Brief regering : Beleidsreactie invoeringstoets Dienst Toeslagen: Kinderopvangtoeslag voor Oekraïense ontheemden en ouders met een partner buiten de EU

Nr. 13
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN EN VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2025

Op 20 november 2024 heeft de plenaire behandeling in de Eerste Kamer plaatsgevonden
van het wetsvoorstel kinderopvangtoeslag voor Oekraïense ontheemden en ouders met een partner buiten de EU.1 Met dit wetsvoorstel kan de in Nederland werkende ouder met een partner buiten de
EU aanspraak maken op kinderopvangtoeslag. Zo kan deze burger deelnemen aan de arbeidsmarkt
en werk en de zorg voor kinderen combineren. Daarmee heeft het vorige kabinet ingezet
op een hogere arbeidsparticipatie. Bovendien draagt kinderopvang bij aan de ontwikkeling
van kinderen. De wet is aangenomen en op 10 december 2024 gepubliceerd.2 In de memorie van toelichting en tijdens de plenaire behandeling is toegezegd dat
er een invoeringstoets zal worden gedaan op het wetsvoorstel.3 Dienst Toeslagen heeft in samenwerking met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) een invoeringstoets opgesteld. In deze beleidsreactie informeren de Staatssecretaris
Herstel en Toeslagen en de Staatssecretaris Participatie en Integratie uw Kamer over
de resultaten van de invoeringstoets en de lessen die hieruit worden getrokken.

Toelichting invoeringstoets

De invoeringstoets kan beschreven worden als een beknopte bestudering van de werking
van nieuwe regelgeving in de praktijk, met bijzondere aandacht voor de gevolgen voor
de doelgroep en de uitvoering. De invoeringstoets wordt zo snel mogelijk na het intreden
van de wet- of regelgeving uitgevoerd. Recentelijk is de definitieve toekenning van
de toeslag voor de volledige doelgroep onder het wetsvoorstel opgestart, waarmee eerste
inzichten over de uitwerking van de praktijk konden worden opgedaan. De inhoud van
de invoeringstoets is vastgesteld binnen Dienst Toeslagen, maar is tot stand gekomen
in nauwe samenwerking met het Ministerie van SZW. Daarvoor zijn Oekraïense ontheemden
middels een enquête benaderd en is er input opgehaald bij de uitvoeringsdirectie van
Dienst Toeslagen.

Bevindingen

De opstart van dit wetgevingstraject had niet de gewenste structuur bij aanvang. Desondanks
lijkt de uitvoering momenteel geen grote problemen te kennen. De plots ontstane situatie
door de oorlog in Oekraïne vroeg om snel handelen vanuit de overheid. Op tal van terreinen
moesten snel beslissingen worden genomen om op een passende manier de opvang van Oekraïense
ontheemden in Nederland te faciliteren. Het is dan ook begrijpelijk dat in die context
niet alles van begin af aan met de gebruikelijke zorgvuldigheid tot stand is gekomen,
zoals de opstart van communicatie zonder dat daar een communicatieplan aan ten grondslag
ligt. Desalniettemin is het goed om te zien dat momenteel meer dan 1.000 burgers door
deze maatregel de mogelijkheid wordt geboden om de zorg voor het jonge kind te combineren
met deelname aan de Nederlandse arbeidsmarkt.

De invoeringstoets laat ook zien dat het gebruik van kinderopvang door Oekraïense
ontheemden over de jaren blijft stijgen. Tegelijkertijd blijft het gebruik van kinderopvang
achter bij de verwachte aantallen. Dit kan meerdere redenen hebben. Zoals in de invoeringstoets
geschetst, zijn er mensen die ook met kinderopvangtoeslag de kosten voor kinderopvang
niet kunnen dragen en hebben mensen te maken met wachtrijen bij de kinderopvang. Uiteraard
is dit problematiek waar ook andere mensen in de doelgroep voor de kinderopvangtoeslag
mee te maken hebben. Door de hoge mate van onzekerheid van de instroom van Oekraïense
ontheemden was het uitermate moeilijk om een betrouwbare raming op te stellen over
het gebruik van de maatregel. Op basis van deze invoeringstoets is het lastig om iets
te kunnen zeggen over de doelmatigheid van de regeling. Hier wordt specifieker naar
gekeken in de toegezegde beleidsevaluatie die in de zomer van 2026 wordt opgeleverd.

