Brief regering : Reactie op de motie van de leden Joseph en Vermeer over nu al onderzoeken hoe de indexatieregels voor pensioenfondsen die niet invaren versoepeld kunnen worden (Kamerstuk 32043-673)

Nr. 686 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2025

Eind november 2024 heb ik aan uw Kamer toegezegd1 om na de transitie te onderzoeken of de indexatiegrenzen in het Financieel Toetsingskader
(hierna: ftk) dienen te worden aangepast voor de fondsen die in het oude stelsel blijven.
Vervolgens is in december 2024 de motie van Joseph en Vermeer2 aangenomen waarin wordt verzocht de uitkomst in de eerste helft van 2025 te delen
met de Tweede Kamer. Aanleiding voor dit onderzoek is dat er als gevolg van de transitie
gesloten pensioenfondsen (of gesloten pensioenkringen) in het ftk achterblijven als
deze besluiten niet in te varen. Bij gesloten pensioenfondsen verandert de financiële
situatie ten opzichte van een niet-gesloten pensioenfonds, omdat er geen nieuwe deelnemers
toetreden en geen nieuwe premie wordt ingelegd. Het doel van de motie is om indexatieregels
voor pensioenfondsen die niet invaren op korte termijn te versoepelen. Met onderstaande
deze brief geef ik invulling aan de motie.

Onderzoek

Indexatie in het ftk

In het ftk zijn wettelijke voorwaarden opgenomen die ervoor zorgen dat een pensioenfonds
duurzaam financieel gezond is, zodat het voor alle generaties deelnemers aan de verplichtingen
kan voldoen, op korte en lange termijn.

In 2014 zijn naar aanleiding van de onderzoeken van de Commissie-Goudswaard en de
Commissie-Frijns3 regels opgesteld rondom de voorwaardelijke toeslagverlening in het ftk. Beide commissies
concludeerden dat het premie-instrument bot was geworden. Hier speelde de demografie
een belangrijke rol. Het aantal actieve premiebetalende deelnemers was klein vergeleken
met het aantal pensioengerechtigden en zou de jaren erna verder afnemen, waardoor
sprake was van een smal premiedraagvlak. De premieopbrengsten – die in eerste aanleg
vooral bedoeld zijn voor het financieren van nieuwe pensioenopbouw – zijn ten opzichte
van het totale pensioenvermogen zo beperkt, dat de dekkingsgraad ook nauwelijks verbeterd
kan worden met extra premies. Bovendien liggen de premies al op een dermate hoog niveau,
dat verdere verhoging van de premies vaak ongewenst en onrealistisch is.

Samenvattend kan gesteld worden dat de premie steeds minder de functie van een sturingsinstrument
heeft om financiële risico’s voor alle generatie deelnemers binnen het collectief
op een duurzame wijze te beheersen.

Als gevolg hiervan zijn destijds aangescherpte verdeelregels ten aanzien van de indexatie
geïntroduceerd in het ftk. Hierdoor kan de buffer eerlijk over jong en oud worden
verdeeld en kunnen financiële meevallers in de tijd gespreid worden uitgedeeld4. Er werden geen beperkingen ingevoerd voor de hoogte van de indexatieambitie. Wel
werden wettelijke grenzen gesteld aan de hoogte van de toegestane indexatie in enig
jaar (via de indexatiemaatstaf loon- of prijsinflatie). Uitgangspunt daarbij is dat
de indexatie die het pensioenfonds in enig jaar wil verlenen naar verwachting ook
naar de toekomst toe mogelijk moet zijn.

In artikel 137 van de Pensioenwet en artikel 15 van het Besluit financieel toetsingskader
pensioenfondsen is geregeld onder welke voorwaarden pensioenuitvoerders in het ftk
voorwaardelijke toeslag kunnen verlenen.5 Pensioenfondsen kunnen hiertoe besluiten, indien de beleidsdekkingsgraad ten minste
110% bedraagt en er niet meer toeslag wordt verleend dan naar verwachting in de toekomst
te realiseren is.

Pensioenfondsen die niet invaren

De pensioenfondsen die de opgebouwde pensioenen niet invaren naar een nieuwe pensioenregeling
blijven achter in het ftk. Deze pensioenfondsen zullen gesloten worden en de eventuele
nieuwe opbouw (premie-inleg) vindt plaats in de eventuele nieuwe pensioenregeling
in het nieuwe stelsel6. De financiële mee- of tegenvallers binnen de nieuwe regeling worden via toedelingsregels verwerkt in het kapitaal of in het voor de pensioenuitkering
bestemde vermogen. Aan deze financiële mee- of tegenvallers is geen maximum verbonden,
zoals in het ftk via de indexatiemaatstaf (waardoor niet meer uitgedeeld kan worden
dan de maatstaf zelf).

De oude opbouw van de niet-invarende pensioenfondsen blijft dus in het ftk. Er zullen
geen nieuwe deelnemers meer toetreden. Als gevolg daarvan is bij gesloten pensioenfondsen
een voorwaardelijke toeslag zoals hierboven beschreven nog steeds van toepassing,
maar is de premie geen sturingselement meer. Ook verandert de demografie van het pensioenfonds
langzaam naar een «grijzer» pensioenfonds. Dit beïnvloedt de financiële situatie van
het pensioenfonds. Zo kan het in een gesloten pensioenfonds gebeuren dat de dekkingsgraad
oploopt. Omdat er wettelijke grenzen zijn gesteld aan de hoogte van de toegestane
indexatie in enig jaar (via een indexatiemaatstaf zoals loon- of prijsinflatie), kan
het, anders dan bij een niet-gesloten pensioenfonds, voorkomen dat de dekkingsgraad
zodanig oploopt in tientallen jaren dat de buffer niet meer kan worden uitgedeeld.
Bij relatief «grijze» pensioenfondsen speelt dit vraagstuk naar verwachting bijvoorbeeld
over circa 20–30 jaar. Bij gesloten pensioenfondsen met een relatief jonge populatie
zal dit vraagstuk bijvoorbeeld over meer dan 60 jaar naar verwachting kunnen voorkomen.
Er blijft dan een onverdeeld vermogen over.

Omdat er onder een dekkingsgraad van 110% niet geïndexeerd kan worden, zal ook de
allerlaatst overblijvende deelnemers (wat bijvoorbeeld nog 80 jaar kan duren) in een
gesloten pensioenfonds niet het onverdeeld vermogen mee kunnen krijgen (verschil tussen
110% en 100%).

Daarnaast kan het echter óók gebeuren dat de dekkingsgraad van deze gesloten pensioenfondsen
niet toereikend is. In essentie komt het erop neer dat een pensioenfonds dan niet
beschikt over het vereiste eigen vermogen. Het pensioenfonds moet dan een herstelplan
opstellen waarmee het laat zien dat het binnen een periode van maximaal 10 jaar het
vereist eigen vermogen kan opbouwen. Omdat maatregelen zoals kortingen kunnen worden
gespreid en niet direct hoeven te worden genomen kan een tekort daardoor neerslaan
op de laatst achterblijvende generatie van deelnemers in een gesloten fonds. Het versoepelen
van de indexatieregels, zoals de motie voorstelt, geeft direct meer onzekerheid. Zowel
de indexatie voor de jaren daarna wordt onzekerder als wel de kans op korten neemt
toe. Met andere woorden: de hoogte van de uitkeringen van deelnemers die in het oude
stelsel achterblijven zullen bij versoepelde indexatiegrenzen dan onzekerder worden.

Daarbij is het de vraag in hoeverre deze niet-ingevaren pensioenfondsen op termijn
kunnen blijven voldoen aan alle vereisten in de Pensioenwet. Voor een gesloten fonds
kan de vraag worden gesteld of de minimale governancevereisten, zoals het hebben van
een geschikt pensioenfondsbestuur, een verantwoordingsorgaan en/of raad van toezicht,
de toezichtvereisten van DNB en AFM op termijn niet te veel vraagt van een dergelijk
pensioenfonds. Het is immers een in deelnemers alsmaar krimpend fonds. Ook kan het
bijvoorbeeld zijn dat de beleggingsrisico’s niet meer passen bij de verplichtingen
(illiquiditeit van de beleggingen) of kan de capaciteit om actuariële risico’s op
te vangen op termijn te klein worden om zelfstandig te dragen7. Om deze redenen verwacht DNB van dergelijke krimpende of gesloten pensioenfondsen
dat zij de alternatieven voor de toekomst onderzoeken en dit onderzoek ook regelmatig
herhalen8. Vele gesloten pensioenfondsen kiezen er dan ook al voor om de transitie Wet toekomst
pensioenen aan te grijpen om hun toekomst te bezien en eventueel te liquideren en
de opgebouwde pensioenen over te dragen aan een andere uitvoerder.

Verwacht aantal niet-invarende fondsen

Gegevens uit Voortgangsrapportage zomer 2025 i.c.m. openbare gegevens

Aantal fondsen/kringen

172

Aantal gesloten fondsen/kringen dat wel gaat invaren

11 tot 15

Aantal fondsen/kringen dat niet gaat invaren

32 (19%)

• Waarvan naar verzekeraar

13

• Waarvan reeds gesloten

16 tot 20

• Waarvan gesloten per 1-1-2028

26 tot 30

Aantal deelnemers alle fondsen

18.580.000

Aantal deelnemers dat niet in zal varen

270.000 (1%)

Op basis van de huidige inzichten zal naar verwachting circa 19% van de pensioenfondsen
niet invaren. Het gaat hier om 32 pensioenfondsen, met in totaal circa 270.000 deelnemers.
Dit zijn bijna allen kleine apf-kringen of kleine ondernemingspensioenfondsen. Verreweg
de meeste pensioenfondsen die niet in gaan varen, zijn al gesloten en/of gaan liquideren.
Zij gaan vaak over naar een verzekeraar (buy-out). In dat geval wordt het volledige
vermogen overgebracht naar de verzekeraar en kunnen vaste afspraken gemaakt worden
over de indexatie. Hierdoor wordt een vraagstuk rondom een mogelijk in te toekomst
te hoge dekkingsgraad of juist te lage dekkingsgraad opgelost. Dit gaat volgens huidige
openbaar beschikbare gegevens al om 53.000 deelnemers (van de 270.000 deelnemers die
niet invaren). Van andere fondsen is dit nog niet bekend.

Wens samenvoegen niet-ingevaren pensioenen met vastgestelde uitkering

Daarnaast speelt omtrent de toekomstige ontwikkeling van gesloten fondsen de uitvoeringswens
vanuit de sector om de niet-ingevaren pensioenen samen te kunnen voegen met de vastgestelde
uitkering in de flexibele premieregeling. Flexibele premieregelingen bieden namelijk
een vastgestelde uitkering in het ftk aan. Op pensioendatum kunnen pensioengerechtigden
bij pensionering kiezen voor een variabele uitkering of een vastgestelde uitkering.
Zodra niet-ingevaren pensioenen worden samengevoegd met de vastgestelde uitkering
van de flexibele premieregeling, wordt het bovenstaande vraagstuk van de motie wezenlijk
anders. Een gesloten pensioenfonds wordt ineens toch weer een «open» pensioenfonds
aangezien er jaarlijks nieuwe pensioengerechtigden bijkomen. Er zal geen premie-inleg
zijn, omdat de opbouwfase en uitkeringsfase in deze gescheiden zijn en alleen de uitkeringsfase
in de flexibele premieregeling wordt samengevoegd met de niet-ingevaren pensioenen.
In deze situatie is de premie dus nog steeds geen instrument, maar er zal geen sprake
zijn van een overblijvend onverdeeld vermogen omdat er telkens nieuwe toetreders zijn.
Ook verandert de demografie van het pensioenfonds, aangezien er na tientallen jaren
enkel pensioengerechtigden deelnemen. Wel kan er sprake zijn van een oplopende dekkingsgraad
die op den duur niet uit te delen valt. Dit dient echter te worden afgezet tegen het
risico dat de dekkingsgraad ook kan dalen.

Van de 172 pensioenfondsen gaan er mogelijk circa 35 naar de flexibele premieregeling.
Het is vooralsnog niet bekend hoeveel deelnemers er dan vervolgens voor de vastgestelde
uitkering gaan kiezen. Daarnaast zijn er, voor zover bekend, 2 tot 3 pensioenfondsen
die naast de flexibele premieregeling ook niet-ingevaren pensioenen in het ftk aanhouden.
Ook hier gaat het om een gering aantal pensioenfondsen en deelnemers.

Conclusie

Alles overziend is het nu niet opportuun om de indexatieregels van het ftk te versoepelen.
Het versoepelen van de indexatieregels in het ftk betekent dat de mate van zekerheid
afneemt en dat voor deelnemers in het oude stelsel de risico’s zullen toenemen. Met
de indienders van de motie zie ik echter ook het vraagstuk dat er mogelijk op de (zeer)
lange termijn onverdeelde vermogens resteren. Of en hoe deze vraagstukken zich zullen
voordoen – en daarmee welke beleidsmaatregel passend is, is echter in belangrijke
mate afhankelijk van het verloop van de transitie. Nadat de transitie is afgerond
en het onderzoek rondom het samenvoegen van het ftk met de niet-ingevaren pensioenen
is afgerond, kan er daarom een integraal beeld gegeven kan worden over de grootte
van dit vraagstuk. Daarbij zal het vraagstuk van een eventueel onverdeeld vermogen
dat kan overblijven worden meegenomen.

Er kan dan bijvoorbeeld bezien worden of fondsspecifieke ruimte binnen het wettelijk
kader moet worden geboden. Dit zal dan integraal beoordeeld moeten worden met het
aanscherpen van de kortingsmaatregelen en de risico’s die reeds zijn onderkend door
DNB (zoals samenhang met het beleggingsbeleid, de actuariële risico’s, toezicht- en
governancevereisten). Ook moet dit worden afgezet tegen het toenemende risico – en
daarmee afnemende mate van zekerheid – wanneer tot versoepeling van de indexatieregels
zou worden overgegaan. Hierbij zal dan aandacht moeten zijn voor de eventuele generatie-effecten
die een dergelijke aanpassing met zich meebrengt.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum