volgende informatie belangrijk om de tabellen goed te kunnen interpreteren:

– In de tabellen zijn alleen studenten meegenomen die in aanmerking komen voor studiefinanciering
op grond van migrerend werknemerschap19 of op grond van duurzaam verblijf. Personen uit de EER en Zwitserland verkrijgen
het duurzaam verblijfsrecht als deze persoon 5 jaar of langer in Nederland woont.
Of als een familielid een duurzaam verblijfsrecht heeft.

– De opgenomen bedragen in de tabellen betreffen uitgaven aan prestatiebeurzen en beurzen
die direct als gift worden uitgekeerd.20 Verstrekte rentedragende leningen en collegegeldkrediet aan EER-studenten zijn buiten
beschouwing gelaten.

– Vanwege de focus op de herinvoering van de basisbeurs voor het hbo en wo, bevatten
de tabellen geen gegevens over mbo-studenten. Ook in het mbo (bol) maken internationale
studenten gebruik van studiefinanciering. In het mbo gaat het om circa 7.000 unieke EER-studenten die gebruik
maken van studiefinanciering voor een bedrag van ongeveer € 20 miljoen Dit betreft
circa 9,6% van de totale studiefinancieringsuitgaven aan EER-studenten.

– De bedragen zijn niet gecorrigeerd voor inflatie. Dus de bedragen in 2022 zijn in
prijspeil 2022, de bedragen van 2023 in prijspeil 2023 en bedragen 2024 in prijspeil
2024. De studiefinancieringsbedragen worden jaarlijks wel geïndexeerd. Tussen 2022
en 2024 betrof deze indexatie in totaal 12,7%.

– Tot slot kunnen de gepresenteerde cijfers in de tabellen nog wijzigen doordat er bij
DUO nog werkvoorraden zijn. Dit betekent dat er nog aanvragen liggen, die beoordeeld
moeten worden en dus nog niet in de tabellen naar voren komen.

Aandeel EER-studenten dat gebruik maakt van studiefinanciering

In tabel 1 is het totaal aantal EER-studenten opgenomen dat ingeschreven staat bij
een opleiding aan een Nederlandse instelling. Tabel 2 gaat in op het aandeel studenten
binnen de groep EER-studenten21 dat gebruik maakt van studiefinanciering in het hbo en wo.

Tabel 1 – aantal EER-studenten (14 tot 29 jaar) ingeschreven bij Nederlandse instelling,
per kalenderjaar

 

2022

2023

2024

Hbo

26.404

27.785

28.580

Wo

59.845

63.802

66.717

Totaal hbo en wo

86.249

91.587

95.297

NB: Referentieraming van het Ministerie van OCW, 2025

Tabel 2 – aandeel binnen de groep EER-studenten dat gebruikt maakt van studiefinanciering

 

2022

2023

2024

Hbo

17%

22%

32%

Wo

10%

15%

23%

Totaal hbo en wo

12%

17%

26%

Tabel 2 laat zien dat het aandeel EER-studenten dat gebruik maakt van studiefinanciering
tussen 2022 en 2024 binnen de totale groep hbo en wo is gegroeid van 12% naar 26%.
De eerder genoemde beleidswijzigingen op het gebied van migrerend werknemerschap en
de herinvoering van de basisbeurs zijn de voornaamste mogelijke redenen van deze toename.

In 2024 ontvingen de EER-studenten in hbo en wo in totaal € 186 miljoen aan studiefinanciering.
Dit is circa 7% van het totaal aan toekenningen voor hbo- en wo-studenten (circa € 2,8 miljard).
Wanneer wordt gekeken naar het totaal aantal hbo- en wo-studenten met een basisbeurs
(dus inclusief Nederlandse studenten) dan was in 2024 circa 5% van hen afkomstig uit
EER-landen.

Splitsing EER-studenten naar duurzaam verblijf en migrerend werknemer en product

In de onderstaande tabel zijn voor studenten die op grond van duurzaam verblijf en
migrerend werknemerschap aanspraak maken op studiefinanciering de uitgaven en personen
per studiefinancieringsproduct weergegeven.

Tabel 3 – Uitgaven SF aan EER-studenten

 

2022

2023

2024

Duurzaam verblijf

 

Personen

Uitgaven (in €)

Personen

Uitgaven (in €)

Personen

Uitgaven (in €)

AB

2.211

6.164.125

2.523

6.797.077

3.493

9.868.182

BB

24

38.409

5.260

5.838.425

8.124

18.467.232

RV

6.479

5.645.781

7.645

7.334.652

9.189

8.455.814

Overig

19

42.296

20

39.352

27

46.720

Totaal

6.587

11.890.610

7.955

20.009.506

9.597

36.837.948

Migrerend werknemer

AB

6.454

17.693.805

9.690

26.543.173

12.515

41.469.563

BB

3

8.126

17.124

23.948.228

29.566

86.214.998

RV

9.580

6.475.606

17.388

12.530.125

26.725

21.136.431

Overig

7

12.146

8

14.134

10

16.691

Totaal

10.618

24.189.682

20.932

63.035.660

30.073

148.837.683

Totaal

 

16.754

36.080.292

28.286

83.045.165

38.661

185.675.631

NB: in deze tabel telt het aantal personen niet op in de rij totaal. Een persoon kan
namelijk in aanmerking komen voor verschillende producten en/of gedurende het jaar
zowel studiefinanciering ontvangen op grond van duurzaam verblijf als migrerend werknemerschap.

In deze (en andere tabellen) zijn ook basisbeursuitgaven in 2022 te zien. Het gaat
hier om studenten die in 2022 nog recht hadden op de oude basisbeurs van voor het
leenstelsel.

AB= Aanvullende beurs, BB= Basisbeurs, RV= reisvoorziening

Uit de tabel blijkt dat er meer personen zijn die gebruik zijn gaan maken van studiefinanciering
en dat het totaalbedrag aan uitgaven stijgt. Belangrijk om hierbij te melden is dat
in deze tabel het aantal unieke personen met een studiefinancieringsproduct worden
genoemd. Deze personen gebruiken dikwijls niet een heel jaar het product.

De herinvoering van de basisbeurs zorgt vanzelfsprekend voor hogere uitgaven. Ook
de lagere urennorm voor het migrerend werknemerschap kan een verklaring zijn waardoor
meer studenten in aanmerking komen voor studiefinanciering.

Daarbij zijn de uitgaven aan de basisbeurs in 2023 en 2024 nog eens extra hoog, omdat
uitwonende studenten in het studiejaar 2023/2024 een extra bedrag ontvingen als koopkrachtmaatregel.
Uit de onderliggende cijfers blijkt dat studenten die in aanmerking komen voor studiefinanciering
vanwege migrerend werknemerschap voor circa 95% uitwonend zijn. Voor de groep duurzaam
verblijf gaat het om 60%. Het overgrote deel van de EER-studenten kwam dus voor deze
regeling in aanmerking. Als laatste zijn tussen 2022 en 2024 de beursbedragen met
12,7% geïndexeerd. Hierdoor valt de reële stijging van de studiefinancieringsuitgaven
tussen 2022 en 2024 lager uit.

Voor de aanvullende beurs geldt dat sinds 2024 een grotere groep studenten in aanmerking
komt, vanwege de uitbreiding van de inkomensgrenzen. Circa 47% van de EER-studenten
die op basis van duurzaam verblijf of migrerend werknemerschap in aanmerking komen
voor studiefinanciering en een basisbeurs ontvangen, ontvangt ook een aanvullende
beurs. In vergelijking met hetzelfde percentage voor alle hbo- en wo-studenten (Nederlands
en EER), ligt dit ongeveer 2 procentpunt hoger.

Studenten die vanwege migrerend werknemerschap studiefinanciering ontvangen, ontvangen
gemiddeld een hoger bedrag aan aanvullende beurs dan andere groepen studenten. Bij
een volledig jaar studiefinanciering ontvangen zij gemiddeld bijna € 4.800 aan aanvullende
beurs. Dit is voor studenten die studiefinanciering ontvangen vanwege duurzaam verblijf
gemiddeld bijna € 4.400 per jaar. Deze bedragen zijn ruim meer dan het gemiddelde
bedrag dat aan alle hbo en wo studenten (Nederland en EER) aan aanvullende beurs wordt
uitgegeven. Dat is namelijk circa € 3.500 per jaar.

Splitsing reden aanspraak studiefinanciering migrerend werknemer

Een student kan op verschillende manieren op grond van migrerend werknemerschap in
aanmerking komen voor studiefinanciering.22 Tabel 4 toont voor de kalenderjaren 2022 tot en met 2024 de uitgaven en het percentage
migrerend werknemers die in aanmerking kwamen voor studiefinanciering, waarbij een
uitsplitsing is gemaakt naar de specifieke grond van migrerend werknemerschap. Als
de student zelf kwalificeert als migrerend werknemer wordt in onderstaande tabel ook
onderscheid gemaakt naar het type dienstverband.

Tabel 4 laat zien dat de groei in studiefinancieringsuitgaven aan migrerend werknemers
hoofdzakelijk plaatsvindt bij studenten met flexibele en tijdelijke contracten. Dat
is logisch, omdat dit de meest voorkomende contracten onder studenten zijn. Bovendien
profiteren waarschijnlijk deze groepen het meest van de lagere urennorm, omdat zij
vaak minder uren per maand werken dan studenten met een vast contract.

Tabel 4 – redenen aanspraak studiefinanciering migrerend werknemer

 

2022

2023

2024

 

Verdeling personen over redenen aanspraak

Uitgaven (in €)

Verdeling personen over redenen aanspraak

Uitgaven (in €)

Verdeling personen over redenen aanspraak

Uitgaven (in €)

Stage

0,1%

15.169

1,4%

1.146.465

4,3%

6.368.597

Zelfstandig ondernemer of freelancer

6,7%

1.778.781

4,7%

3.058.966

3,5%

5.412.126

Oproepcontract

52,7%

13.562.950

57,7%

37.637.632

63,4%

95.504.433

Tijdelijke arbeidsovereenkomst

23,9%

5.796.906

24,5%

15.506.148

19,7%

29.910.091

Vaste arbeidsovereenkomst

4,6%

1.098.099

3,7%

2.240.376

3,4%

5.169.228

Kind van migrerend werknemer

10,4%

1.544.253

6,9%

2.783.271

5,0%

5.287.158

Partner van migrerend werknemer

1,7%

393.525

1,1%

662.800

0,8%

1.186.051

Totaal

100%

24.189.682

100%

63.035.660

100%

148.837.683

Dezelfde lagere urennorm heeft minder effect gehad op de groepen studenten die aanspraak
maken op studiefinanciering omdat zij kind of partner zijn van een migrerend werknemer.
Deze ouders of partners voldeden waarschijnlijk in veel gevallen ook al aan de oude
urennorm voor migrerend werknemerschap.

Meest voorkomende nationaliteiten

Op 25 oktober 2024 heeft het toenmalig lid Hertzberger schriftelijke vragen gesteld
over internationale studenten en studiefinanciering. Zij heeft hierbij specifiek gevraagd
wat «de meest voorkomende nationaliteiten zijn in de groep internationale studenten die
nu een aanvullende beurs ontvangen, en of specifieke lidstaten oververtegenwoordigd
zijn vergeleken met het totale aantal internationale studenten?»

In mijn antwoord op deze schriftelijke vraag heb ik toegezegd te onderzoeken of deze
informatie geleverd kan worden en u bij deze monitor over de voortgang te informeren.23 Tot mijn spijt kan ik bij deze Kamerbrief nog niet de gevraagde informatie leveren.
Voor dit informatieverzoek moeten studiefinancieringsgegevens gekoppeld worden met
andere gegevensbestanden bij de Rijksoverheid. Het kost mij meer tijd om te onderzoeken
of deze koppeling tot stand kan én mag worden gebracht. De benodigde koppeling dient
zorgvuldig te worden uitgewerkt met zowel oog voor de uitvoerbaarheid als de wet-
en regelgeving ten aanzien van het gebruik van persoonsgegevens. Ik informeer u zo
spoedig mogelijk over de verdere voortgang van dit informatieverzoek.

Motie Soepboer24 over gegevensuitwisselingen over studiefinanciering en andere ondersteuning met andere
landen te realiseren

In de Wet Studiefinanciering 2000 is bepaald dat een student geen aanspraak heeft
op Nederlandse studiefinanciering, wanneer een student in hetzelfde studiefinancieringstijdsvlak
ook buitenlandse studiefinanciering ontvangt.25 Op het moment dat wordt vastgesteld dat de student dubbele studiefinanciering ontvangt,
kan DUO de toegekende Nederlandse studiefinanciering terugvorderen. Het is goed om
te vermelden dat het verbod op cumulatie zowel gaat om internationale hbo- en wo-studenten
die in Nederland studeren, als om Nederlandse hbo- en wo-studenten die in het buitenland
studeren.

Hierna wordt achtereenvolgens ingegaan op hoe DUO kan komen als publieke dienstverlener
tot gegevensuitwisseling met deze landen en welke uitdagingen daarmee gepaard gaan.

Hoe te komen tot gegevensuitwisseling met andere landen

Ondanks dat er op Europees niveau gecoördineerde anti-cumulatieregels voor studiefinanciering
ontbreken, kunnen bilaterale overeenkomsten worden gesloten met andere landen om gegevens
uit te wisselen ter controle op cumulatieve studiefinanciering. Er zijn echter geen
(overkoepelende) internationale verdragen om op terug te vallen in het contact met
die landen. Het komen tot gegevenswisseling met die landen is daarmee altijd afhankelijk
van de vrijwillige medewerking van de desbetreffende overheden. In de WSF2000 is de
benodigde juridische grondslag aanwezig om de gegevens voor dit doel aan andere landen
te verstrekken, te ontvangen en te verwerken.

De motie roept op om te beginnen met die landen (deelstaten) waar veel studenten vandaan
komen. Uit het jaarlijkse rapport van Nuffic26 met gegevens over internationale diplomastudenten in het studiejaar 2023–2024 in
Nederland27 komen de volgende negen EER-landen naar voren die in de top tien staan: Duitsland
(nummer 1)28, Italië (nummer 2), Roemenië (nummer 3), Spanje (nummer 5), Polen (nummer 6), Bulgarije
(nummer 7), België (nummer 8), Frankrijk (nummer 9) en Griekenland (nummer 10).

Gezien het verbod op cumulatie ook Nederlandse hbo- en wo-studenten betreft die in
het buitenland studeren, is het ook goed om de landen in ogenschouw te nemen waar
Nederlandse studenten gaan studeren met meeneembare studiefinanciering. Uit de top
tien bestemmingslanden van Nederlandse studenten met meeneembare studiefinanciering29 blijkt dat naast een aantal landen die in de vorige alinea worden genoemd ook met
Zweden veel uitgaande diplomamobiliteit plaatsvindt. Om die reden is Zweden toegevoegd
aan de lijst.

Voorgesteld plan

Het voorstel is dat in samenspraak met DUO onderzocht wordt of bilaterale overeenkomsten
ten behoeve van gegevensuitwisseling ter controle op cumulatie van studiefinanciering
mogelijk en opportuun zijn met bovenstaande tien afzonderlijke EER-landen.30 Hierbij is er bewust gekozen te focussen op EER-landen, omdat deze studenten op basis
van EU-recht makkelijker aanspraak kunnen maken op studiefinanciering in vergelijking
met niet-EER-studenten.

De motie roept ook om het uitwisselen van gegevens met andere landen over «andere
ondersteuning» naast studiefinanciering. Het is voor studenten juridisch niet verboden
studiefinanciering te cumuleren met andere ondersteuning zoals kinderbijslag.31 Ook in Nederland kunnen hbo- en wo-studenten tot 18 jaar tegelijkertijd recht hebben
op studiefinanciering en hun ouder op kinderbijslag (en kindgebonden budget). Aangezien
het niet juridisch verboden is te cumuleren met andere ondersteuning, ziet dit plan
enkel op het cumuleren van studiefinanciering.

Uitdagingen bij het komen tot gegevensuitwisseling

Uit eerdere contacten met EER-landen kwam naar voren dat een aantal landen in eerste
instantie welwillend tegenover het idee staat om gegevensuitwisseling met Nederland
te onderzoeken. Echter zal een aantal landen van de tien geselecteerde landen naar
verwachting minder behoefte óf mogelijkheden hebben om samen te werken op dit gebied.
De belangrijkste voorwaarden en uitdagingen voor het sluiten van bilaterale overeenkomsten
zullen hieronder worden toegelicht.

Een belangrijke voorwaarde om een bilaterale overeenkomst te kunnen sluiten is dat
er in de andere landen (net zoals in de WFS 2000) een juridische grondslag aanwezig
is om studiefinancieringsgegevens met andere landen te mogen delen. Niet alle landen
hebben deze grondslag opgenomen in hun wetgeving. Zolang de betreffende landen niet
bereid zijn deze grondslag alsnog te creëren, is het niet mogelijk voor DUO om gegevensuitwisseling
met deze landen tot stand te brengen.

Een andere belangrijke factor bij het sluiten van een bilaterale overeenkomst is de
vraag in hoeverre er een risico is op het cumuleren van studiefinanciering. Waar in
Nederland gekozen is om een basisbeurs aan een groot deel van de studenten beschikbaar
te stellen, is dat internationaal gezien een uitzondering. In andere landen is studiefinanciering vaker afhankelijk
gemaakt van de onderwijsprestaties van de student of de financiële situatie van de
student (of diens ouders). Daarnaast bieden niet alle landen de mogelijkheid om studiefinanciering
mee te nemen naar het buitenland. Dit maakt dat in sommige landen slechts een relatief
kleine groep (of zelfs geen groep) aanspraak maakt op studiefinanciering voor een
opleiding in Nederland. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat het niet meer doelmatig
is om gegevensuitwisseling met een land tot stand te brengen.

Daarnaast moeten gegevens die Nederland van andere landen ontvangt in goede overeenstemming
zijn met de Nederlandse gegevens. Zo moet duidelijk worden dat een specifieke student
op een specifiek moment studiefinanciering cumuleert. We kunnen er niet zonder meer
vanuit gaan dat in alle landen de administratie van de studiefinanciering volledig
actueel is en continu goed uit te wisselen valt. Er kan bijvoorbeeld in bepaalde landen
nog sprake zijn van een deels papieren administratie. Dit maakt het lastiger om continu
gegevens uit te wisselen op basis van de actuele situatie van studenten die studiefinanciering
ontvangen.

Om het cumuleren van studiefinanciering adequaat vast te stellen, moet Nederland met
de betreffende landen continu actuele gegevens uitwisselen. Dan kan steeds opnieuw
worden vastgesteld of en welke studenten studiefinanciering cumuleren. De grote inzet
die dit vraagt kan een forse uitdaging vormen voor Nederland en andere landen. Bovendien
heeft dit forse impact op de ICT van DUO.

Tot slot is er nog geen eenduidige definitie van studiefinanciering. Bij de controles
moet DUO op basis van heldere richtlijnen van OCW kunnen beoordelen welke bijdragen
van buitenlandse overheden onder studiefinanciering vallen en welke bijdragen niet. De definitie is tevens van belang om
te kunnen beoordelen of studenten studiefinanciering cumuleren. OCW is in samenwerking
met DUO aan het uitwerken welke bijdragen wel en niet onder studiefinanciering vallen.
De verwachting is dat er tijdig een definitie beschikbaar is, op basis waarvan controles
mogelijk zijn.

Alles overwegende, lijkt het er op dit moment op dat de controles door middel van
gegevensuitwisseling met EER-landen het meeste kans van slagen heeft in EER-landen
waar de meeste diplomamobiliteit mee plaatsvindt, waar sprake is van een uitgebreid
studiefinancieringsstelsel én waar relatief de minste van bovengenoemde uitvoeringsuitdagingen
spelen. Zoals eerder in de brief staat beschreven, wordt er over dit plan verder in
gesprek met DUO gegaan en verzocht om een uitvoeringstoets uit te brengen, waarna
een definitieve afweging wordt gemaakt of dit plan zal worden uitgevoerd. Aan de voorkant
is er daarbij geen enkele garantie of een overeenkomst voor gegevensuitwisseling gaat
lukken en hoeveel cumulatie uiteindelijk wordt geconstateerd en teruggevorderd. DUO
kan zich alleen inspannen om met andere landen te komen tot gegevensuitwisselingsovereenkomsten
over studiefinanciering, maar er kan daarbij vooraf geen resultaat worden gegarandeerd.