Als kernboodschap vermeldt de invoeringstoets dat voor een goede uitvoering het van
belang is dat zo snel mogelijk volledige duidelijkheid wordt geboden over het recht
op toeslag. De opdracht van het kabinet om al conform het wetsvoorstel te handelen,
in combinatie met het langdurige parlementaire proces, zat deze duidelijkheid voor
zowel aanvragers als uitvoering in de weg. In het parlementaire proces is toegezegd
om in de communicatie het voorbehoud op te nemen dat het wetsvoorstel nog werd behandeld.
Dit zorgde voor een dilemma in de boodschap naar burgers: er wordt een voorziening
beschikbaar gesteld, maar het is niet zeker of een burger daar recht op heeft. Dienst
Toeslagen heeft er daarom voor gekozen om te communiceren dat Oekraïense ontheemden
en mensen met een partner buiten de EU sinds 4 maart 2022 kinderopvangtoeslag konden
aanvragen, zonder voorbehoud. Hoewel sprake was van een langdurig parlementair proces,
is het belang van een zorgvuldige behandeling van de wetswijziging boven elke twijfel
verheven. Met het oog op onder andere de val van een kabinet en nieuwe verkiezingen
is de opgelopen vertraging in het wetgevingsproces dan ook begrijpelijk. Voor de toekomst
nemen Dienst Toeslagen en SZW als leerpunt mee hoe in dergelijke situaties hierop
ingespeeld kan worden, zodat zo min mogelijk knelpunten ontstaan. Bovenal moet er
oog zijn voor de uitwerking op de burger.

De invoeringstoets vermeldt dat er tot nu toe geen signalen zijn van oneigenlijk gebruik
van deze maatregel. Tegelijkertijd toont het ook dat de doelgroep niet immuun is voor
de problematiek die inherent is aan het toeslagenstelsel, zoals terugvorderingen.
Er zijn twee terugvorderingen van meer dan € 10.000 euro geconstateerd bij in de doelgroep.
Dit is niet alleen zeer pijnlijk, het laat tevens zien hoe de voorschotsystematiek
tot problematische situaties kan leiden. Dit benadrukt de noodzaak om richting een
nieuw stelsel te gaan waarbij terugvorderingen bij burgers niet langer voorkomen.
De invoeringstoets signaleert ook dat mensen met een terugvordering, die te maken
hebben gehad met een uitstel van hun definitieve toekenning, over die periode in principe
rente zouden moeten betalen. Dit terwijl zij zelf geen invloed hebben op het moment
van definitieve toekenning. Het is daarom goed om te zien dat het proces van de invoeringstoets
eraan heeft bijgedragen om deze situatie te heroverwegen. Onderzocht wordt of in de
uitvoering nog meer mogelijk is om burgers met een uitzonderlijk hoge terugvordering
additioneel te ondersteunen.

Ten slotte wordt in de invoeringstoets een signaal aangestipt vanuit Vluchtelingenwerk
Nederland. Zij signaleren dat een deel van de doelgroep geen aanvraag voor kinderopvangtoeslag
doet vanwege angst voor terugvorderingen. Specifiek verwijzen zij naar een situatie
waarbij de partner in het buitenland woonachtig is, maar niet aan de arbeidseis voldoet
of dat niet kan aantonen. In de wetsbehandeling is hier ook aandacht voor geweest,
namelijk of een partner in het buitenland die niet kán werken wel uitgezonderd kan
worden van de arbeidseis. Destijds was niet direct een oplossing voorhanden en dient
de partner in het buitenland op gelijke wijze behandeld te worden als een partner
in Nederland. Inmiddels is, zoals aangekondigd door het kabinet, binnen de Algemene
wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) een uitzondering in de maak. Dit zorgt
ervoor dat mensen die onvrijwillig elders verblijven niet worden aangemerkt als toeslagpartner.
Dat voorkomt negatieve gevolgen voor de aanvrager in Nederland. De geschetste problematiek
van Vluchtelingenwerk zal daarmee ook grotendeels worden opgelost. Het is belangrijk
dat iedereen die de toeslag aanvraagt aan de bijbehorende eisen voldoet. Tegelijkertijd
moet de combinatie zorg voor kinderen en arbeid voor alle ouders wel toegankelijk
blijven.

Afsluiting

Deze invoeringstoets is een eerste gelegenheid om te toetsen wat de effecten zijn
van deze wetswijziging. Op verzoek van uw Kamer is het oorspronkelijke wetsvoorstel
aangevuld met een evaluatiebepaling.4 Binnen achttien maanden na de inwerkingtreding van deze wet zal een verslag over
de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk aan uw Kamer worden
verstuurd. Dit betekent dat wij na de zomer beginnen met deze evaluatie en deze voor
de zomer van 2026 aan uw Kamer versturen. Wij zijn blij dat de invoeringstoets toont
dat Oekraïense ontheemden en ouders met een partner buiten de EU de wetswijziging
grotendeels positief waarderen. Dankzij de kinderopvangtoeslag kunnen zij hier in
Nederland makkelijker deelnemen aan de arbeidsmarkt en worden de kinderen gestimuleerd
in hun ontwikkeling. Wij kijken dan ook met vertrouwen uit naar de evaluatie.

De Staatssecretaris van Financiën,
S.Th.P.H. Palmen

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel