Brief regering : Kabinetsreactie Periodieke Rapportage Kennis en Innovatiebeleid LVVN

Nr. 162
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2025

In het kennis- en innovatiebeleid (hierna K&I-beleid) staan het stimuleren van kwalitatief
hoogwaardige kennis en innovatie en de ontwikkeling, verspreiding en toepassing daarvan
centraal. Dit in verbinding met de sectoren. De kennis, kunde en innovatiekracht van
de Nederlandse landbouw-, visserij- en natuursector scoren hoog op wereldschaal. Dat
geldt ook voor ons groene onderwijs- en educatieaanbod. Daar zijn we als kabinet trots
op. Ook de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) concludeerde
dat het Nederlandse Agrarisch Kennis- en Innovatiesysteem (AKIS) een koppositie inneemt
in de wereld en spoorde Nederland aan om te blijven innoveren om die positie te behouden.
In 2023 concludeerde de OESO dat er veel actie is ondernomen en dat het Nederlandse
AKIS nog steeds mondiaal gerespecteerd wordt.1 Tegelijkertijd hebben de genoemde sectoren ook te maken met grote uitdagingen zoals
de mestcrisis, stikstofreductie, ruimtelijke inrichting, droogte, verzilting en verlies
van natuurlijke veerkracht. Om de sterke positie van de sectoren te behouden, de urgente
uitdagingen het hoofd te kunnen bieden en een goede onderbouwing van het beleid te
waarborgen zet ik daarom in op kennis en innovatie en de doorwerking daarvan naar
de praktijk.

Om te kunnen sturen op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het K&I-beleid wordt
eens in de vier tot zeven jaar een verplichte externe evaluatie uitgevoerd. Met deze
brief informeer ik uw Kamer over de Periodieke Rapportage van het K&I-beleid van onderzoeksbureau
Berenschot over de periode 2019–2023.

De evaluatie is op hoofdlijnen positief en geeft aanbevelingen voor verbeteringen
voor het toekomstige K&I-beleid. Ik ben blij met de positieve bevindingen en de aanbevelingen,
die ik voor een groot deel herken. Dit stelt mij in staat om nog beter te sturen op
kennis en innovatie als randvoorwaarden voor de verwezenlijking van de doelen van
dit kabinet, zoals die zijn omschreven in artikel 23 van de LVVN-begroting.

Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de opzet en afbakening van deze periodieke rapportage.2 Deze periodieke rapportage is onderdeel van de Strategische Evaluatie Agenda (SEA)
en voldoet aan de vereisten van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) 2022.3 Bij deze brief vindt u twee bijlagen: de Periodieke Rapportage Kennis- en Innovatiebeleid
LVVN door Berenschot en de onafhankelijke beoordeling van dit traject door dr. Eva
Kunseler (PBL). Zij oordeelt dat de doorlichting zorgvuldig is uitgevoerd en dat de
conclusies goed zijn onderbouwd. Ook geeft zij aan dat er spanning zit tussen enerzijds
het verlangen om doeltreffendheid en doelmatigheid vast te kunnen stellen en anderzijds
de wetenschap dat dit nagenoeg onmogelijk is voor kennis- en innovatiebeleid, die
voorwaardenscheppend zijn voor de doorontwikkeling in het landbouw-, visserij-, voedsel-
en natuursysteem.

Graag kom ik ook terug op de motie van het lid Koekoek (Volt) met het verzoek om onderzoek
ten behoeve van maatschappelijke waarde-creatie mee te nemen in het traject van het
landbouwakkoord en bij de herijking van de kennisagenda (Kamerstuk 36 200-XIV-80). De motie is uitgevoerd, verschillende partijen namen deel aan de dialoog rondom
het Landbouwakkoord en de herijking van de Kennis en Innovatie Agenda Landbouw, Water,
Voedsel (hierna: KIA).

Afbakening en methode

De rapportage van Berenschot gaat specifiek over de rol van het K&I-beleid binnen
het kennissysteem en hoe het bijdraagt aan het behalen van de doelen zoals beschreven
in artikel 23 van de LVVN-begroting. Berenschot doet op basis van bestaande evaluaties
van K&I-beleidsinstrumenten en interviews met belanghebbenden uitspraken over de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het gehele K&I-beleid. Het rapport gaat in op de periode 2019–2023.
Het onderzoek kijkt dus terug en geeft aanbevelingen om het beleid te verbeteren.

Bevindingen, aanbevelingen en opvolging

Het beleid is volgens Berenschot op hoofdlijnen doeltreffend. Veel K&I-beleidsinstrumenten
dragen effectief bij aan de doelen en scheppen voorwaarden voor succes. De inrichting
van het kennis- en innovatiesysteem (hierna: K&I-systeem) wordt als kwalitatief hoogstaand
beoordeeld, met kennisinstellingen van hoog niveau. Wel is een aantal kanttekeningen
te plaatsen, die ook in de aanbevelingen terug zullen komen.

Over de doelmatigheid – de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten
ervan – van K&I-beleid in het algemeen (niet enkel dat van LVVN) komt uit de evaluatie
naar voren dat die in de praktijk vaak lastig te onderzoeken is. Dat blijkt ook uit
de conclusie dat in enkele evaluaties de doelmatigheid niet voldoende is onderzocht
of dat het niet mogelijk is gebleken om hierover conclusies te trekken.

Berenschot concludeert daarnaast dat de gerichte sturing op de samenhang tussen instrumenten
van het K&I-beleid – onder andere tussen onderzoek naar en het in de praktijk toepassen
van innovaties – beter kan.

Berenschot geeft elf aanbevelingen voor verbetering van het K&I-beleid.

Een deel van de aanbevelingen is al ingezet en heeft al geleid tot kwaliteitsverbetering
van de evaluatiemethodiek en het K&I-beleid. Met een volgend deel van de aanbevelingen
ga ik de komende tijd aan de slag. De resterende aanbevelingen met betrekking tot
onderdelen van de SEA draag ik (gedeeltelijk) over aan andere partijen. Hieronder
worden deze aanbevelingen en de opvolging daarvan toegelicht langs de zes hoofdlijnen,
conform de clustering van Eva Kunseler.

1. De inrichting van het K&I-systeem is gebaat bij een ketenbenadering (aanbevelingen
5, 10 en 11)

Berenschot onderscheidt de verschillende onderdelen van het K&I-systeem als volgt:
Basisinfrastructuur, Onderzoeksprogrammering, Innovatiebevordering en Kennisdelen
en -benutten. Het K&I-beleid is gebaat bij doorontwikkeling van de ketenbenadering.
Aan de verschillende onderdelen van het K&I-systeem kan een extra schakel worden toegevoegd
die de (samenhangende) impact bewaakt en zorgt voor een betere koppeling tussen instrumenten
voor kennis en innovatie en de praktijk. Die koppeling kan gerealiseerd worden door
vanuit de praktijk naar de veranderopgaven te kijken. Dit vraagt ook aandacht voor
de vraagarticulatie en aansluiting op de verschillende kennis- en innovatie-instrumenten
in de keten.

Ik herken dat de samenhang tussen de verschillende bouwstenen in het K&I-beleid in
de geëvalueerde periode verbeterd kon worden. Daarom heeft LVVN recent concrete stappen
genomen om het K&I-beleid zo te structureren dat kennisontwikkeling goed aansluit
bij de praktijk en het beleid. Zo zijn er K&I-beleidsinstrumenten ontwikkeld die kennis
en innovaties naar de praktijk moeten brengen, die de aansluiting op de arbeidsmarkt
tot doel hebben of het testen en experimenteren van innovaties mogelijk maken. Voorbeelden
zijn:

– de subsidiemodule agrarische bedrijfsadvisering en educatie (SABE) voor kennisoverdracht
naar het boerenerf;

– de subsidiemodule Samenwerken aan innovatie (EIP) en de regeling experimenteerlocaties
voor het stimuleren van praktijkgerichte innovaties voor de land- en tuinbouw en;

– de onderwijsimpuls in het visserij-ontwikkelplan (VOP) waarmee het visserijonderwijs
aansluit bij de gehele keten van het groene onderwijs.

Ik vind het echt belangrijk dat de keten op deze wijze goed functioneert en dat innovaties
landen op het boerenerf. Hiermee borgen we de impact van K&I-beleid beter in de praktijk.
Het is belangrijk om hierin ook het vakmanschap van de sectoren te betrekken.

2. Sturing op K&I-beleid vraagt om stelselverantwoordelijkheid (aanbeveling 1, 6)

Berenschot geeft aan dat de stelselverantwoordelijkheid van LVVN voor kennis en innovatie
in de Rijksbegroting te algemeen geformuleerd is.4 Hierdoor is onduidelijk waar de afbakening van verantwoordelijkheden van LVVN liggen
ten opzichte van andere ministeries, het bedrijfsleven en de samenleving. Verder wordt
aangegeven dat het problematisch is dat niet het gehele K&I-beleid centraal belegd
is binnen LVVN, maar dat delen van de keten elders in de organisatie belegd zijn of
daarbuiten. Hierdoor kan onvoldoende gestuurd worden op het K&I-stelsel als geheel.
Berenschot adviseert om binnen de KIA sturing mogelijk te maken op onderzoeks- en
innovatiebehoeften vanuit een strategisch meerjarig perspectief.

Het beeld dat Berenschot schetst is in de praktijk complexer. In de rollen en verantwoordelijkheden
voor kennis en innovatie is namelijk altijd sprake van een wisselwerking. Zo ligt
bijvoorbeeld de stelselverantwoordelijkheid voor de universiteiten bij het Ministerie
van OCW en de stelselverantwoordelijkheid voor de TO2-instellingen bij Ministerie
van EZ. In dat verband zal ik in overleg met collega-departementen bezien of en hoe
ik de rol van LVVN verder kan verduidelijken en aanscherpen. Dat kan landen in de
formulering van de doelen van het K&I-beleid in artikel 23. Deze begrotingsdoelen
worden waar mogelijk specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden
(SMART) geformuleerd.

Ook ga ik onderzoeken of en hoe ik in de begrotingstekst inzicht kan geven in de financiering
van de basisinfrastructuur. Zo wordt transparant wat de beleidsinzet is en specifiek
ook de (langdurige) financiering van kennisinstellingen en onderzoeksinstituten.

Tot slot is in de nieuwe KIA LWV (2024–2027) zowel de koppeling tussen de korte en
lange termijn inzet binnen de meerjarige innovatie missies versterkt, als ook de samenhang
tussen deze missies.

3. Voor inrichting en sturing op kennis en innovatie is een samenhangend instrumentarium
nodig (aanbeveling 6, 7 en 8)

De aanbevelingen van Berenschot richten zich met name op de basisinfrastructuur. Berenschot
stelt voor een heldere definitie te hanteren over wat de basisinfrastructuur voor
kennis- en innovatie is en om deze transparanter, doelmatiger en doeltreffender in
te zetten. Hiernaast raadt Berenschot aan een helder beleidskader of programmatisch
overzicht voor de basisinfrastructuur op te zetten, inclusief voldoende structurele
financiering.

Ik herken dat de basisinfrastructuur essentieel is voor een goed werkend K&I-beleid.
K&I-beleidsinstrumenten die passen onder de basisinfrastructuur zijn momenteel (onder)verdeeld
over verschillende LVVN-begrotingsinstrumenten en soms ook over begrotingsinstrumenten
van andere departementen. Ik zal in de LVVN begroting nader toelichten hoe de diverse
instrumenten zich verhouden tot de basisinfrastructuur. Ik wil dit verder oppakken
in samenhang met de resultaten uit de TO2-evaluatie die in het derde kwartaal van
2025 wordt afgerond en met u zal worden gedeeld. Dit laatste is relevant in relatie
tot de structurele financiering van de basisinfrastructuur.

4. Het K&I-beleid is bij uitstek een beleidsveld dat vraagt om een lerende aanpak
(aanbeveling 9)

Berenschot beveelt aan om onderscheid te maken tussen de programmering van kennisvragen
ten behoeve van toegepast onderzoek en kennisbenutting in beleid (beleidsondersteunend
onderzoek) enerzijds, en programmering van onderzoek voor innovatie en kennisbenutting
in markt en maatschappij anderzijds. Daarbij moeten meerjarige innovatiemissies van
de KIA LWV niet kunstmatig als kader dienen voor al het toegepaste onderzoek, maar
dienen deze gericht ingezet te worden om vernieuwende kennis te verbinden met de instrumenten
voor innovatiebevordering. Eva Kunseler beveelt hierbij aan om het lerende element
naar voren te laten komen in de evaluatie van beleid én in beleidsvorming.

Het beleidsondersteunend onderzoek – het ontwikkelen, toepassen en verspreiden van
kennis ten behoeve van beleid – kent een korte cyclus naar toepassing in de praktijk.
Een deel van dit onderzoek valt onder wettelijk verplichte taken. Daarmee is in beginsel
de samenhang tussen kennisproductie en toepassing in de praktijk geborgd.

Op het gebied van innovatie werk ik daarnaast aan het ontwikkelen van een lange termijn
aanpak voor innovaties ten bate van het gehele LVVN-domein. Hierin zal de kennisontwikkeling
voor innovaties expliciet aandacht krijgen. Inzet op innovatie kent geen garanties.
Er moet in deze aanpak dus ook ruimte zijn voor het mislukken van innovaties of voor
toevallige ontdekkingen waardoor de inzet moet worden bijgestuurd. Het gaat daarbij
om innovatie in de breedte: die kunnen technologisch van aard zijn, maar ook sociaal
of organisatorisch. Met deze aanpak sluiten de innovaties beter aan bij behoeften
uit de praktijk en bij de rol van de overheid als aanjager van innovaties.

Ik zet tot slot bij de ontwikkeling van nieuw beleid en bij evaluaties in op toepassing
van het Beleidskompas om expliciet aandacht te besteden aan de samenhang met aanpalend
beleid en aan de lerende kant van het evalueren. Deze aanpak wordt gepubliceerd in
de SEA bij de Rijksbegroting van 2026.

5. Beoordeling op voorwaarden en samenhang binnen RPE-vereisten kan de zeggingskracht
van periodieke rapportages vergroten (aanbeveling 3 en 4)

Zoals Berenschot aangeeft in haar rapport laat doelmatigheid zich in de praktijk doorgaans
lastig onderzoeken. Dit geldt met name voor de doelmatigheid van de beleidseffecten,
het vaak moeilijk is om vast te stellen in hoeverre deze effecten daadwerkelijk door
het beleid zijn veroorzaakt of bijvoorbeeld door autonome ontwikkelingen. Het helpt
daarbij om beleidsdoelen meer SMART te formuleren. Aanbevolen wordt om de huidige
evaluatiesystematiek aan te passen om beleid beter evalueerbaar te maken. Eva Kunsesler
(PBL) raadt aan om dit te doen door middel van verdere inkleuring van de RPE-vereisten.

In de ontwerpfase van het K&I-beleid maakt LVVN sinds 2024 gebruik van het Beleidskompas,
een beleidstheorie en het zo veel mogelijk SMART formuleren van de beleidsdoelen.
Hiermee zijn recent al goede stappen gemaakt in het beter evalueerbaar maken van beleid.
Voor de periodieke rapportages volgt LVVN de richtlijnen zoals deze wettelijk worden
voorgeschreven in de RPE. Ik zal de aanbevelingen voor het aanpassen van de RPE delen
met het verantwoordelijke Ministerie van Financiën. De RPE wordt in 2027 geëvalueerd.
Aan de hand van de evaluatie wordt bezien of de RPE aangepast moet worden.

6. Beoordeling op samenhang in de kennis- en innovatieketen versterkt koppeling tussen
K&I-beleid en transitieopgaven (aanbeveling 2)

Berenschot beargumenteert dat het noodzakelijk is om het K&I-beleid als geheel te
bezien en niet enkel te kijken naar de doelmatigheid van losstaande K&I-beleidsinstrumenten.
Dat geldt enerzijds wanneer het gaat om de evaluatie van het geheel en anderzijds
is het belangrijk om onderscheid te maken tussen de programmering van onderzoek voor
kennisvragen ten behoeve van toegepast onderzoek (korte termijn) versus programmering
voor innovatie (lange termijn).

Van de meeste K&I-beleidsinstrumenten is de doeltreffendheid en doelmatigheid inmiddels
geëvalueerd. Hiermee zijn al belangrijke stappen gezet, ook in de kwaliteit van de
uitgevoerde evaluaties, sinds de vorige K&I-beleidsevaluatie. Voor de volgende verbeterslag
zullen de evaluaties in de komende periode (2025–2031) in een geharmoniseerde vorm
uitgevoerd worden. Dit kan het toetsen van de doelmatigheid van het gehele K&I-beleid
– in samenhang – in de toekomst gemakkelijker maken.

Zoals onder 4 al is toegelicht, wordt bij elke evaluatie ook gevraagd om aandacht
te besteden aan de lerende kant van het evalueren. Deze aanpak wordt gepubliceerd
in de SEA bij de Rijksbegroting van 2026. De brede toepassing van het Beleidskompas,
waar ik op inzet, bevordert zoals eerder aangegeven ook de beoordeling op samenhang.

Tot slot

De evaluatie van Berenschot geeft een positief beeld van het K&I-beleid. Daarbij wordt
een aantal aandachtspunten en aanbevelingen gegeven. Ik ben blij met de conclusie
en met de aanbevelingen en ik ga bovengenoemde acties inzetten om het K&I-beleid te
verbeteren. Met deze acties zet ik de komende periode een verder versterkt K&I-beleid
in voor een toekomstgericht voedselsysteem, robuuste natuur en een vitaal platteland.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma