Brief regering : Fiche: Verordening veilige derde landen

Nr. 4097
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling horizontale interne-marktstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 4096)

Fiche: Verordening veilige derde landen

De Minister van Buitenlandse Zaken, C.C.J. Veldkamp

Fiche: Verordening veilige derde landen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU)
2024/1348 wat betreft de toepassing van het begrip «veilig derde land»

b) Datum ontvangst Commissiedocument

20 mei 2025

c) Nr. Commissiedocument

COM(2025) 259

2025/0132 (COD)

d) EUR-Lex

IMMC.COM%282025%29259%20final.NLD.xhtml.1_NL_ACT_part1_v2.docx

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Asiel en Migratie

h) Rechtsbasis

Artikel 78, lid 2, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel van de Europese Commissie (hierna: Commissie) omvat een wijziging van
de Asielprocedureverordening1, die onderdeel is van het Asiel- en Migratiepact (hierna: het Pact). De voorgestelde
wijzigingen hebben betrekking op de toepassing van het concept «veilig derde land».
Het concept «veilig derde land» houdt in dat een EU-lidstaat een asielverzoek niet
inhoudelijk hoeft te behandelen als de verzoeker doeltreffende bescherming kan aanvragen
in een derde land dat voor hem of haar als veilig wordt beschouwd.

Voor de toepassing van het concept «veilig derde land» geldt een aantal voorwaarden
op grond van artikel 59 van de Asielprocedureverordening. Een derde land mag op grond
van artikel 59, eerste lid, worden aangewezen als «veilig derde land» wanneer: a)
in het betreffende land het leven en de vrijheid van onderdanen van derde landen niet
worden bedreigd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde
sociale groep of politieke overtuiging, b) onderdanen van derde landen geen reëel
risico lopen op ernstige schade als gedefinieerd in artikel 15 van de Kwalificatieverordening2, c) onderdanen van derde landen worden beschermd tegen refoulement overeenkomstig
het Verdrag van Genève3 en tegen verwijdering in strijd met het recht op vrijwaring tegen foltering en andere
wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of straffen, zoals neergelegd in het
internationaal recht en d) de mogelijkheid bestaat om doeltreffende bescherming aan
te vragen en, indien de voorwaarden vervuld zijn, te krijgen. Verder kan het concept
op grond van artikel 59, vijfde lid, alleen worden toegepast als de verzoeker in het
kader van een individuele beoordeling geen elementen kan verstrekken die rechtvaardigen
dat het concept «veilig derde land» niet op hem of haar van toepassing is. Ook moet
er volgens de huidige tekst van artikel 59, vijfde lid, van de Procedureverordening
sprake zijn van een band4 tussen de verzoeker en het betrokken derde land. Tot slot mag een asielverzoek niet
op basis van het concept «veilig derde land» als niet-ontvankelijk worden afgewezen
indien reeds in het stadium van het ontvankelijkheidsonderzoek duidelijk is dat het
betrokken derde land de verzoeker geen of niet opnieuw toegang zal verlenen. Indien
de verzoeker niet (opnieuw) tot het derde land wordt toegelaten nadat het verzoek
als niet-ontvankelijk is afgewezen, moet de verzoeker op grond van artikel 59, negende
lid, opnieuw toegang krijgen tot de procedure voor internationale bescherming in de
lidstaat.

De Commissie stelt in voorliggend voorstel een aantal gerichte wijzigingen voor in
de voorwaarden voor de toepassing van het concept «veilig derde land». De Commissie
voldoet hiermee aan haar verplichting op grond van artikel 77 van de Asielprocedureverordening
om het concept uiterlijk op 12 juni 2025 te evalueren en indien nodig gerichte wijzigingen
voor te stellen.

De Commissie concludeert allereerst dat er geen noodzaak is voor herziening van de
criteria waar een derde land aan moet voldoen om als «veilig» aangemerkt te worden.
De criteria in de Asielprocedureverordening, zoals hierboven aangegeven, zijn reeds
in lijn met de minimumnormen van het internationale recht. Ook de aspecten inzake
een eerlijke rechtsgang behoeven geen wijziging.

Wel concludeert de Commissie dat twee andere wijzingen nodig zijn om het concept «veilig
derde land» in de praktijk beter te kunnen toepassen. De Commissie stelt ten eerste
voor de voorwaarde dat de asielzoeker een band moet hebben met het betreffende veilige
derde land (het «bandencriterium») aan te passen. Daarbij acht de Commissie van belang
dat het bandencriterium geen voorwaarde is onder internationaal recht. Volgens de
Commissie moet het concept «veilig derde land» kunnen worden toegepast in elk van
de volgende gevallen: 1) wanneer een asielzoeker een band met het veilige derde land
heeft, zoals ook onder het huidige bandencriterium al kan, of 2) wanneer een asielzoeker
door het veilige derde land is gereisd (een «transitcriterium»), óf 3) wanneer een
EU-lidstaat afspraken of een regeling (een «agreement» of een «arrangement») met een
veilig derde land heeft waaronder de betrokken asielzoekers toegang krijgen tot een
(deugdelijke) asielprocedure. Deze laatste mogelijkheid geldt niet voor niet-begeleide
minderjarigen.

Daarnaast stelt de Commissie voor de automatisch schorsende werking van het instellen
van een beroep tegen een niet-ontvankelijkheidsbeslissing in geval van een veilig derde land af te schaffen. Hierdoor mag een beroep
niet meer automatisch in de betreffende EU-lidstaat worden afgewacht, maar alleen
als een rechter daartoe aanleiding ziet.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft geen impact assessment opgesteld. Het kabinet is in principe van
mening dat een impact assessment van de Commissie bij elk voorstel wenselijk is. Het
kabinet zal, gelet op de beperkte aard van de voorgestelde wijziging, niet vragen
om het alsnog uitvoeren van een impact assessment.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Om grip op migratie te krijgen, zet het kabinet in op brede, strategische partnerschappen
met relevante migratielanden. Ook innovatieve vormen van migratiesamenwerking zijn
hier onderdeel van, binnen de kaders van het internationaal en Europees recht. Het
kunnen maken van afspraken in het licht van het veilige-derde-land-concept is een
voorbeeld van een innovatieve vorm van migratiesamenwerking.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel. Het kabinet is van mening dat als in een land
buiten de EU een veilig alternatief is om bescherming aan te vragen, EU-lidstaten
asielzoekers onder bepaalde omstandigheden moeten kunnen doorverwijzen naar dit derde
land. Het recht op asiel betekent immers niet het recht op asiel in een land naar
keuze. De versoepeling van de juridische voorwaarden komt tegemoet aan deze inzet
van het kabinet. Het kabinet onderschrijft de motivering van de Commissie om het bandencriterium
niet langer als verplichtende voorwaarde te stellen omdat dat criterium volgens het
internationaal recht niet vereist is. Het kabinet geeft de voorkeur aan het schrappen
van het bandencriterium, voor meer juridische eenvoud. Mocht dit onhaalbaar blijken,
dan zet het kabinet er in ieder geval op in dat de bepalingen over «agreement» of
«arrangement» inzake een geborgde toegang tot een asielprocedure gedurende de onderhandelingen
niet met aanvullende procedurele of materiële vereisten worden aangevuld die de toepassing
weer zouden kunnen compliceren.

Voor wat betreft het voorstel om aan het beroep geen automatisch schorsende werking
te verlenen, onderschrijft het kabinet dat dit beter aansluit bij de aard van een
niet-ontvankelijkheidsprocedure. Tegelijk betekent dit dat de asielzoeker de rechtbank
om een schorsingsverzoek dient te verzoeken om de beroepsprocedure in Nederland te
mogen afwachten. Dit leidt tot een toename van de werklast voor de rechtbanken, terwijl
de werklast bij de Nederlandse rechtbanken al erg hoog is. De inzet van het kabinet
is er daarom op gericht dat lidstaten de ruimte krijgen om zelf te kiezen of zij automatisch
schorsende werking verbinden aan het beroep in deze zaken.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Een ruime meerderheid van de lidstaten heeft aangegeven positief te staan tegenover
het schrappen van het bandencriterium als verplichte voorwaarde en de automatische
schorsende werking van beroep. Deze lidstaten beschouwen deze wijzigingen als een
middel om de efficiëntie te verhogen, meer flexibiliteit te bieden bij de behandeling
van asielverzoeken, met name in tijden van onevenredige migratiedruk, en de administratieve
lasten te verminderen. Een minderheid van de lidstaten was tegen de schrapping van
het bandencriterium als verplichte voorwaarde en gaf de voorkeur aan een flexibele
definitie van «band». De positie van het Europees Parlement ten aanzien van het voorstel
is nog niet bekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen, toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 78, lid 2, onder d), VWEU. Deze rechtsgrondslag geeft de EU
de bevoegdheid tot het vaststellen van gemeenschappelijke procedures voor toekenning
of intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming. Het
kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het terrein van de ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU
en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder j, VWEU).

b) Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen, toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie. Dit houdt in dat het
kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen,
of wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden
uitgeoefend, toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang
of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het
subsidiariteitsbeginsel). Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit
is positief.

Het voorstel heeft tot doel om de toepassing van het concept «veilig derde land» op
grond van de Asielprocedureverordening voor lidstaten flexibeler en makkelijker te
maken en de beroepsprocedures die daar betrekking op hebben te vereenvoudigen. Specifiek
met betrekking tot het bandencriterium en automatische schorsende werking, kan dit
onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt.
Daarom is een EU-aanpak nodig. Door actie op Unieniveau wordt een consistente en coherente
toepassing van het concept in alle lidstaten gewaarborgd. De nieuwe procedures moeten
onder dezelfde regels vallen, ongeacht de lidstaat die ze toepast, om een gelijke
behandeling van de verzoekers te waarborgen, evenals duidelijkheid en rechtszekerheid
voor het individu. Bovendien zouden lidstaten die afzonderlijk optreden, prikkels
kunnen creëren voor secundaire migratie, of Dublinoverdrachten kunnen belemmeren vanwege
de uiteenlopende toepassing van het concept. Om die redenen is optreden op het niveau
van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het
voorstel heeft tot doel om de toepassing van het concept «veilig derde land» op grond
van de Asielprocedureverordening voor lidstaten flexibeler en makkelijker te maken
en de beroepsprocedures die daar betrekking op hebben te vereenvoudigen.

Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, doordat het
voorstel de voorwaarden voor de toepassing van het concept veilig derde land verruimt,
door onder meer het bandencriterium niet meer als verplichte voorwaarde voor te schrijven
en de automatische schorsende werking af te schaffen. Bovendien gaat het voorgestelde
optreden niet verder dan noodzakelijk, doordat het voorstel beperkt blijft tot de
voorwaarden omtrent het concept veilig derde land en het afschaffen van de automatisch
schorsende werking van het beroep in die zaken.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie geeft aan dat het voorstel geen gevolgen met zich brengt voor de EU-begroting.
Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het kabinet
wil niet vooruitlopen op de onderhandelingen voor het volgende Meerjarig Financieel
Kader (MFK) en de integrale afweging van middelen na 2027.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

(Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e))
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

Het voorstel zelf geeft geen aanleiding om gevolgen te verwachten op regeldruk en
administratieve lasten, voor de overheid, bedrijfsleven of burgers.

De administratieve lasten zijn afhankelijk van de specifieke invulling van de doelen
in concrete beleidsmaatregelen. Bij de uitwerking van eventuele maatregelen zal het
kabinet zich inspannen om onwenselijke gevolgen voor de administratieve lasten en
andere uitvoeringslasten te voorkomen of te mitigeren. Daarbij dient ook rekening
gehouden te worden met eventuele gevolgen voor medeoverheden.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel heeft geen gevolgen voor regeldruk voor burgers en bedrijven, buiten
het feit dat burgers door de toename van versnelde toepassingen van asielprocedures
minder procedurele belasting ondervinden in die gevallen.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De verruiming van de toepasbaarheid van het veilig-derde-land principe naar landen
waar de EU een overeenkomst of arrangement over de opvang van asielzoekers gesloten
heeft, zou ruimte geven voor een nieuw soort EU of bilaterale samenwerking of partnerschap
met landen buiten Europa, voor de invulling van het recht op internationale bescherming.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De voorgestelde wijzigingen in de Asielprocedureverordening hebben rechtstreekse werking.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing voor dit voorstel.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De verordening treedt in werking met ingang van de dag na publicatie in het Publicatieblad
van de Europese Unie. Het is vanaf die datum direct toepasbaar overeenkomstig de verdragen.
Lidstaten kunnen de bepalingen feitelijk toepassen vanaf 12 juni 2026, de datum waarop
de Asielprocedureverordening toepasbaar wordt.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Niet van toepassing ten aanzien van dit voorstel.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De gewijzigde voorwaarden voor de toepassing van het concept «veilig derde land» leveren
een wijziging op van de werkzaamheden bij het beoordelen van asielaanvragen, grotendeels
binnen de kaders die nu ook al bekend zijn. Voor de uitvoering is in de eerste plaats
de migratieketen verantwoordelijk. In de besprekingen van het voorstel zal het kabinet
erop alert zijn of de voorstellen praktisch uitvoerbaar zijn. Handhaving met betrekking
tot dit voorstel valt binnen de algemene kaders voor de migratieketen. Het kabinet
verwacht geen ingrijpende consequenties.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn geen verwachte implicaties voor ontwikkelingslanden, anders dan implicaties
voor derde landen in het algemeen.