Brief regering : Rapport ‘Migration-related Terrorism: Trends, Challenges and Policy Implications

Nr. 754
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 juni 2025

Het kabinet is er alles aan gelegen om ons land te beschermen tegen terroristen die
onze nationale veiligheid bedreigen. Zo heeft ons land een sterke en brede aanpak
van wetgeving, bevoegdheden, specialistische teams en organisaties om te zorgen dat
signalen van terrorisme worden onderkend en verdachten van terroristische misdrijven
worden opgespoord, vervolgd en bestraft. Dit strekt van de werkzaamheden van politie-
en inlichtingen- en veiligheidsdiensten tot een brede preventieve aanpak gericht op
tegengaan van radicalisering en maatregelen binnen de asiel- en nareisprocedure. Het
is al langer bekend dat terroristen misbruik kunnen maken van migratiestromen, en
dat zij via deze route ongemerkt Europa binnen kunnen komen. In een wereld waarin
de ontwikkelingen op zowel het gebied van dreigingen voor de nationale veiligheid
als migratie elkaar in hoog tempo opvolgen is het noodzakelijk om voortdurend te monitoren
of de procedures en bevoegdheden van dit systeem nog aansluiten op actuele ontwikkelingen
en waar nodig verbetering door te voeren.

Hierbij bieden wij het rapport «Migration-related Terrorism: Trends, Challenges, and
Policy Implications» van het International Centre for Counter-Terrorism (ICCT) aan.
In deze brief zullen we eerst de resultaten van en aanbevelingen uit het onderzoek
kort samenvatten. Vervolgens zullen wij nader op de aanbevelingen ingaan.

Bevindingen en aanbevelingen

Het kabinet heeft kennisgenomen van dit rapport. Het onderzoek beoogt de mogelijke
samenhang tussen migratie, radicalisering en terrorisme in beeld te krijgen. Dit doen
de onderzoekers aan de hand van een analyse van de periode 2014–2024. Hierin worden
jihadistische aanslagen meegenomen die gepleegd zijn door zowel migranten die geradicaliseerd
zijn tijdens of na hun komst in Europa, als terroristen die misbruik hebben gemaakt
van de migratiestroom om (terug) in Europa te komen. Het onderzoek heeft plaatsgevonden
aan de hand van casestudies naar aanleiding van de aanslagen in Parijs in 2015, in
december 2016 in Berlijn en oktober 2023 in Brussel. De onderzoekers concluderen dat
terroristische organisaties misbruik maken van de migratiestromen voor operationele
doeleinden.Sinds 2016 signaleert de NCTV in verschillende Dreigingsbeelden Terrorisme
Nederland1 dat personen met een terroristische achtergrond misbruik maken van migratiestromen
om ongemerkt Europa binnen te komen.Daarnaast maken terroristische organisaties ook
misbruik van kwetsbaarheden van migranten. Volgens de onderzoekers dragen verschillende
factoren bij aan de vatbaarheid van migranten voor radicalisering, waaronder traumatische
ervaringen en een kwetsbare maatschappelijk positie.

De onderzoekers concluderen dat er een klein aantal migranten radicaliseert tijdens
of na hun komst in Europa en zijn overgegaan tot het plegen van een aanslag. Daarbij
benadrukken de onderzoekers dat het overgrote deel van de migranten niet betrokken
is bij terrorisme en dat de meeste aanslagplegers in Europa geen (eerste generatie)
migranten zijn. De onderzoekers constateren dat terrorisme in Europa voornamelijk
een probleem van eigen bodem is.

Aanbevelingen

Het rapport doet verschillende aanbevelingen aan Europese lidstaten gericht op het
onderkennen van signalen van radicalisering of mogelijke betrokkenheid bij terrorisme
in de asiel- en nareisprocedure:

• Inzetten op kennisvergroting bij beleidsmakers en organisaties betrokken bij de asiel-
en nareisprocedure ten aanzien van de relatie tussen migratie en terrorisme, zodat
we tot een betere aanpak kunnen komen.

• Een audit uitvoeren naar huidige beleidsmaatregelen om signalen van terrorisme binnen
de migratieketen te kunnen onderkennen.

• Het versterken van de samenwerking tussen zowel nationale als internationale terrorismebestrijdings-
en immigratiediensten.

• Opvolging geven aan terugkeerbesluiten voor individuen die een gevaar vormen voor
de nationale veiligheid.

• Rekening houden met zowel het scenario dat terroristen misbruik maken van illegale
migratie routes als dat zij gebruik maken van legale migratieroutes en procedures.

Ook worden er een aantal specifieke aanbevelingen gedaan om het risico dat migranten
radicaliseren tijdens of na hun komst in Europa te mitigeren:

• In Europees verband zorgdragen voor een zo efficiënt mogelijk proces voor asielzoekers,
om de periode waarin personen in onzekerheid verkeren en kwetsbaar worden voor radicalisering
of rekrutering te beperken.

• Meer preventie ter voorkoming van het radicaliseren van asielzoekers, bijvoorbeeld
door personeel in opvangcentra te trainen, betrouwbare kanalen te ontwikkelen waar
meldingen gedaan kunnen worden, samenwerken met asielzoekers om hun weerbaarheid te
versterken, ongewenste beïnvloeding in opvanglocaties voorkomen door de veiligheid
van opvangcentra te waarborgen, geestelijke gezondheidszorg en sociaal-preventieve
ondersteuning aanbieden en een zekere mate van continuïteit waarborgen door nazorg
aan te bieden, zelfs nadat een verblijfsstatus is verleend.

• Het versterken van de veiligheid in Europa door onderliggende oorzaken van radicalisering
onder migrantenbevolking aan te pakken.

Reactie op aanbevelingen

Aan veel van de aanbevelingen aan Europese lidstaten uit het rapport, geeft Nederland
reeds invulling. Andere aanbevelingen worden op Europees niveau ter hand genomen.

Onderkennen signalen van radicalisering of mogelijke betrokkenheid bij terrorisme
in de asiel- en nareisprocedure

In de brieven van 5 juni 20232 en 18 juni 20243 is uw Kamer geïnformeerd over verschillende evaluaties over het onderkennen van signalen
van mogelijke betrokkenheid bij terrorisme in de asiel- en nareisprocedure. In de
uitgevoerde systeemcheck heeft het vorige kabinet ook geconstateerd dat de asiel-
en nareisprocedure voldoende is ingericht om signalen te onderkennen die wijzen op
mogelijke betrokkenheid bij terrorisme. Tegelijkertijd worden er in de systeemcheck
een aantal aandachts- en mogelijke verbeterpunten meegegeven. Zoals genoemd in de
brief van 18 mei 2024 wordt er momenteel gewerkt aan een aantal verbetermaatregelen
onder andere gericht op het verbeteren van informatie-uitwisseling. Andere verbetermaatregelen
zijn reeds voltooid. Zo heeft de IND ten aanzien van het open bronnenonderzoek tijdens
de screeningsfase in de asiel- en nareisprocedure de minimale stappen die tijdens
zo’n onderzoek moeten worden uitgevoerd, opgenomen in een screeningsinstructie. Voor
een goede toepassing van de vastgestelde screeningsinstructie en uitbreiding van de
training en expertise van screeners heeft de IND een zogeheten leerlijn screening
ontwikkeld en geïmplementeerd. Daarnaast doet de IND een uitgebreider open bronnenonderzoek
bij signalen van mogelijk gevaar voor de nationale veiligheid.

Zoals ook uit voornoemde evaluatie is gebleken wordt binnen de vreemdelingenketen
adequaat ingezet op het herkennen van signalen van radicalisering. Zo heeft bijvoorbeeld
het Rijksopleidingsinstituut tegengaan Radicalisering (RoR) in samenwerking met de
NCTV trainingen ontwikkeld die aangeboden worden aan medewerkers in de vreemdelingenketen
om signalen van radicalisering te herkennen en handelingsperspectieven te bieden.
Ook wordt er jaarlijks een awarenessdag nationale veiligheid georganiseerd. Het doel
hiervan is om medewerkers uit de keten bijeen te brengen en aandacht te besteden aan
o.a. recente ontwikkelingen die het thema nationale veiligheid raken. Daarnaast is
er een meldstructuur ingericht binnen de vreemdelingenketen, waarin signalen van (het
vermoeden van) radicalisering worden gedeeld en besproken en, indien nodig, op wordt
geacteerd.

Als er bijvoorbeeld op een COA-locatie sprake is van signalen van mogelijke radicalisering
dan worden deze doorgezet naar de IND, die deze nader bekijkt en zo nodig voorlegt
ter bespreking bij de daarvoor ingerichte tafel waar betrokken ketenpartners bij zijn
aangesloten. Van hieruit kunnen eventuele vervolgstappen worden uitgezet. Om goed
invulling te geven aan deze meldstructuur nemen COA-medewerkers deel aan de training
van het RoR om signalen te herkennen en deze middels de meldstructuur door te zetten.
Ter versterking en onderhouden van deze kennis is recent een e-learning Nationale
Veiligheid ontwikkeld die onder meer beschikbaar is voor COA-medewerkers.

Naast de bovengenoemde ketenbrede initiatieven kan het Landelijk Interventieteam Vreemdelingenketen
(LIV) van het Landelijk Steunpunt Extremisme (LSE) door de keten, maar ook door andere
professionals en individuen, bevraagd worden als er bijvoorbeeld zorgen zijn op casusniveau.
Het LIV richt zich op het duiden van radicalisering en het bieden van advies over
zorg en ondersteuning.

Het tijdig kunnen onderkennen van signalen die kunnen duiden op terrorisme en hierop
handelen vraagt een brede aanpak. Maatregelen binnen de asiel- en nareisprocedure
zijn van groot belang, maar door alleen op deze maatregelen in te zetten doen we onvoldoende.
Om terroristisch geweld te voorkomen en terroristen te kunnen onderkennen, zet een
breed scala van partners – inlichtingen- en veiligheidsdiensten, politie, opsporingsdiensten,
de justitiële keten, gemeenten, lokale professionals en vele anderen – zich binnen
de eigen taken en bevoegdheden voortdurend in. In Nederland werken de migratie- en
terrorismebestrijdingsautoriteiten nauw samen om de nationale veiligheid te versterken.
Een concreet voorbeeld van deze samenwerking is de CT (Contra-Terrorisme) Infobox:
een platform waarin diverse betrokken partijen, zoals de IND, de politie en de AIVD
samenwerken. In dit samenwerkingsverband wordt informatie over netwerken en personen
die betrokken zijn bij terrorisme bijeengebracht, vergeleken en beoordeeld. Indien
mogelijk, kan de CT Infobox een advies over de te nemen maatregelen uitbrengen aan
een (of meerdere) van de deelnemende partijen.

Voorkomen van het radicaliseren van migranten tijdens of na hun komst in Europa

Op het gebied van maatregelen binnen de asielprocedure is het Asiel- en Migratiepact
een belangrijke stap in de hervorming van het Europese asielsysteem. Het pact beoogt
de asielprocedures efficiënter en sneller te maken, met als doel de druk op lidstaten
te verlichten en de bescherming van vluchtelingen te waarborgen. Met de nieuwe screeningverordening,
die onderdeel is van het pact, moet de identiteit van onderdanen van niet-EU-landen
die aan screening worden onderworpen snel worden vastgesteld, net als eventuele gezondheids-
en veiligheidsrisico's. Ook moeten personen die de EU binnenkomen zonder aan de toegangsvoorwaarden
te voldoen snel worden doorverwezen naar de voor hen toepasselijke procedure. Juni
2026 worden de hervormingen van kracht.

Parallel hieraan wordt gewerkt aan de implementatie van de Uitvoeringsagenda flexibilisering
asielketen. Het doel van deze uitvoeringsagenda is het creëren van een opvangsysteem
dat zich eenvoudiger aanpast aan schommelingen in instroom, bezetting en samenstelling
van de bewoners. Dit draagt bij aan een effectievere en snellere asielprocedure, terugkeer
en vertrek van afgewezen asielzoekers en aan tijdige en effectieve integratie en van
statushouders. Een van de belangrijkste uitgangspunten is het beperken van verhuisbewegingen,
door sneller te bepalen of een asielzoeker de versnelde procedure in kan en opgevangen
wordt op een locatie die gericht is op werken aan terugkeer, of juist opgevangen wordt
op een locatie die zich richt op toekomstige integratie.

Wat betreft de overige aanbevelingen die zien op de preventie ter voorkoming van het
radicaliseren van asielzoekers, zoals het versterken van de weerbaarheid van asielzoekers,
de toegang tot (geestelijke) gezondheidszorg en het voorkomen van ongewenste beïnvloeding
in opvangcentra geeft het COA hier op verscheidene wijzen invulling aan. Zo worden
er voorlichtingen gegeven over o.a. zelfredzaamheid, de Nederlandse Grondwet (met
nadruk op artikel 1) en de normen en waarden die in Nederland gelden. Ook worden er
trainingen gegeven met als doel om zowel de mentale als fysieke weerbaarheid van asielzoekers
te versterken.

Daarnaast hebben asielzoekers toegang tot (geestelijke) gezondheidszorg en wordt ten
behoeve van de veiligheid en beheersbaarheid op de opvangcentra, ook met het oog op
mogelijke ongewenste beïnvloeding van buitenaf, o.a. bezoekerslijsten bijgehouden
en worden zo nodig signalen gedeeld met bijvoorbeeld de politie. Voorts wordt er extra
aandacht besteed aan kwetsbare asielzoekers. Het COA erkent dat er dat er groepen
zijn waarbinnen risico op kwetsbaarheid nadrukkelijker aanwezig is, zoals slachtoffers
van eergerelateerd geweld, slachtoffers mensenhandel/mensensmokkel, religieuze of
etnische minderheden, alleenstaande ouders en lhbtiq+ personen. Het COA zet dan ook
specifiek in op extra ondersteuning en begeleiding van kwetsbare personen. Zo zijn
er bijvoorbeeld contactpersonen mensensmokkel en mensenhandel, aandachtsfunctionarissen
voor de meldcode huiselijk geweld (waaronder eergerelateerd geweld) en kindermishandeling
en contactpersonen lhbtiq+ en worden er trainingen gegeven die kennis en bewustwording
van bepaalde onderwerpen kunnen vergroten.

Ook maakt het kabinet werk van volledige en gelijkwaardige participatie van personen
met een migratieachtergrond in de samenleving, bijvoorbeeld door nieuwkomers zo snel
mogelijk de taal te laten leren en naar werk toe te geleiden, alsook door via een
kabinetsbrede aanpak (Nationaal Programma tegen Discriminatie en Racisme) te werken
aan het tegengaan van discriminatie en racisme.

Terugkeer

Het kabinet geeft hoge prioriteit aan de terugkeer van vreemdelingen die een gevaar
vormen voor de nationale veiligheid. Daarnaast heeft de Europese Commissie in maart
dit jaar een voorstel gedaan voor een Terugkeerverordening, die de huidige Terugkeerrichtlijn
en gerelateerde EU-wetgeving vervangt. Het kabinet verwelkomt de grote nadruk die
het voorstel legt op de terugkeer van personen die een veiligheidsrisico vormen. Het
kunnen opleggen van een inreisverbod van maximaal 20 jaar, de mogelijkheid tot directe
inbewaringstelling, inclusief de mogelijkheid deze onder bijzondere omstandigheden
en na toetsing door de rechter langer dan 24 maanden te laten duren en de tenuitvoerlegging
hiervan in reguliere gevangenissen te organiseren, acht het kabinet passend voor deze
doelgroep.

Zoals ook de afgelopen tijd is gedaan zullen de systemen en procedures regelmatig
kritisch tegen het licht worden gehouden. Hiermee beschermen wij Nederland en zorgen
wij ervoor dat ons land veilig blijft.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel

De Minister van Asiel en Migratie, D.M. van Weel