Brief regering : Onderzoeksrapport naar aanleiding van de motie van het lid Strik c.s. over maatregelen om de arbeidsparticipatie te verbeteren (Kamerstuk 34775, J)

Nr. 1282
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2025

Inleiding

Bij deze brief ontvangt u het evaluatieonderzoek van Regioplan naar de effecten van
een tweetal maatregelen in de Ziektewet en de Wet arbeidsongeschiktheids-voorziening
jonggehandicapten (Wajong) op de feitelijke inkomenspositie en de arbeidsparticipatie
van de personen waarop de maatregelen effect hebben. De Eerste Kamer heeft middels
de motie Strik c.s.1 om dit evaluatieonderzoek gevraagd. Deze brief gaat in op de belangrijkste uitkomsten
van het onderzoek.

Ziektewet

Toelichting maatregel

Mensen die een Ziektewetuitkering krijgen, betalen inkomstenbelasting over deze uitkering.
Tot 1 januari 2020 hadden mensen die een Ziektewetuitkering ontvingen en geen werkgever
hadden, recht op de arbeidskorting en de Inkomensafhankelijke Combinatiekorting (IACK)
over hun Ziektewetuitkering. Mensen die na 1 januari 2020 de Ziektewet instroomden
en geen werkgever hebben, hebben geen recht meer op deze heffingskortingen over hun
Ziektewetuitkering. Dit betekent dat de loonheffing over hun Ziektewetuitkering hoger
wordt en zij dus netto een lager bedrag overhouden. Hiermee werd een inconsistentie
tussen de Ziektewet en de Werkloosheidswet opgeheven.2 Bij een uitkering op grond van de Werkloosheidswet was er namelijk al geen recht
op de arbeidskorting en IACK.

In het onderzoek heeft Regioplan onderzocht wat bovenstaande maatregelen betekenen
voor de netto-inkomenspositie en de arbeidsparticipatie van deze mensen.

Uitkomsten evaluatie

Uit een vergelijking tussen mensen die wel en niet met de maatregel te maken hadden,
blijkt dat mensen met een Ziektewetuitkering zonder werkgever die geen recht hadden
op arbeidskorting, een lager netto-inkomen hebben dan mensen die hier wel recht op
hadden. Dit hangt voor het grootste deel samen met een verlaging van het inkomen uit
uitkering. In het onderzoek is ook geanalyseerd in hoeverre dit netto-inkomensverschil verklaard kan worden door de maatregel. In deze analyse wordt gecontroleerd
voor een veelvoud aan factoren.

Uit deze analyse komt echter naar voren dat de inkomenspositie van mensen die geen
recht hadden op de arbeidskorting juist hoger is dan die van mensen die hier wel recht
op hadden. Deze uitkomst gaat in tegen de verwachting. Het geen recht hebben op de
arbeidskorting zorgt namelijk voor een lager inkomen. Het is echter mogelijk dat mensen
die te maken kregen met het niet toepassen van de arbeidskorting de daling in inkomen
hebben weten op te vangen door meer te werken of eerder weer aan de slag te gaan.
Het onderzoek kan deze aanname maar deels onderbouwen. Uit het onderzoek blijkt namelijk
wel dat de kans om aan het werk te gaan voor mensen die geen recht hadden op de arbeidskorting
groter is dan voor mensen die dit recht wel hadden. Maar het blijkt ook dat de maatregel
geen effect heeft gehad op de duurzame uitstroom naar werk van Ziektewetgerechtigden.
Bovendien laten andere vergelijkingen, ook tussen groepen die beiden wel of beiden
niet met de maatregel te maken hebben gekregen, soortgelijke veranderingen zien. Het
onderzoek kan maar in beperkte mate onderbouwen dat de maatregel een positief effect
heeft gehad op de netto-inkomenspositie.

Personen die recht hebben op IACK maken per definitie ook gebruik van arbeidskorting.
Als mensen geen recht hebben op beide heffingskortingen, valt de daling in inkomen
voor hen dus hoger uit dan voor mensen die alleen geen recht meer hadden op de arbeidskorting.
De kwantitatieve analyses in het onderzoek bevestigen dit. De inkomensdaling is zo
groot dat we er rekening mee moeten houden dat mensen om wie dit gaat de noodzaak
zullen ervaren om te moeten reageren. Maar de kwantitatieve analyses tonen aan dat
de Ziektewetduur voor personen die geen recht hadden op beide heffingskortingen juist
relatief lang is. Ook is de kans juist kleiner dat zij zich binnen 24 maanden na de
instroom in de Ziektewet weer beter melden en het werk hervatten. Personen die geen
recht hadden op beide heffingskortingen, hebben een minder grote kans op een duurzame
werkhervatting dan personen die dit recht wel hadden (gecontroleerd voor groepssamenstelling).
Deze uitkomsten suggereren dat het schrappen van de IACK tot een lager inkomen, en
niet tot meer arbeidsparticipatie heeft geleid. Ook voor deze analyses geldt dat het
mogelijk is dat er andere, moeilijk te duiden factoren die niet mee zijn genomen in
het onderzoek een rol spelen in het verklaren van de verschillen tussen cohorten.

Uit het onderzoek komt naar voren dat het geen recht meer hebben op de arbeidskorting
en eventueel IACK voor mensen in de Ziektewet zonder werkgever invloed heeft op de
netto-inkomenspositie. Het lijkt er niet op dat deze mensen weer sneller aan het werk
gaan. De onderzoekers kunnen echter niet met zekerheid zeggen of deze effecten (volledig)
het gevolg zijn van het geen recht meer hebben op beide heffingskortingen. Er zijn
dus geen harde conclusies te trekken op basis van dit onderzoek. De maatregel heeft
echter wel een onwenselijk verschil tussen de Ziektewet en de Werkloosheidswet opgeheven.
Verder voert UWV momenteel drie pilots uit om de re-integratie en duurzame werkhervatting
vanuit de dienstverlening in de Ziektewet te verbeteren. Met deze pilots onderzoekt
UWV welke begeleiding het meest effectief is bij de terugkeer naar werk. Dit helpt
ook mensen die geen recht meer hebben op deze heffingskortingen.

Wajong

Toelichting maatregel

Voor mensen met een Wajong-uitkering die arbeidsvermogen hebben besloot het kabinet
Rutte II om vanaf 2018 de hoogte van de Wajong-uitkering te verlagen.3 De hoogte van de Wajong-uitkering daalde van 75 procent naar 70 procent van het bruto
wettelijk minimumloon. Het doel van deze maatregel was om de uitkering gelijk te trekken
met de uitkering voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen die sinds 2015 onder de
Participatiewet vallen. Het nevendoel was om de werkstimulans te vergroten voor mensen
die hiertoe in staat zijn.

In het onderzoek heeft Regioplan het effect van deze maatregel onderzocht op zowel
de netto-inkomenspositie als de arbeidsparticipatie van mensen met een Wajong-uitkering
bij wie de uitkering in 2018 is verlaagd.

Uitkomsten evaluatie

Het kwantitatieve gedeelte van het onderzoek toont dat de verlaging anders uitpakt
voor de inkomenspositie van verschillende groepen mensen met een Wajong-uitkering.
Voor een aantal groepen, zoals hoogopgeleiden en personen jonger dan 35 jaar, geldt
dat de inkomenspositie is verbeterd. Een mogelijke verklaring uit de analyses is dat
deze groepen het verlies aan inkomen wisten te compenseren met inkomen uit werk. Tegelijkertijd
laat het onderzoek zien dat mensen met een Wajong-uitkering die niet werkten en niet
aan het werk zijn gegaan of die al werkten maar niet meer uren zijn gaan werken het
verlies van uitkering niet hebben kunnen compenseren. Ook mensen met een Wajong-uitkering
die geen gebruik maakten van inkomen uit toeslagen in het kader van de Toeslagenwet
kregen te maken met een daling van hun inkomen. Een mogelijke verklaring is dat zij
de vaardigheden missen om deze toeslagen aan te vragen.4 Deze groepen hebben te maken gekregen met een verslechtering van hun inkomenspositie.

Het onderzoek laat zien dat de verlaging van de Wajong-uitkering naar 70 procent van
het bruto wettelijk minimumloon over het geheel genomen vrijwel geen invloed heeft
gehad op de arbeidsparticipatie.5

Er is ook onderzocht hoe mensen met een Wajong-uitkering de verlaging van de uitkering
hebben ervaren. Hiertoe hebben de onderzoekers veertig scenariogebaseerde interviews6 gehouden met mensen met een Wajong-uitkering bij wie de uitkering in 2018 is verlaagd.

De interviews tonen aan dat sommige mensen met een Wajong-uitkering weinig ruimte
hebben ervaren om te reageren op een verlaging van de uitkering door (meer) te gaan
werken. De ruimte om te willen werken wordt beïnvloed door de ervaren grenzen van
de beperking en de fysieke en mentale belasting die werken met zich meebrengt. Tegelijkertijd
geven zij aan niet de financiële impact van meer werken te kunnen inschatten. Ze zijn
daardoor bang voor terugvorderingen en het vervallen van toeslagen. Dit weerhoudt
hen ervan om (meer) te gaan werken. De verlaging van de uitkering leidt in dat geval
tot extra financiële druk. Anderzijds zijn sociale prikkels een belangrijke motivatie
voor mensen om te zoeken naar een baan. Het onderhouden van sociaal contact met collega’s,
het hebben van meer sociale contacten omdat er meer geld wordt overgehouden dan bij
alleen de uitkering, een gevoel een bijdrage te leveren aan de maatschappij, en de
afhankelijkheid van een uitkering en het sociale stigma hierop, vormen alle sterke
prikkels om te werken.

Uit de interviews blijkt verder dat een deel van de mensen met een Wajong-uitkering
zich de verlaging niet goed kan herinneren. Zo vormt de uitkering slechts een klein
deel van het inkomen voor degenen die veel werkten. Er kan dan ook maar in beperkte
mate worden verwacht dat ze actie ondernemen na de verlaging door (meer) te gaan werken.
Wajongers die zich de verlaging nog wel herinnerden, vormden in 2018 de kwetsbaarste
groep (niet werkend, financiële problemen, hoge vaste lasten, schulden). Voor hen
betekende het dat ze extra uitgaven moesten schrappen, hun vaste lasten moesten verlagen,
bepaalde boodschappen in de supermarkt moesten laten staan of (meer) schulden opbouwden.

Tot slot

Het onderzoek geeft een beeld van de werking van financiële prikkels op het werkzoekgedrag
en de arbeidsparticipatie van mensen. Uit dit onderzoek, en ander literatuuronderzoek7, blijkt dat er een nuance kan worden aangebracht in het idee dat een grotere afstand
tussen inkomen uit uitkering en inkomen uit werk tot meer werkzoekgedrag en daarmee
tot meer arbeidsparticipatie leidt. Het verlagen van uitkeringen kán tot meer arbeidsparticipatie
en snellere werkhervatting leiden, maar de kans wordt kleiner naarmate de mogelijkheden
van mensen om (meer) te gaan werken minder groot zijn. Niet alle burgers zijn zelfredzaam
en in staat om te reageren op financiële prikkels. Voor veel mensen geven deze financiële
prikkels ook niet de doorslag om aan het werk te (kunnen) gaan. Vooral voor mensen
met een Wajong-uitkering die al in een kwetsbare situatie verkeren, is het lastiger
om (meer) te gaan werken als zij een lagere uitkering krijgen. Belangrijk is na te
gaan hoe mensen gezien hun omstandigheden hun eigen werkvermogen inschatten en welke
(on)mogelijkheden zij zien om aan het werk te gaan. De uitkomsten van het onderzoek
over de verlaging van de Wajong-uitkering zullen worden betrokken bij de periodieke
rapportage jonggehandicapten, die naar verwachting eind dit jaar naar de Tweede Kamer
zal worden gestuurd.

We blijven ons committeren aan het internationaal Verdrag inzake de Rechten van Personen
met een Handicap (VN-verdrag Handicap) en het verbeteren van de situatie van mensen
met een beperking.

Het VN-verdrag Handicap heeft als doel ervoor te zorgen dat mensen met een handicap
net als iedereen gelijkwaardig kunnen deelnemen aan de samenleving en in een vergelijkbare
situatie komen te verkeren als mensen zonder beperking. Er mogen voor mensen met een
beperking geen maatregelen worden genomen die de rechten van personen met een handicap
die in het verdrag zijn vastgelegd, verminderen (standstill-bepaling). Dit verdrag
is door Nederland in 2006 ondertekend en op 14 juli 2016 geratificeerd. Het besluit
om de Wajong-uitkering voor mensen met arbeidsvermogen te verlagen van 75% naar 70%
van het wettelijk minimumloon is genomen in 2014.8 Het doel van de verlaging van de uitkering was om de hoogte van deze uitkering gelijk
te trekken met de hoogte van de uitkering voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen
die sinds 2015 onder de Participatiewet vallen.

De meerjarige nationale strategie biedt een richtlijn voor onze commitment aan het
VN-verdrag Handicap.9 De werkagenda VN-verdrag Handicap is een verdere uitwerking hiervan en bevat verschillende
maatregelen om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Deze maatregelen kunnen
bijdragen aan een verbeterde bestaanszekerheid van mensen met een beperking. De werkagenda,
die nog zal worden gepubliceerd, draagt bij aan het realiseren van een toegankelijke
samenleving. Uiteraard beperken we ons niet tot de werkagenda en de nationale strategie
maar blijven we ons voortdurend inzetten voor een inclusieve en toegankelijke samenleving
waarin iedereen die dat wil mee kan doen. Gezien de demissionaire status van het kabinet
past terughoudendheid. Het is aan een nieuw kabinet om hier verder richting aan te
geven.

Verder heeft het kabinet in de brief naar de Tweede Kamer van 14 maart 2025 aangegeven
dat het de samenloop van uitkering, heffingskortingen (zoals de arbeidskorting) en
toeslagen verkent als reactie op de uitspraak van de Hoge Raad over de reikwijdte
van de arbeidskorting.10 Door de val van het kabinet is onzeker hoe het vervolg van de verkenning eruit zal
zien.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel