Brief regering : Voortgang Maatwerkafspraken Verduurzaming Industrie

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 260
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI EN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR
EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2025

De overheid en het bedrijfsleven werken sinds enkele jaren nauw samen aan een maatwerkaanpak
voor de verduurzaming van de industrie en het verbeteren van de leefomgeving. In deze
brief wordt u geïnformeerd over de stand van zaken van de maatwerkaanpak en hoe het
kabinet deze aanpak wil vervolgen.

Inleiding en samenvatting

De maatwerkaanpak is een vernieuwende samenwerking van overheid en het bedrijfsleven
om duurzame investeringen te versnellen. De verwachtingen waren bij de start in 2022
erg hoog en de ambities vanuit het bedrijfsleven voor extra verduurzaming volgden
snel. De aanpak heeft veel lessen en inzichten opgeleverd, maar de complexiteit van
de projecten, de beleidskaders en een sterk veranderende wereld maken dat de resultaten
minder snel komen dan gedacht. Het kabinet wil met deze aanpak doorgaan, maar ook
realistisch zijn in de uitvoering in de komende periode.

De maatwerkaanpak kent per bedrijf drie stappen. Na een eerste verkenning wordt er
bij voldoende potentieel, een ambitiedocument opgesteld (Expression of Principles,
EoP) dat vervolgens wordt uitgewerkt in een concept intentie-overeenkomst (Joint Letter
of Intent, JLoI). In aanloop naar deze stap worden de business cases diepgaand doorgenomen,
projectreviews gedaan en investerings-risico’s geanalyseerd. Na een advies van de
Adviescommissie Maatwerkafspraken Verduurzaming Industrie (AMVI) op de concept JLoI
en eventuele aanpassing dientengevolge, wordt de JLoI getekend en uitgewerkt in bindende
maatwerk-afspraken. Inmiddels hebben 13 bedrijven een EoP getekend, is er recent een
JLoI getekend met Coöperatie Koninklijke Cosun, zijn er nog meerdere JLoI’s in voorbereiding
en heeft één bedrijf, chemiebedrijf Nobian, alle drie de stappen doorlopen en in december
2024 een bindende maatwerkafspraak getekend.

Om in de maatwerkaanpak van de EoP naar de latere fasen te komen, moeten projectvoorstellen
en business-cases zeer concreet uitgewerkt zijn. Deze fase van projectontwikkeling
kost voor dit type complexe en ingrijpende projecten in de meeste gevallen veel tijd,
ook omdat er afstemming nodig is binnen het concern voor voldoende draagvlak en met
de overheid over ondersteuning en de noodzakelijke randvoorwaarden. Daarbij zijn de
economische en geopolitieke omstandigheden sinds de afgelopen jaren sterk in beweging.
Het blijkt dat niet alle bedrijven hun ambities op dit moment ten volle kunnen omzetten
in concrete projectvoorstellen en dat business cases onder druk staan.

De meeste maatwerkbedrijven hebben momenteel te maken met zeer uitdagende (markt)omstandigheden
die hun concurrentiepositie onder druk zetten. Sommige bedrijven zitten in economisch
zwaar weer en zien geen of weinig ruimte om te investeren in grootschalige verduurzamingsprojecten.
De economische en geopolitieke omstandigheden zijn in de afgelopen jaren immers sterk
gewijzigd. Daarnaast zijn er zorgen over het tijdig op orde zijn van de noodzakelijke
randvoorwaarden voor verduurzaming. Overigens is het belangrijk om te constateren
dat de maatwerkaanpak niet de enige manier is om te verduurzamen. Het niet komen tot
een maatwerkafspraak hoeft dan ook niet te betekenen dat een bedrijf niet investeert
in verduurzaming, of geen maatregelen neemt om de impact op de leefomgeving te verbeteren.
Met de maatwerkaanpak wordt ingezet op het realiseren van extra CO2-reductie, bovenop de reductie die de industriële bedrijven moeten realiseren om geen
nationale CO2-heffing te moeten betalen. Daarnaast worden er, waar relevant, ook afspraken gemaakt
over verbetering van de leefomgeving, waarbij in het bijzonder aandacht is voor het
realiseren van stikstofreductie. Zoals in de toelichting per bedrijf (bijlage 1) te
lezen valt, worden er ook door bedrijven waarmee de maatwerkaanpak in deze fase niet
wordt gecontinueerd, wel grote stappen richting een duurzame toekomst gezet.

Het kabinet staat dus voor de opgave om verder te gaan op het ingezette pad van verduurzaming,
maar ook realistisch te zijn over wat haalbaar is in de actuele context. Dat vraagt
om het maken van keuzes binnen de maatwerkaanpak. De huidige werkwijze verwacht van
bedrijven dat ze een concreet allesomvattend projectportfolio aanleveren dat leidt
tot additionele CO2-reductie in 2030. Deze werkwijze biedt nog steeds soelaas voor een aantal bedrijven:
Tata Steel Nederland, Coöperatie Koninklijke Cosun, AnQore, Alco Energy Rotterdam,
Zeeland Refinery en mogelijk OCI. Zij werken de komende tijd aan een JLoI. Voor de
maatwerkafspraak met Nobian1 en de maatwerksubsidie aan Yara2 wordt al aan de uitvoering van reeds gemaakte afspraken gewerkt. Met afvalverwerkings-bedrijven
(AVI’s) AEB en AVR wordt op dit moment bezien of een maatwerktraject haalbaar is.3

Daarmee zijn we er nog niet. Het kabinet blijft van mening dat verduurzaming de enige
route is voor bedrijven om ook op lange termijn in Europa te kunnen blijven produceren;
dit is ook de conclusie van Draghi in zijn bekende rapport uit 2024. Het kabinet onderschrijft
de analyse in dit rapport over het belang van een weerbaarder Europa, de aandacht
voor het EU-concurrentievermogen en ziet (groene) groeikansen van decarbonisatie die
deze overgang biedt.4 Binnen Europa is er op termijn slechts CO2-neutrale productie mogelijk, en daarvoor is dus niet alleen een stap nodig om de
tussenstop in 2030 te halen (passend bij het streefdoel van 55% CO2-reductie in 2030), maar moet de weg naar (netto) 0 CO2-uitstoot ook in beeld komen. Met het oog op de volgende stappen op deze weg zijn
in het recente Pakket voor Groene Groei belangrijke stappen gezet om de randvoorwaarden
te verbeteren en is het gelijke speelveld dichterbij gebracht.5 Daarnaast wordt het belang van een toekomstbestendige industrie voor onze strategische
autonomie meer dan ooit erkend.6 Het kabinet wil daarom – ook in deze uitdagende tijd voor de energie-intensieve industrie
– vol in blijven zetten op verduurzaming; zowel richting het tussenjaar 2030 als richting
klimaatneutraliteit.

Het kabinet sluit voor de bedrijven uit de maatwerkaanpak, die de huidige fase van
maatwerk niet hebben kunnen, of willen benutten dan ook niet de deur. Voor deze bedrijven,
met complexe investeringsprojecten, maar zonder één alles-omvattend plan met additionele
CO2-reductie in 2030, is ondersteuning van groot belang om de verduurzaming van de industrie
voort te zetten. In de volgende fase wil het kabinet deze bedrijven blijven helpen
met een gerichte individuele aanpak. Deze moet dan erop gericht zijn om concrete en
complexe projecten in Nederland te realiseren die, vanwege de doorlooptijden van dit
type projecten en de benodigde besluitvormingsprocessen binnen bedrijven, veelal pas
na 2030 operationeel kunnen zijn. Het vervolg van deze brief gaat in op de lessen
uit de maatwerkaanpak tot nu toe, op de (her)benoemingen van de Adviescommissie Maatwerkafspraken
Verduurzaming Industrie (AMVI) en de beoogde voortzetting van de maatwerkaanpak. In
bijlage 1 wordt de voortgang van de gesprekken met de individuele maatwerkbedrijven
uiteengezet, zoals eerder is toegezegd aan de Kamer in het commissiedebat Verduurzaming
Industrie van 17 oktober 2024 en aangekondigd in de brief van 17 maart jl.7

Lessen uit de Maatwerkaanpak Verduurzaming Industrie

De maatwerkaanpak past binnen de bredere aanpak van het kabinet in het Nationaal Programma
Verduurzaming Industrie (NPVI), waarmee met (generieke) instrumenten, publiek-private
samenwerking en het gerichte oplossen van knelpunten, ingezet wordt op het versneld
verduurzamen van de industrie in Nederland. De essentie van de maatwerkaanpak is dat
een team van de overheid intensief in gesprek is met een bedrijf over hun verduurzamingsstrategie,
projectportfolio, investeringsrisico’s, gesignaleerde knelpunten en mogelijke ondersteuning
door de overheid. De teams van de overheid bestaan uit vertegenwoordigers van het
Ministerie van KGG, RVO en het Ministerie van IenW en wordt waar nodig aangevuld met
externe expertise. Daarbij is er ook een actieve betrokkenheid van de provinciale
overheden en de omgevingsdiensten. Door het meedenken over de uitwerking van projecten,
het delen van strategische afwegingen en business cases, ontstaat een beter inzicht
in hoe de financiële en niet-financiële randvoorwaarden moeten worden vormgegeven,
en wordt gezamenlijk gezocht hoe in individuele complexe projecten knelpunten en investeringsrisico’s,
al dan niet met overheidssteun, kunnen worden verminderd. Vrijwel alle bedrijven geven
aan dat de werkwijze van de maatwerkaanpak, waarbij de overheid een belangrijke coördinatierol
heeft, zeer wordt gewaardeerd.

Doelgroep

De maatwerkaanpak is noodzakelijkerwijs selectief. De intensieve aanpak is alleen
effectief voor relatief grote bedrijven met complexe projecten; pas als de potentiële
extra verduurzaming fors is, weegt dit op tegen de inspanning die ook samenhangt met
de maatwerkaanpak. Aanvankelijk gold de maatwerkaanpak alleen voor de twintig grootste
industriële uitstoters; later is deze groep uitgebreid naar de dertig grootste uitstoters,
met daarbij ook een aantal cluster 6 bedrijven met ambitieuze projecten.8 Uiteindelijk zijn uit deze grotere groep nog twee EoP’s voortgekomen; met Alco Energy
Rotterdam en Coöperatie Koninklijke Cosun – de laatste is ook een cluster 6 bedrijf.
Deze EoP’s zijn toegevoegd als bijlage bij deze brief. Voor de meeste cluster 6 bedrijven
is de maatwerkaanpak te veelomvattend en is, gezien de aard van hun knelpunten, het
voor hen ontwikkelde cluster 6 actieplan het meest geëigende instrument om samen met
de overheid knelpunten te adresseren.

Kaders voor maatwerk

De hoge ambitie om additionele CO2-reductie onder de maatwerkaanpak in 2030 te realiseren en de strikte voorwaarden
voor financiële maatwerkondersteuning zijn voor sommige bedrijven zeer uitdagend gebleken.
Zoals ook in de laatste Kamerbrief Voortgang Verduurzaming Industrie is uiteengezet,
biedt het huidige kader alleen (financiële) ruimte voor het ondersteunen van de bedrijven
die additionele CO2-reductie in 2030 realiseren en niet als bedrijven hun ambities (zoals uitgesproken
in een EoP) om verschillende redenen, zoals eerder in deze brief uiteengezet, niet
tijdig kunnen realiseren.9 Momenteel zijn er ook geen budgettaire middelen geoormerkt om (deel)projecten na
2030 te ondersteunen.

Vergunningverlening en infrastructuur

Voor veel bedrijven kan het proces van vergunningverlening een grote onzekerheid meebrengen
bij verduurzaming. In 2022 zijn uit het Klimaatfonds middelen beschikbaar gesteld
aan de provincies voor de versterking van de uitvoeringscapaciteit voor vergunningverlening
aan de maatwerkbedrijven door de omgevingsdiensten.10 Hierdoor hebben de omgevingsdiensten casusteams en een expertpool kunnen vormen voor
onderlinge kennisuitwisselingen over complexe, innovatieve aanvragen en hebben zij
actieve ondersteuning kunnen geven bij het efficiënt inrichten van het aanvraagproces.
Dit is bijvoorbeeld zeer behulpzaam geweest bij het maatwerktraject met Nobian en
ook bij de voorbereiding van het maatwerktraject met Tata Steel Nederland. Voor de
infrastructuurbehoefte van de projecten in de maatwerkaanpak wordt vanaf het begin
zoveel mogelijk aangesloten bij de programmering van het MIEK, dat is gebaseerd op
de Cluster Energiesystemen van de verschillende industrieclusters. Daar waar de programmering
concrete voortgang van projecten in de weg kan staan, heeft goed overleg met de betreffende
infrabeheerder plaatsgevonden.

Overige randvoorwaarden

De maatwerkgesprekken maken duidelijk dat investeringsbeslissingen in Nederland ook
sterk bepaald worden door de noodzakelijke randvoorwaarden in Nederland en daarnaast
ook door de mondiale investeringsstrategie en rendementseisen van de vaak buitenlandse
moederbedrijven. Bij hun investeringsbeslissingen kijken buitenlandse hoofdkantoren
naar de landen waar de randvoorwaarden het beste op orde zijn en blijven, waar de
milieu- en klimaatwetgeving duidelijk is, en waar hoogte van rendement het best gerealiseerd
kan worden. Dit gegeven bemoeilijkt op dit moment het komen tot afspraken, omdat de
business cases in Nederland nu vaak niet of minder rendabel zijn dan elders, onder
meer door de hogere energiekosten en de CO2-beprijzing.

Met het Pakket voor Groene Groei brengt het kabinet de randvoorwaarden voor verduurzaming
verder op orde. Met het pakket investeert het kabinet stevig, door onder andere de
Subsidieregeling Indirecte Kostencompensatie (IKC-ETS) met drie jaar te verlengen
en het voornemen om de randvoorwaarden voor het opzetten van een amortisatieoptie
uit te werken richting Prinsjesdag 2025, de CO2-heffing op korte termijn te verlichten en een forse investering te doen in het CCS-project
Aramis. Ook wordt er meer duidelijkheid gegeven richting afnemers en producenten van
waterstof, met een relatief lage afnameverplichting tot inzet van hernieuwbare waterstof
en door de raffinageroute voor groene waterstof anders vorm te geven.11 Op woensdag 25 juni jl. heeft de Kamer een motie aan-genomen over het afschaffen
van de CO2-heffing.12 De Kamer wordt separaat geïnformeerd over hoe het kabinet uitvoering gaat geven aan
de motie Inge van Dijk c.s. over het afschaffen van de CO2-heffing. Voor maatwerkbedrijven is de CO2-heffing één van de factoren bij het opstellen van business cases voor duurzame investeringen.
De impact van de motie zal per bedrijf verschillen en zal de komende tijd in kaart
worden gebracht.

Subsidiering

Uitgangspunt bij de subsidiering van de verduurzamingsplannen van de bedrijven in
het kader van de maatwerkaanpak is dat eerst de geschiktheid van het generieke instrumentarium
wordt beoordeeld. Daarbij wordt gekeken naar bijvoorbeeld de SDE++, DEI++, VEKI, EIA
en de NIKI (die op korte termijn voor het eerst open zal worden gesteld). Toch blijkt
dat generiek instrumentarium voor de projectportfolio’s van de maatwerkbedrijven niet
altijd toereikend is en is in sommige gevallen een aparte maatwerksubsidie gewenst.
Uiteraard moet die maatwerksubsidie aan de Europese staatssteunkaders voldoen. De
mogelijkheden voor gerichte individuele steunmaatregelen voor complexe, grootschalige
verduurzamingsprojecten zijn beperkt gebleken; dit was één van de redenen dat de laatste
fase van de maatwerkafspraken met Nobian de nodige tijd kostte. De Europese Commissie
werkt aan een nieuw Europees staatssteunkader, genaamd Clean Industrial State Aid Framework (hierna: CISAF). De CISAF heeft onder meer als doel om duurzame investeringen bij
industriële bedrijven met name via regelingen gemakkelijker te maken. De Kamer wordt
via de gebruikelijke weg van een BNC-fiche geïnformeerd over de Nederlandse positie
ten aanzien van het CISAF.13

Interdepartementale samenwerking

In het commissiedebat over Verduurzaming Industrie op 17 oktober 2024 (Kamerstuk 29 826, nr. 215) heeft de Minister van KGG aan het lid Erkens toegezegd om stil te staan bij de inter-departementale
samenwerking tussen de ministeries van KGG en IenW, met name in relatie tot de maatwerk-casus
Dow.14 In de maatwerkaanpak wordt vanaf het begin interdepartementaal en tussen overheden
samengewerkt. Er is een interdepartementale klankbordgroep waarin de voortgang, knelpunten
en concept afspraken worden besproken. De aanpak richt zich primair op additionele
CO2-reductie maar een belangrijke nevendoelstelling is om ook de leefomgeving te verbeteren.
De Staatssecretaris van IenW is medeondertekenaar en IenW is daarom betrokken bij
alle gesprekken met maatwerkbedrijven. Gezamenlijk wordt gezocht naar de beste propositie
voor de maatschappelijke doelen (zowel op het gebied van klimaat, als economie als
de leefomgeving) en behoud van de license to operate van een bedrijf. Het verduurzamen en schoner maken van de industrie is immers een
investering in het maatschappelijk draagvlak voor deze ondernemingen. Zij zijn, en
blijven van groot belang voor de strategische positie van Nederland, voor onze economie
en voor onze welvaart.

In het geval van Dow bleek na uitgebreid juridisch onderzoek van de Europese en Nederlandse
stikstofregels dat de vergunningverlening voor het voorgestelde project voor de verschillende
partijen te grote risico’s had om tot afspraken te komen. Zoals eerder aan de Kamer
is gemeld, bleek het niet mogelijk om binnen de wettelijke kaders tot een vertrouwenwekkend
perspectief te komen.15 Net als op andere beleidsmatige punten die uit maatwerktrajecten komen, wordt de
casuïstiek van bedrijven wel benut om beleid te vormen, zoals bijvoorbeeld bij de
vormgeving van de raffinageroute in het Pakket voor Groene Groei.16 De maatwerkaanpak bevordert zo ook de interdepartementale samenwerking en beleidsvorming
op het gebied van de industrie.

Adviescommissie Maatwerkafspraken Verduurzaming Industrie

De Adviescommissie Maatwerkafspraken Verduurzaming Industrie (AMVI) is per 21 februari
2023 ingesteld. Carolien Gehrels (voorzitter) en Ton Büchner (lid) hebben aangegeven
niet beschikbaar te zijn voor een tweede herbenoeming. Zij hebben de afgelopen twee
jaar een waardevolle bijdrage geleverd aan het functioneren van de AMVI en aan gedegen
advisering. Het kabinet is blij dat Ineke Dezentjé-Hamming Bluemink bereid is gevonden
het voorzitterschap van de AMVI op zich te nemen. Gerard van Harten zal tevens toetreden
als lid van de AMVI. Tanja Cuppen, Pieter Boot en Laurens de Vries hebben te kennen
gegeven dat zij beschikbaar zijn voor herbenoeming als lid van de AMVI. Els de Groot
heeft de afgelopen twee jaar als gewaardeerd expert van de AMVI gefungeerd. Zij wordt
in de nieuwe periode als lid toegevoegd aan de AMVI. Het kabinet is hen dankbaar dat
zij voor een nieuwe periode beschikbaar zijn en de continuïteit en kwaliteit van de
AMVI is geborgd. De nieuwe benoemingsperiode loopt tot 21 mei 2027.17

Vooruitblik

De komende tijd wordt de aandacht binnen de maatwerkaanpak primair gericht op de bedrijven
waar concreet reductiepotentieel is in 2030. Nobian is bezig om de gemaakte afspraken
uit te voeren. Bij Yara worden met maatwerksubsidie momenteel projecten gerealiseerd.18 Met Tata Steel Nederland wordt intensief onderhandeld en zijn ook de gesprekken met
de Europese Commissie opgestart. Met Coöperatie Koninklijke Cosun is maandag 23 juni
jl. een JLoI ondertekend.19 Voor de concept JLoI met AnQore is recent een adviesaanvraag ingediend bij de AMVI.
De plannen van Alco Energy Rotterdam, OCI en Zeeland Refinery zijn dermate concreet,
dat we de komende tijd, binnen de bestaande financiële en juridische kaders van de
huidige fase, toewerken naar een concept JLoI. Met de AVI’s AEB en AVR worden gesprekken
gevoerd over of en hoe maatwerkafspraken deze bedrijven kunnen helpen verduurzamen.

Daarnaast wil het kabinet het investeringsklimaat blijven verbeteren, zodat meer bedrijven
– zowel in de basisindustrie als daarbuiten – blijven investeren en verder verduurzamen
in Nederland. Ook in Europees perspectief zullen mede naar aanleiding van het Draghi-rapport
en in het licht van de Clean Industrial Deal (CID), verdere stappen genomen worden
om de-industrialisatie te voorkomen.20 In het kader van hun verduurzaming moeten bedrijven gestimuleerd en ondersteund worden
bij de vernieuwing van processen en installaties. Dit ziet onder meer op de verbetering
van capaciteit, arbeidsproductiviteit en de vermindering van milieu-impact. Het kabinet
zet zich ervoor in dat de energie-intensieve industrie competitief kan werken, klimaatneutraal
wordt en dat tegelijkertijd de impact op de leefomgeving wordt verbeterd. Op dit moment
is dat niet altijd het geval.

Naast het op orde brengen van randvoorwaarden is ook de faciliterende rol van de overheid
belangrijk. De ervaring van de afgelopen tijd in de maatwerkaanpak leert dat het zeer
waardevol is als de overheid actief meedenkt met de bedrijven over de vormgeving van
hun investeringsprojecten. Voor de overheid is de diepgaande kennis van casuïstiek
en de intensieve samenwerking met de provincies en omgevingsdiensten bovendien van
grote betekenis voor het vormgeven van industriebeleid en beleidsinstrumenten. De
komende tijd zullen naar verwachting projecten naar boven komen bij die bedrijven,
waarmee nu niet verder wordt gegaan binnen de huidige werkwijze van de maatwerkaanpak.
Deze projecten zullen niet gericht zijn op CO2-reductie in 2030, maar veel meer passen in een pad naar net-zero.

Als deze projecten voldoende concreet zijn en tegelijkertijd een hoge mate van complexiteit
kennen zal het kabinet de werkwijze van intensieve individuele begeleiding uit de
maatwerkaanpak voor deze projecten, gezien de positieve ervaringen tot nu toe, voortzetten.
De ervaring leert namelijk dat dit type projecten vrijwel altijd in enige vorm ondersteuning
nodig heeft van het kabinet, waarbij ondersteuning veel meer kan betekenen dan alleen
in een financiële vorm. Commitment en concreetheid vanuit de bedrijven blijft hierbij
essentieel. Voor financiële ondersteuning van dit type individuele projecten zal de
inzet en verdere ontwikkeling van de generieke instrumenten nog belangrijker worden.
Bij de inzet van de middelen van het Klimaatfonds voor de industrie wordt hier ook
op ingespeeld, zoals via de SDE++, DEI+ en de VEKI.21

Tot slot

De verduurzaming van de industrie moet onverminderd doorgaan, maar bevindt zich in
een lastige fase. Dit kabinet blijft zich inzetten voor een duurzame industrie, want
het is cruciaal dat Nederland ook op de langere termijn een goede vestigingsplaats
blijft voor de energie-intensieve industrie en zo ook een grote bijdrage kan leveren
aan de wereldwijde klimaatopgave. De Kamer ontvangt in de tweede helft van dit jaar
nog een brief waarin het kabinet ingaat op het toekomst-perspectief voor de Nederlandse
industrie, in lijn met de motie van het lid Kostic c.s.22 Met de maatwerkaanpak kunnen de klimaat- en leefomgevingsopgaven heel gericht opgepakt
worden. Het kabinet richt zich nu vooral op de meest kansrijke lopende maatwerktrajecten.
Daarnaast komen we echter steeds meer in een volgende fase van de maatwerkaanpak.
Hierbij ligt de focus op begeleiding op weg naar net-zero. Het kabinet wil de deur open houden en in gesprek blijven met bedrijven, omdat verdere
investeringen en verduurzaming door onze industrie in Nederland essentieel blijft.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen