Brief regering : Reactie op rapporten accreditatiestelsel hoger onderwijs, protocol onderwijsvernieuwingen en aanpak kwaliteitszorgstelsel

Nr. 1209
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer over mijn plannen voor het kwaliteitszorgstelsel
in het hoger beroepsonderwijs (hbo) en het wetenschappelijk onderwijs (wo). In deze
brief licht ik mijn besluit toe om geen verplichte instellingsaccreditatie in te voeren.
Verder ga ik in op de toezegging1 over de wenselijkheid van een protocol voor onderwijsvernieuwing en de motie-Westerveld2 over de betrokkenheid van medezeggenschap bij onderwijsvernieuwingen. Tot slot reageer
ik op de bevindingen uit het periodieke onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: inspectie) naar het accreditatiestelsel in het hoger onderwijs.3

Parallel aan deze brief stuur ik de beantwoording van het verslag van het schriftelijk
overleg over de evaluatie van het experiment instellingsaccreditatie met een lichtere
opleidingsaccreditatie (hierna: experiment ILO).

1. Het kwaliteitszorgstelsel in het hbo en wo

In een maatschappij die doorlopend in beweging is, is het belangrijk dat het onderwijs
inspeelt op veranderingen op de arbeidsmarkt, in de maatschappij en in de wetenschap.
Dit vraagt om een sterke kwaliteitscultuur binnen universiteiten en hogescholen. Hierin zijn docent, student, (instellings)bestuurder
en het interne toezicht betrokken bij de borging en (doorlopende) verbetering van
onderwijskwaliteit. Extern toezicht moedigt daarbij aan tot verbetering en vormt een
waarborg bij tekortkomingen in de kwaliteit. Het kwaliteitszorgstelsel zorgt voor
vertrouwen in de kwaliteit van het onderwijs. Het is een grote verworvenheid dat alle
geaccrediteerde hbo- en wo-opleidingen voldoen aan de basiskwaliteit en dat de onderwijskwaliteit
goed en stabiel is. Ik zie dat als het resultaat van een goed samenspel op verschillende
niveaus binnen de instellingen en het externe toezicht op de kwaliteit.

Werking van het externe toezicht op kwaliteit in hbo en wo

De basis van het huidige stelsel is dat de kwaliteit van opleidingen vooraf en daarna
iedere zes jaar door een panel van deskundigen (peers) beoordeeld wordt.4 De Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) neemt op basis van een advies van het panel een accreditatiebesluit.

Instellingen kunnen hun beleid op het gebied van kwaliteitszorg ook laten toetsen
met de instellingstoets kwaliteitszorg (ITK). Een positieve uitkomst leidt dan tot visitatie van opleidingen volgens een
beperkter accreditatiekader.

De inspectie ziet toe op het functioneren van het accreditatiestelsel. Ze concludeerde
na onderzoek in 20235 en in 20246 dat het accreditatiestelsel in de basis voldoet.

Ontwikkeling van het stelsel: meer eigenaarschap, minder ervaren lasten

Hoewel het kwaliteitszorgstelsel goed functioneert, constateer ik op basis van het
experiment ILO en het periodieke onderzoek van de inspectie ook dat het nog beter
kan. Er gaat veel tijd verloren aan verplichte activiteiten, die onvoldoende bijdragen
aan de onderwijskwaliteit. Een verdere ontwikkeling van het stelsel is nodig om te
zorgen dat alle tijd en inzet die gestoken wordt in de kwaliteitsborging naar de toekomst
toe effectief blijft en zorgt voor meer verantwoordelijkheid en gevoel van eigenaarschap.
Ik wil met gerichte aanpassingen van het kwaliteitszorgstelsel maximale winst bereiken.
Voor de aanpassing van het kwaliteitszorgstelsel heb ik de komende periode de volgende
twee pijlers:

A. Doorontwikkeling Instellingstoets kwaliteitszorg (ITK)

De ITK is een periodieke, externe en onafhankelijke beoordeling van de interne kwaliteitszorg
van een instelling. Het panel dat de ITK uitvoert stelt vast of het interne kwaliteitszorgsysteem
verzekert dat de visie van de instelling op goed onderwijs wordt gerealiseerd. Daaruit
blijkt hoe de instelling werkt aan borging, ontwikkeling en verbetering. In de huidige
vorm is differentiatie mogelijk tussen de instellingen die een ITK succesvol hebben
doorlopen en waarvan de opleidingen vervolgens gevisiteerd worden met een beperkter
beoordelingskader, en instellingen die dat niet hebben. Helaas vermindert dat de administratieve
lasten onvoldoende, omdat er maar weinig te controleren aspecten afvallen en het accreditatieproces
erg intensief blijft. Ook is er te weinig maatwerk en komen de echte sterke punten
en verbetermogelijkheden onvoldoende naar voren.

De komende jaren werk ik met de NVAO, inspectie, hogescholen en universiteiten toe
naar een vierde ronde van de instellingstoets. Ik wil daarbij verkennen hoe de ITK
beter kan worden gebruikt en hoe instellingen meer ruimte kunnen krijgen bij de beoordeling
van opleidingen, als ze de ITK positief hebben afgerond. Daarbij wil ik de resultaten
meenemen van het afgeronde experiment voor de instellingsaccreditatie met een lichtere
opleidingsbeoordeling. Daaruit bleek bijvoorbeeld dat de deelnemende opleidingen vonden
dat de opleidingsbeoordeling beter aansloot bij wat docenten, studenten en werkveld
belangrijk vinden. De beoordeling van opleidingen werd zo ook op ontwikkeling gericht
en niet alleen op verantwoording. Vertrekpunt bij de verkenning is dat opleidingsaccreditaties
door de NVAO blijven bestaan. Ook vind ik het van belang dat het toezicht effectief
en proportioneel is, om adequaat te kunnen reageren op signalen van beperkte onderwijskwaliteit.

B. Effectief en proportioneel toezicht

Het toezicht op de kwaliteit van het hoger onderwijs is belegd bij twee externe toezichthouders.
De NVAO beoordeelt de kwaliteit van het onderwijs en de inspectie beoordeelt de naleving
van wet- en regelgeving en het accreditatiestelsel. Beide organisaties werken nauw
samen en delen signalen over onderwijskwaliteit en de naleving van wet- en regelgeving.

De inrichting van het stelsel met twee toezichthouders zorgt echter ook voor overlap,
terwijl er op andere punten juist lacunes zijn. De inspectie identificeert in haar
onderzoek naar het accreditatiestelsel in het hoger onderwijs een risico tussen accreditatiemomenten
in, waarbij er geen extern toezicht is op de kwaliteit van opleidingen. De NVAO kan
bij vermoedens dat een opleiding niet langer accreditatiewaardig is, op mijn verzoek,
wel aanvullend onderzoek doen en mij adviseren over het intrekken van de accreditatie.
Dit is een zwaar middel dat weinig wordt ingezet. Ook kunnen de NVAO, de inspectie
(in geval van wet- en regelgeving) of het ministerie bij dergelijke signalen gesprekken
voeren met de instelling. De NVAO en de inspectie hebben echter geen formele bevoegdheden
om de kwaliteit tussentijds te beoordelen. Ze kunnen een instellingsbestuur ook niet
dwingen in te grijpen bij signalen over de onderwijskwaliteit.

Daarom wil ik het externe toezicht verbeteren door de NVAO en de inspectie duidelijke
handvatten te geven bij tussentijdse signalen over de onderwijskwaliteit. Ik ben al
in gesprek met de inspectie en de NVAO over wat er nodig is aan verduidelijking en
verbetering in het toezichtsinstrumentarium.

Instellingsaccreditatie

Met bovenstaande aanpak wijk ik af van de aanpak die de afgelopen jaren uitgebreid
is verkend7: de invoering van een verplichte instellingsaccreditatie. Hoewel ik de achterliggende
doelen van meer eigenaarschap en lastenverlichting volledig onderschrijf, zie ik geen
overtuigende noodzaak voor een ingrijpende stelselwijziging richting verplichte instellingsaccreditatie.
De grote stelselwijziging die ervoor nodig is, is zeer complex en vergt grote inspanningen
van zowel de veldpartijen als mijn ministerie. Vanwege de maatschappelijke opgaven
bij het veld en een taakstelling op het ambtenarenapparaat, acht ik deze inspanningen
niet opportuun. De kans is bovendien reëel dat de doelen van meer eigenaarschap en
minder ervaren lasten ondersneeuwen: door wensen voor het inbouwen van nieuwe controles,
aanvullende interventie-instrumenten en complexiteit van de uitwerking.

2. Toezegging protocol onderwijsvernieuwing en motie-Westerveld

Bij signalen over tekortkomingen in de onderwijskwaliteit zijn, naast extern toezicht,
interne waarborgen voor de onderwijskwaliteit belangrijk. Bijvoorbeeld wanneer er
vernieuwing van het onderwijs plaatsvindt. De interne waarborgen kwamen ook aan de
orde in het debat Kwaliteit van het onderwijs in oktober 2023. Daarin is toegezegd om met de Vereniging Hogescholen (VH) en docenten
in gesprek te gaan over een protocol voor onderwijsvernieuwing, interne kwaliteitszorg
en betrokkenheid van belanghebbenden. Aanvullend vraagt de motie-Westerveld om besturen
te verplichten om bij onderwijsvernieuwingen te laten zien hoe de medezeggenschap
vanaf het begin is betrokken en om dat punt op te nemen in het accreditatiekader.8 Met onderstaande acties beschouw ik de toezegging en motie als afgedaan.

Over de toegevoegde waarde van een protocol bij onderwijsvernieuwingen is gesproken
met de inspectie, de NVAO, de VH, Universiteiten van Nederland (UNL), Interstedelijk
Studenten Overleg (ISO), Landelijke Studentenvakbond (LSVb), studenten, docenten,
onderwijskundigen en (kwaliteitszorg)medewerkers uit het hbo en wo. Uit de gesprekken
is gebleken dat de kaders voor kwaliteitszorg en medezeggenschap voor voldoende balans
zorgen tussen borging van de onderwijskwaliteit enerzijds en ruimte voor onderwijsvernieuwingen
anderzijds.

De betrokkenheid van de medezeggenschap bij de kwaliteitszorg bij onderwijsvernieuwing
is wettelijk geregeld bij de zesjaarlijkse accreditaties en via instemmingsrecht op
de Onderwijs- en Examenregeling (OER). Daarmee is betrokkenheid bij de feitelijke vormgeving van het onderwijs waarin
de onderwijsvernieuwing uiteindelijk landt geborgd. Daarnaast zijn er de reguliere
kwaliteitscycli en tussentijdse evaluatiemomenten bij opleidingen, waarbij medezeggenschap
is betrokken. Bovendien staat in de uitvoeringsregels van het accreditatiekader van
de NVAO dat de betrokkenheid van studenten, onder andere via de medezeggenschap, een
belangrijk onderdeel is van de kwaliteitszorg van instellingen en opleidingen. Het
visitatiepanel, waar een student van een aanpalende opleiding in zit, bepaalt met
de opleiding hoe dit element in het gespreksprogramma van een beoordeling aan bod
komt.

Met de al bestaande kaders en wettelijke bepalingen heeft een nieuw protocol volgens
de diverse gesprekspartners minimale meerwaarde en zou het vooral voor meer administratieve
lasten zorgen. Daarom zie ik zelf ook geen toegevoegde waarde in een protocol. Wel
juich ik het zeer toe dat instellingen kennis delen over onderwijsvernieuwingen en
hoe belanghebbenden goed kunnen worden betrokken. Daarom heb ik een bijeenkomst hier
over in januari ondersteund.

3. Inspectieonderzoeken naar het accreditatiestelsel

De inspectie constateert in haar onderzoek naar het functioneren van het accreditatiestelsel
bij hogescholen en universiteiten9 dat het stelsel op vrijwel alle punten stevig en solide is, maar ziet verbeterkansen
voor het externe toezicht. Ze doet daarvoor een aantal aanbevelingen, waarop ik hieronder
reageer.

Opvolging signalen onderwijskwaliteit

De NVAO en de inspectie hebben volgens de inspectie weinig mogelijkheden om op te
treden bij signalen over kwaliteitsgebreken tussen twee (her)accreditaties in. In
paragraaf 1.B kon u al mijn reactie op dit advies lezen.

Onafhankelijkheid van panelleden

De inspectie is positief over de bijdrage van de NVAO aan een onafhankelijke accreditatieprocedure.
De inspectie ziet de financiering van visitaties als een aandachtspunt. Aangezien
instellingen zelf de kosten van visitaties dragen, kan dit volgens de inspectie de
onafhankelijkheid van de beoordeling schaden.

De NVAO heeft de eisen voor de selectie en onafhankelijkheid van panelleden in 2024
verduidelijkt en aangescherpt in het herziene accreditatiekader. Daarmee heb ik vertrouwen
dat de onafhankelijkheid van de panelleden wordt geborgd. Tot slot benadrukt de NVAO
het belang van onafhankelijkheid in de uitvoering voortdurend in gesprekken met instellingen
en evaluatiebureaus.

Aandacht voor opleidingsvarianten

Daarnaast stelt de inspectie dat panels niet altijd goed omgaan met de verscheidenheid
in afstudeerrichtingen, varianten als voltijd, deeltijd en duaal, en locaties. Juist
nu opleidingen zich breed organiseren moeten accreditaties volledig zijn en alle varianten
dekken. In de Uitvoeringsregels accreditatiestelsel hoger onderwijs Nederland van
de NVAO10 staat daarom dat panels hun oordeel moeten baseren op een compleet beeld van de opleiding,
inclusief alle locaties, varianten en trajecten. Ik ga met de NVAO in gesprek over
het verduidelijken en verbeteren van de werkwijze van panels kunnen.

Aandacht voor bepaalde maatschappelijke onderwerpen

Bovendien ziet de inspectie een discrepantie tussen de aandacht voor bepaalde onderwerpen
tijdens visitaties en wat de maatschappij onder onderwijskwaliteit verstaat. Zij stelt
daarom voor om expliciet te rapporteren over thema’s die maatschappelijk sterk leven.
Als voorbeelden noemt de inspectie onderwerpen als stages, sociale veiligheid en studiebegeleiding.
Dit kan volgens de inspectie zorgen voor meer maatschappelijk draagvlak voor het accreditatiestelsel.

Ik ben van mening dat niet ieder onderwerp via het accreditatiekader geborgd dient
te worden. Niet ieder onderwerp is geschikt om onderdeel te maken van de kwaliteitsbeoordeling
van opleidingen. Er zijn ook andere keuzes mogelijk, zoals het verankeren van een
zorgplicht voor instellingen op het gebied van sociale veiligheid in wetgeving waar
ik momenteel aan werk. De wens om het begrip «kwaliteit» verder te verbreden kan het
beoordelingsproces ingewikkelder maken. Tijdens visitaties van opleidingen en instellingen
kunnen veel onderwerpen aan bod komen zonder dat deze formeel onderdeel uitmaken van
de opleidingsbeoordeling. De panels kunnen en mogen het bespreekbaar maken in de visitatie,
erover rapporteren in het accreditatierapport en hierover meldingen maken bij het
bestuur van de instelling en de inspectie.

De NVAO is al wel gestart met thematische analyses kwaliteitszorg, die een goede manier
zijn om maatschappelijke thema’s uit te diepen. De uitkomsten worden gedeeld met de
instellingen, met het doel dat zij ermee aan de slag gaan en hier intern en onderling
het gesprek over voeren. De keuze van de thema’s sluit aan bij ontwikkelingen en vraagstukken
die uit gesprekken met het veld en andere bronnen naar voren komen. Voorbeelden zijn:
het gebruik van richtlijnen en gidsen voor het borgen van de kwaliteit bij werkplekleren,
succesfactoren bij het erkennen van nieuwe opleidingen en onderzoekscriteria bij onderzoeksmasters.

Ik zie dit als een goede manier om maatschappelijke thema’s uit te diepen, met beperkte
lastenverzwaring voor instellingen. De NVAO maakt hiervoor namelijk gebruik van de
bestaande accreditatierapporten.

Tot slot

Het onderwijs aan onze universiteiten en hogescholen staat of valt met de passie en
inzet van docenten en studenten. Zij dragen dagelijks bij aan de hoge kwaliteit van
ons hoger onderwijs. Het stimuleren en garanderen van die kwaliteit is dan ook niet
alleen een technische aangelegenheid, maar een gezamenlijke inspanning die we moeten
koesteren en bevorderen. De komende periode ga ik met de NVAO, de inspectie, instellingen,
docenten, medewerkers en studenten mijn aanpak verder uitwerken en uitvoeren. Ik ben
van plan om uw Kamer medio 2026 te informeren over de voortgang.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
E.E.W. Bruins