Brief regering : Meerjarenagenda slachtofferbeleid 2025-2028: ‘Meer recht doen’

Nr. 137
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2025

Slachtoffers verdienen erkenning en ondersteuning bij het te boven komen van de gevolgen
van een strafbaar feit.1 Deze maatschappelijke opgave is relevant – iedereen kan slachtoffer worden, ongeacht
identiteit, opleiding of achtergrond – en actueel.2 De impact van een strafbaar feit kan groot zijn en voor sommige slachtoffers en nabestaanden
geldt dat hun leven er blijvend door verandert. Zij kunnen het vertrouwen in de medemens
kwijt raken en het geloof in een rechtvaardige samenleving kan onder druk komen te
staan. Slachtofferschap wordt mensen aangedaan, maar soms ervaren zij gevoelens van
schuld en schaamte. Wij dienen ons als samenleving hiervan bewust te zijn, hen te
erkennen en zonder oordeel tegemoet te treden. Tegelijkertijd zijn slachtoffers zoveel
meer dan hun slachtofferschap en kunnen behoeften verschillen. Veelal zijn zij veerkrachtig
in het te boven komen van de gevolgen en sommigen zetten hun ervaringen in om anderen
te helpen.

In deze meerjarenagenda (MJA) presenteer ik achtereenvolgens mijn inzet, beleidsdoelen
en maatregelen die uitvoering geven aan slachtofferbeleid. Mijn ambitie is een betere
uitvoering van bestaande slachtofferrechten én inzet op versterkingen conform het
regeerprogramma van Schoof I, het nieuwe wetboek van Strafvordering en herziene EU-richtlijnen.
Met elkaar zorgt dit voor een uitgebreid stelsel van rechten en voorzieningen, waarmee
Nederland in Europa voorop loopt. Om mijn ambitie vorm te geven bouw ik voort op de
eerdere meerjarenagenda’s waarmee sinds 2013 is ingezet op versterking van de positie
van slachtoffers3 en werk ik met concrete maatregelen aan vijf beleidsdoelen:

I. Slachtofferbewustzijn vergroten

II. Duidelijke rechtspositie

III. Betere bescherming

IV. Evenwichtig schadeverhaal

V. Goede ondersteuning

De inzet daarbij is telkens duidelijk en voorspelbaar te zijn voor slachtoffers en
te zorgen dat zij autonomie hebben om van rechten wel of niet gebruik te willen maken.

Meer recht doen aan slachtoffers kan niet zonder de dagelijkse inzet van vele professionals
en vrijwilligers die ervoor zorgen dat slachtoffers hun rechten kunnen uitoefenen.
En door slachtoffers en nabestaanden die hun ervaringen willen delen. Ik ben allen
daar erkentelijk voor.

Inzet voor slachtoffers van strafbare feiten

Slachtoffers wordt vanuit de overheid erkenning geboden door hen een duidelijke positie
in het recht te geven, hen waar nodig te beschermen en hen te ondersteunen bij hun
herstel. Daarbij zorgt een betrouwbare overheid ervoor dat aan het slachtoffer toegekende
rechten in de praktijk worden gerealiseerd, dat gewekte verwachtingen niet worden
beschaamd en dat de partners in de strafrechtketen slachtofferbewust werken. Daarvoor
is van belang dat duidelijk is voor slachtoffers en samenleving wat van de overheid
mag worden verwacht als het gaat om recht en hulp en ook waar de grenzen liggen.

Voor wie we het doen

Slachtofferbeleid richt zich op slachtoffers van strafbare feiten (artikel 51a van
het Wetboek van Strafvordering (Sv). Dat wil zeggen op «degene die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit vermogensschade of ander
nadeel heeft ondervonden» en de nabestaande, ofwel familieleden van een persoon wiens overlijden rechtstreeks veroorzaakt is door een
strafbaar feit. Zowel directe slachtoffers als indirecte slachtoffers (nabestaanden) hebben dus
een aantal rechten.

Binnen het slachtofferbeleid vormen slachtoffers van ernstige gewelds- en zedenzaken
een aparte categorie vanwege de ernst van de normschending en de impact die deze delicten hebben op de levens van slachtoffers en hun
naasten. Voor hen zijn extra voorzieningen beschikbaar. Veel rechten en voorzieningen
zijn van toepassing tijdens het strafproces. Hier krijgt echter een zeer beperkte
groep slachtoffers mee te maken. Slachtofferbeleid richt zich via hulp en erkenning
daarom ook op het overgrote deel van de slachtoffers die ofwel geen aangifte (willen
of durven) doen, waarvan nooit een dader wordt gevonden, de dader niet wordt vervolgd
of de dader gedurende of voor het strafproces overlijdt.4

Wat de overheid biedt: recht en hulp

Voor slachtoffers is het voor hun verwerking van groot belang dat de directe omgeving
erkenning geeft en tot steun is. Erkenning en herstel van rechtvaardigheid dient evenwel
ook van de overheid te komen, omdat een schadeveroorzakende burger (de dader) de normen
en regels van onze samenleving overtreedt. Daarmee wordt niet alleen het slachtoffer
in zijn belangen geraakt, maar de samenleving als geheel. Het slachtoffer is in de
rechtstaat daarnaast afhankelijk van de mogelijkheden die de overheid biedt om recht
te halen. Van de overheid mag worden verwacht dat zij alles in het werkt stelt om
de dader op te sporen en te berechten als dat opportuun is, zodat de dader tegenover
het slachtoffer en de samenleving verantwoording aflegt en de veroorzaakte schade
vergoedt. Zowel slachtoffers als verdachten en veroordeelden hebben rechten die moeten
worden gerespecteerd. Daar waar de rechten van slachtoffers en verdachten elkaar kruisen
moet een belangenafweging worden gemaakt. Niet alleen moet voor slachtoffers duidelijk
zijn bij welke beslissingen hun belangen worden meegewogen en op welke wijze dat gebeurt,
tevens moet helder zijn dat dit niet altijd tot het voor hen gewenste resultaat zal
leiden. In de communicatie richting slachtoffers is het noodzakelijk hierover realistisch
te zijn om extra schade zoals secundaire victimisatie en herhaald slachtofferschap
te voorkomen.

Slachtofferschap kan een negatieve invloed hebben op alle aspecten van het leven.
Van slachtoffers wordt – net als van eenieder in de samenleving – in beginsel verwacht
zelf maatregelen te treffen het gebeurde – met hulp van de omgeving – te boven te
komen. De overheid heeft een verantwoordelijkheid als een slachtoffer niet op eigen
kracht en met behulp van familie en vrienden weer verder kan met het leven. Deze verantwoordelijkheid
is groter naarmate de ernst van de gevolgen van een delict groter zijn. Vanuit de
overheid is laagdrempelige hulp en ondersteuning op meerdere gebieden beschikbaar.
Voor alle slachtoffers is kosteloze psychosociale hulp en praktische en juridische ondersteuning
beschikbaar door Slachtofferhulp Nederland (hierna: SHN). Dit betekent niet dat slachtoffers
altijd willen dat hen alles uit handen wordt genomen. Bij de hulp die aan slachtoffers
wordt geboden is het belangrijk zelf- en samenredzaamheid en kracht aan te boren en
te stimuleren.

Hoe we het doen: duidelijk, voorspelbaar en autonomie bij het slachtoffer

Op basis van de wetenschap, inzichten van professionals en gesprekken met slachtoffers
en nabestaanden – waaruit duidelijk is geworden dat slachtoffers en nabestaanden onduidelijkheid
ervaren in procedures en in toeleiding naar hulp en ondersteuning en behoefte hebben
aan regie – onderscheid ik twee belangrijke elementen die ik hanteer als leidende
principes in mijn beleid.

• Duidelijk en voorspelbaar

Van primair belang is dat slachtoffers goed geïnformeerd zijn over hun rechten en
voorzieningen, weten waar ze aan toe zijn, en zo veel mogelijk op voorhand duidelijkheid
krijgen over wat wel kan en wat niet. Onzekerheid over wat er staat te gebeuren –
zeker ten aanzien van opsporing, vervolging en tenuitvoerlegging of het gebrek daaraan
– vormt een grote belasting, die niet volledig kan worden weggenomen. Slachtoffers
kunnen hierin echter wel goed worden meegenomen.

• Autonomie bij het slachtoffer

Een individueel slachtoffer mag – wanneer goed geïnformeerd – zelf beslissen welke
rechten het wil uitoefenen en van welke voorzieningen het in welke mate gebruik wil
maken. Dit betekent dat het slachtoffer in staat moet worden gesteld regie te krijgen,
juist waar hem of haar dit door het strafbare feit eerder is ontnomen. «Het» slachtoffer
bestaat daarbij niet. Slachtoffers die dat wensen moeten ondersteund kunnen worden
in de uitoefening van hun rechten. Slachtofferrechten zijn evenwel geen plichten voor
slachtoffers, en voorkomen moet worden dat slachtoffers die iets niet willen dat (impliciet)
door de overheid of samenleving opgedrongen krijgen. Maatregelen moeten deze ruimte
aan slachtoffers bieden, juist om secundaire victimisatie te voorkomen.

Grenzen, uitdagingen en kansen

De strafrechtketen staat onder druk. Dit raakt slachtoffers, want opsporing, vervolging,
berechting en tenuitvoerlegging vormen belangrijke middelen voor erkenning en herstel.
De druk op de keten leidt er niet toe dat ik heb moeten overwegen om sommige maatregelen
niet uit te voeren, maar wel dat bij de invulling ervan rekening is gehouden met het
absorptievermogen van de uitvoeringsorganisaties, ook gelet op de beleidsluwe periode
die is afgesproken met het oog op de implementatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
De inzet vanuit ketenpartners moet gericht zijn op het naleven van de bestaande normen
op het gebied van slachtofferrechten- en voorzieningen en het aanpakken van doorlooptijden.
De blik moet ook gericht zijn op andere kansrijke mogelijkheden om het slachtoffer
recht te kunnen doen, zoals vroegtijdige en passende hulp (los van het strafproces
of in de periode daar voorafgaand), herstelrechtvoorzieningen5 en het betrekken en faciliteren van de directe omgeving van het slachtoffer.6

Beleidsdoelen en maatregelen 2025–2028

Deze periode wil ik met onderstaande maatregelen – waarvan een aantal eerder zijn
ingezet – invulling geven aan de vijf beleidsdoelen.

I. Slachtofferbewustzijn vergroten

Beleidsdoel: slachtofferrechten- en voorzieningen zijn stevig en niet vrijblijvend
verankerd in het handelen van professionals in de strafrechtketen (bejegening en slachtoffergericht
werken). Kwaliteit en uniformiteit van dienstverlening aan slachtoffers zijn op orde.
Dit beleidsdoel is leidend voor de realisatie van alle andere beleidsdoelen.

Om te kunnen waarborgen dat slachtoffers hun rechten kunnen waarmaken, is het belangrijk
blijvend in te zetten op de in gang gezette cultuuromslag. Het is goed daarbij ook
aandacht te hebben voor de communicatie van mens tot mens, die in veel gevallen geen
extra tijd of capaciteit vraagt. Het ziet op een welkom in de rechtszaal, waarmee
slachtoffers en nabestaanden zich gezien voelen. Het ziet op het serieus nemen van
slachtoffers die aangifte komen doen en deze zonder oordeel opnemen, zodat gevoelens
van schuld en schaamte niet worden aangewakkerd. En het ziet op het zorgvuldig en
duidelijk antwoord geven op vragen over het strafproces of de tenuitvoerlegging. Ook
in de beleidsvorming dienen steeds de belangen van slachtoffers in ogenschouw te worden
genomen, en niet alleen die van verdachte of dader. Verdere verbetering wil ik bewerkstelligen
door in te zetten op het vergroten van de wetenschappelijke kennisbasis, (bij)scholing
en het instellen van onafhankelijk toezicht, waar dat nog niet aan de orde is. Ook
vind ik het van belang dat wij ons – gezien het uitgebreide en op onderdelen unieke
stelsel – in Europa blijven inzetten om het slachtofferbeleid voor alle Europese slachtoffers
te beïnvloeden door het bevorderen van samenwerking en het uitwisselen van kennis.
Dat gebeurt – als één van de grondleggers – via het European Network for Victim Rights
(ENVR), waarvoor in 2026 een congres in Nederland wordt georganiseerd.

Maatregelen

• Meerjarig onderzoeksprogramma 2024–2029

Om effectief beleid voor slachtoffers te waarborgen, is meer inzicht nodig in de doeltreffendheid
en doelmatigheid. Het WODC is op mijn verzoek een meerjarig onderzoeksprogramma gestart
naar de behoeften van slachtoffers (start Q2 2025), naar de omvang van de doelgroep
en diens gebruik van bestaande rechten en voorzieningen (start Q3 2025) en de impact
en ervaringen op weg naar herstel voor slachtoffers (start Q4 2026 en Q1 2028). De
uitkomsten worden gebruikt om in de toekomst beleidsdoelen aan te scherpen en waar
nodig het huidige beleid te herijken. Daarnaast lopen er onderzoeken op specifieke
onderzoeksgebieden waar relevante aanbevelingen zullen worden betrokken bij de beleidsvorming
en in de uitvoering. Een overzicht (SEA) treft u in bijlage II.

• Investeren slachtofferbewustzijn strafrechtketen

Het afgelopen jaar heb ik geïnvesteerd in de ontwikkeling van de e-learning «Recht
door de keten». Deze e-learning komt voor alle organisaties en professionals beschikbaar
en moet ertoe leiden dat er een groter slachtofferbewustzijn komt onder professionals
over de rechten, belangen en bejegening van slachtoffers.

• Onafhankelijk toezicht slachtofferorganisaties

Een slachtoffer is voor de naleving van rechten afhankelijk van de verschillende actoren
in de strafrechtketen. Onafhankelijk toezicht is één van de instrumenten die leidt
tot inzicht in de kwaliteit van de taakuitvoering en in de naleving van wet- en regelgeving.
Tevens kunnen risico’s vroegtijdig worden gesignaleerd, worden organisaties aangezet
tot verbetering (lerend effect) en kan een ketenbreed beeld ontstaan van de kwaliteit
van de dienstverlening en de onderlinge samenwerking tussen organisaties in de keten.
De motie Bruyning/Palmen (NSC)7 roept op tot het creëren van een wettelijke grondslag voor toezicht door de Inspectie
van Justitie en Veiligheid (IJenV) op het naleven van slachtofferrechten. De IJenV
houdt binnen de strafrechtketen al onafhankelijk toezicht op politie, de reclasseringsorganisaties,
DJI en het CJIB. De procureur-generaal van de Hoge Raad zorgt voor onafhankelijk toezicht
op het Openbaar Ministerie (OM) en heeft afgelopen jaren periodiek gerapporteerd over
de naleving van slachtofferrechten door het OM. Tevens heeft de Algemene Rekenkamer
recent onderzoek gedaan naar het OM en in haar verantwoordingsonderzoek knelpunten
benoemd in de informatieverstrekking aan slachtoffers.8 Bij de Rechtspraak is toezicht intern belegd. Gezien voornoemde effecten van onafhankelijk
toezicht werk ik ook voor Slachtofferhulp Nederland (SHN) en het Schadefonds Geweldsmisdrijven
(SGM) een wettelijk basis voor toezicht door de IJenV uit. Omdat dit nog tijd kost,
zet ik in de tussenliggende periode in op afspraken tussen SHN, SGM en de IJenV die
een vorm van onafhankelijk toezicht mogelijk maken.

• Instellen leerstoel slachtofferrechten

Met een bijzondere leerstoel slachtofferrechten wil ik de kennisontwikkeling over
slachtoffers van strafbare feiten bevorderen en richting geven aan verdere verbeteringen.
Dit zorgt voor specifieke aandacht voor de positie van het slachtoffer in het hoger
onderwijs, waardoor het bewustzijn wordt vergroot bij studenten die later in de strafrechtspraktijk
aan de slag gaan. Daarnaast kan een bijzonder hoogleraar kennis verspreiden onder
professionals die slachtofferrechten dagelijks in de praktijk brengen en biedt het
de mogelijkheid om gedurende een langere periode specifieke kennis te genereren. Ik
streef ernaar, uiteraard in samenspraak met de wetenschap, dat deze leerstoel in 2026
wordt ingesteld.

II. Duidelijke rechtspositie

Beleidsdoel: slachtoffers hebben als procesdeelnemer een duidelijke positie in het
recht. Duidelijk ten opzichte van de andere procespartijen en -deelnemers én duidelijk
voor het slachtoffer zelf.

De Wet uitbreiding slachtofferrechten is nagenoeg volledig geïmplementeerd9, waarmee de positie van het slachtoffer in het strafproces is versterkt. De geëvolueerde
positie van het slachtoffer in de afgelopen decennia komt ook tot uiting in het nieuwe
wetboek van strafvordering, waarin een artikel wordt geïntroduceerd (1.1.4) dat bepaalt
dat «strafvordering plaats heeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het
slachtoffer». Daarnaast wordt in het nieuwe wetboek de rechtspositie van het slachtoffer
verder verduidelijkt. Op Europees niveau wordt op dit moment de EU Richtlijn minimumnormen
slachtoffers herzien10, waarbij ook wordt ingezet op een verdere versterking – waaronder de afdwingbaarheid
in de praktijk – van de rechten van en ondersteuning aan het slachtoffer.

Maatregelen

• Meewegen beschermingsbehoefte en belangen van slachtoffers bij gratiebeslissingen

De belangen en beschermingsbehoeften van slachtoffers zullen conform het regeerprogramma
standaard onderdeel uitmaken van beslissingen in gratieprocedures. Bij andere sancties
dan de levenslange gevangenisstraf gebeurt dit nu nog niet. Indien het verlenen van
gratie aan de orde komt, zal het CJIB slachtoffers – die dat wensen – bevragen over
hun beschermingsbehoeften. Hierdoor kunnen de gerechten (en indien aan de orde ook
het Openbaar Ministerie) in hun advies over het gratieverzoek nadrukkelijk aandacht
besteden aan de te stellen bijzondere voorwaarden, die de bescherming van slachtoffers
tot doel hebben (contact- en locatieverboden). De implementatie hiervan is beoogd
in 2027.

• Positie van slachtoffers en nabestaanden in het kader van de levenslange gevangenisstraf

In het regeerprogramma is opgenomen dat de positie van slachtoffers en nabestaanden
in het kader van de levenslange gevangenisstraf wordt versterkt en verduidelijkt.
Ik heb laten nagaan hoe hierbij een zwaarwegende stem voor slachtoffers en nabestaanden
een plaats kan krijgen. Hiervoor heb ik extern advies gevraagd op zowel juridisch
als victimologisch vlak. Deze adviezen bestudeer ik en betrek ik bij het wetsvoorstel
«herbeoordeling van de veroordeling tot een levenslange gevangenisstraf». Afhankelijk
van verdere besluitvorming, is de verwachting dat het wetsvoorstel medio 2026 in consultatie
wordt gebracht. Per 1 april jl. draagt het Slachtofferinformatiepunt van het CJIB
zorg voor het informeren van slachtoffers over besluiten in het kader van de tenuitvoerlegging
en herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf. Ook gaat het CJIB de beschermingsbehoefte
bij slachtoffers na, zodat desgewenst voorwaarden ter bescherming van het slachtoffer
worden gesteld als er mogelijk vrijheden aan de orde zijn voor de levenslanggestrafte.

• Afdwingbaarheid slachtofferrechten

Het staat niet ter discussie, dat een slachtoffer zijn rechten (desgewenst) moet kunnen
uitoefenen. Slachtofferrechten zijn geen gunsten. De motie Ellian (VVD)11 vraagt aandacht voor de afdwingbaarheid van slachtofferrechten en verzoekt effectieve
remedies te introduceren in de tweede aanvullingswet van het nieuwe wetboek van strafvordering
en daarbij als uitgangspunt te hanteren dat het toekennen van een remedie evenredig
moet zijn aan de ernst van de niet-naleving van het betreffende wettelijke voorschrift
en toegevoegde waarde moet hebben voor slachtoffers. Voor een aantal slachtofferrechten
is reeds sprake van remedies of worden deze geïntroduceerd in het nieuwe Wetboek van
strafvordering. Voor de overige slachtofferrechten zal ik een verkenning uitvoeren
en hier in de tweede aanvullingswet, welke naar verwachting in het eerste kwartaal
van 2026 in formele consultatie zal gaan, voorstellen toe doen. De motie Mutluer (GL-PvdA)12 over het waarborgen van het oproepen van slachtoffers zal in deze verkenning betrokken
worden.

• Positie slachtoffers bij OM-strafbeschikking

Slachtofferrechten moeten in beginsel kunnen worden uitgeoefend, ook als een zaak
wordt afgedaan met een OM strafbeschikking. Het OM heeft aangegeven in samenspraak
met SHN de positie van het slachtoffer bij de OM-strafbeschikking te gaan versterken.13 Hierbij wordt de motie Lahlah (GL-PvdA)14 betrokken, die verzoekt te onderzoeken hoe de positie van slachtoffers, inclusief
spreekrecht, informatievoorziening en erkenning beter kan worden geborgd bij strafbeschikkingen.
Ik zal daarbij ook mijn licht opsteken bij de slachtofferadvocatuur en zal u in het
vierde kwartaal van 2025 over de uitkomsten informeren. Voorts wordt – conform het
Regeerprogramma – een onderzoek gedaan naar de ervaringen van procesdeelnemers, waaronder
slachtoffers, bij het opleggen van een strafbeschikking. Het onderzoek zal in 2026
worden afgerond. De Minister van Justitie en Veiligheid zal u dan nader informeren.

• Kennisneming van processtukken door slachtoffers

Slachtoffers hebben op grond van artikel 51b Sv het recht om te verzoeken om kennisneming
van de processtukken bij het OM of, nadat het onderzoek ter terechtzitting is gestart,
bij de strafrechter. Het OM en de rechter moeten het belang dat het slachtoffer bij
kennisneming heeft, afwegen tegen andere belangen, zoals het onderzoeksbelang en het
recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de verdachte. In het nieuwe
Wetboek van Strafvordering wordt het wetsartikel over kennisneming door het slachtoffer
verduidelijkt en wordt voorzien in de mogelijkheid voor het slachtoffer om een bezwaarschrift
in te stellen bij de rechter-commissaris tegen een afwijzende beslissing van het OM.15 Dit kan de uniformiteit van de beslissingen op deze verzoeken bevorderen en zal de
positie van het slachtoffer verduidelijken. Ik heb het WODC verzocht een onderzoek
te starten teneinde zicht te krijgen op hoe in de praktijk met de verzoeken van slachtoffers
tot kennisneming wordt omgegaan. Het onderzoek wordt naar verwachting in Q2 2026 opgeleverd.

Aanvullend is in de motie Eerdmans (JA21)16 verzocht om de mogelijkheden te bezien voor slachtoffers om ook de rapportage van
het Pieter Baan Centrum (PBC-rapportage) te kunnen in zien. In de verkenning ten hoeve
van deze motie is naar voren gekomen dat slachtoffers vooral informatie willen over
een (mogelijke) psychische stoornis en de invloed daarvan op het gedrag van de verdachte.
Dit kan een (gedeeltelijke) verklaring geven voor de gebeurtenissen en bijdragen aan
herstel van het slachtoffer. Ook is het voor slachtoffers relevant deze informatie
voorafgaand aan de zitting te ontvangen, zodat zij zich daarop kunnen voorbereiden
en in verband met het uitoefenen van het spreekrecht. Inzage in dergelijke rapportages
vormt evenwel een inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
niet alleen van de verdachte, maar ook van derden die bijvoorbeeld meewerken aan een
zogenaamde milieurapportage. Op dit moment ben ik in gesprek met een aantal betrokken
ketenorganisaties over de mogelijkheden voor inzage door het slachtoffer in PBC rapportages.
Ik informeer uw Kamer over de uitkomsten van deze gesprekken in het vierde kwartaal
van 2025.

• Afschrift vonnis voor slachtoffers die dat wensen

Slachtoffers die zich als benadeelde partij in het strafproces hebben gevoegd zullen
met het nieuwe Wetboek van Strafvordering het vonnis actief en in zijn geheel verstrekt
krijgen. Vooruitlopend op de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek, heb ik middelen
beschikbaar gesteld zodat de Rechtspraak het vonnis vanaf 1 juli 2025 reeds actief
en integraal kan verstrekken aan deze groep slachtoffers. Bij gelegenheid van de tweede
aanvullingswet op het nieuwe Wetboek van Strafvordering zal erin worden voorzien dat
ook andere slachtoffers desgewenst zo spoedig mogelijk kunnen beschikken over een
afschrift van het vonnis. De wijze waarop dit zal worden vormgegeven zal nog nader
worden bezien. Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie van het lid Ellian (VVD).17

• Actieve benadering door slachtofferadvocaat bij EGZ-misdrijven

Slachtoffers van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven (EGZ) hebben recht op kosteloze
bijstand door een slachtofferadvocaat. Er is in de afgelopen jaren een werkwijze beproefd
om de drempel voor slachtoffers om hiervan gebruik te maken te verlagen. Hierbij neemt
een slachtofferadvocaat desgewenst actief contact op met het slachtoffers na hun eerste
contact met de politie. De beproefde werkwijze wordt landelijk geïmplementeerd. Hierdoor
hoeven slachtoffers niet zelf op zoek te gaan naar een advocaat en wordt rechtsbijstand
in een vroeg stadium gefaciliteerd. Beoogd wordt om hiervoor een automatische koppeling
in te richten tussen de politie en een slachtofferadvocaat (via de Raad voor Rechtsbijstand).

• Slachtoffer blijft deelnemer in het strafproces

Het slachtoffer is in het strafproces een deelnemer met rechten en geen procespartij
met een eigen vervolgingsrecht. Deze keuze is recent door de Tweede Kamer bevestigd
door aanneming van de eerste vaststellingswet van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Een positie van het slachtoffer als procespartij past niet in ons strafrechtstelsel
en ik zie geen reden om die kant op te bewegen en tot een stelselwijziging over te
gaan. In dat kader ben ik kritisch op drie suggesties om de rol van het slachtoffer
binnen het strafproces uit te breiden, waarover ik het lid Eerdmans heb toegezegd
daarop nader in te gaan in deze meerjarenagenda.18

Ten eerste wil ik slachtoffers geen rol geven bij de vervolging of het strafrechtelijk
onderzoek, zoals de figuur van de «action directe» of «Nebenklager». Ik vind het Nederlandse
stelsel evenwichtig: het OM maakt een onafhankelijke belangenafweging, mede aan de
hand van de belangen van slachtoffers, die leidt tot objectiveerbare keuzes bij de
inzet van schaarse capaciteit. Dit stelsel zou worden doorkruist als de wensen van
het slachtoffer hier leidend zouden worden. Verder kan het secundaire victimisatie
in de hand werken doordat het slachtoffer meer rechtstreeks tegenover de verdediging
van de verdachte wordt geplaatst, bijvoorbeeld als de verdediging het zelfstandig
klagende slachtoffer aan een verhoor onderwerpt met als doel de aanklacht te weerleggen.
Daarnaast loopt het slachtoffer in andere landen een financieel risico, ofwel omdat
hij kosten moet maken voor de procedure ofwel omdat hij, wanneer blijkt dat hij ten
onrechte vervolging heeft ingesteld, een schadevergoeding moet betalen. Ervaringen
uit andere landen wijzen ook uit dat weinig slachtoffers van mogelijkheden zoals een
privaat vervolgingsrecht gebruikmaken.19

Ten tweede wil ik geen extra beroepsmogelijkheid introduceren tegen de beslissing
van het gerechtshof in de beklagprocedure. Het slachtoffer heeft in Nederland, als
belanghebbende in de zin van artikel 12 Sv, de mogelijkheid om beklag in te dienen
tegen de beslissing van de officier van justitie om geen vervolging in te stellen.
Het slachtoffer heeft hiermee een beroepsmogelijkheid en kan zo alsnog vervolging
afdwingen. Ik vind het onwenselijk een extra beroepsmogelijkheid toe te voegen, waarin
het eindoordeel van het gerechtshof ter discussie kan worden gesteld. Dit zou het
doel van de beklagprocedure voorbijschieten. Bovendien zou dit voor alle betrokkenen
leiden tot een langere periode van onzekerheid over een mogelijke strafvervolging
en langere doorlooptijden.

Ten derde ben ik geen voorstander van de suggestie dat het slachtoffer ten overstaan
van de rechter zou moeten kunnen reflecteren op de rechterlijke uitspraak. Hiervoor
heb ik ook een reactie gevraagd aan de Raad voor de rechtspraak. Er zijn geen signalen
dat er behoefte is bij slachtoffers om, naast het spreekrecht tijdens de zitting,
een reflectie te geven nadat het vonnis is gewezen. Bezwaarlijk acht ik eraan dat
het de verwachting kan wekken bij slachtoffers dat een reflectie invloed heeft, terwijl
het vonnis dan vaststaat. Een rechter spreekt via zijn vonnis en moet zich onthouden
van uitlatingen achteraf over een door hem berechte zaak. Verder leidt een mogelijkheid
die alleen voor het slachtoffer openstaat tot ongelijkheid ten opzichte van de verdachte.
Een gelegenheid voor reflectie in besloten setting zou indruisen tegen het beginsel
van openbaarheid van rechtspraak. Naast de principiële bezwaren zou een gelegenheid
tot reflectie een beslag leggen op schaarse zittingscapaciteit. Wel acht ik het van
belang dat slachtoffers ondersteuning kunnen krijgen nadat het vonnis is gewezen.
Hiervoor kunnen zij terecht bij SHN en/of een slachtofferadvocaat.

III Betere bescherming

Beleidsdoel: slachtoffers worden waar nodig beschermd

De overheid moet zich ervoor inzetten om slachtoffers veilig te houden en voorkomen
dat leed groter wordt door een onheuse bejegening van slachtoffers instanties of door
de samenleving. Slachtoffers kunnen bescherming nodig hebben tegen bedreiging en intimidatie,
tegen herhaald slachtofferschap en secundaire victimisatie (zie beleidsdoel I). Maar
ook bescherming van privacy tegenover de verdachte, veroordeelde of de samenleving
is van groot belang voor slachtoffers. Bij dat laatste spelen de media een grote rol.
Slachtoffers willen zelf kunnen beslissen wat zij in de openbaarheid willen delen.
Met name bij online delicten is de privacy van slachtoffers vaak in het geding.

Bescherming tegen herhaald slachtofferschap

De belangrijkste maatregel om herhaald slachtofferschap te voorkomen, is voorkomen
dat de dader (opnieuw) een strafbaar feit pleegt. Daarom zijn generale en speciale
preventie belangrijke strafdoelen, naast vergelding en strafdreiging zoals vastgelegd
in de wet. Generale preventie heeft tot doel om door het straffen van daders mogelijke
toekomstige daders af te schrikken. Speciale preventie beoogt een dader dusdanig te
beïnvloeden tijdens het ondergaan van zijn straf of behandeling, dat hij zich in de
toekomst niet opnieuw zal schuldig maken aan een strafbaar feit. Omdat nooit kan worden
voorkomen dat daders strafbare feiten plegen, worden maatregelen getroffen om het
slachtoffer indien nodig (fysiek) te beschermen.

• Zelfstandig gebiedsverbod

In het Regeerprogramma is opgenomen dat de mogelijkheden voor een zelfstandig gebiedsverbod
worden uitgewerkt. Het doel is dat slachtoffers en nabestaanden niet ongewenst in
hun eigen woonomgeving met de dader worden geconfronteerd na het einde van de straf
of in angst moeten leven voor een dergelijke confrontatie. Daarbij zou de individuele
wens of behoefte van het slachtoffer leidend moeten zijn, ook als geen sprake is van
recidivegevaar of belastend gedrag van de dader jegens het slachtoffer20. Ik heb geconstateerd dat er mogelijkheden zijn om een gebiedsverbod vorm te geven
dat uitgebreider is dan de huidige verboden. Hoe dit er precies uit komt te zien en
wat de financiële consequenties zijn, werk ik de komende periode concreet uit. Uit
eerder WODC-onderzoek21 blijkt dat met name de duur van de huidige locatie- en gebiedsverboden door slachtoffers
als ontoereikend wordt ervaren en niet zozeer de inhoud en de reikwijdte daarvan.
Ik verken daarom in ieder geval de mogelijkheden voor uitbreiding van de duur. Daarbij
betrek ik ook de uitkomsten van het WODC-onderzoek dat op dit moment wordt uitgevoerd
naar de afweging van belangen van veroordeelden en slachtoffers in relatie tot de
gebiedsverboden in de Wet langdurig toezicht, dat naar verwachting in het najaar van
2025 wordt opgeleverd. Ik zal u in de volgende voortgangsbrief Slachtofferbeleid nader
informeren over de concrete uitwerking hiervan.

• Informeren en raadplegen van slachtoffers in de tenuitvoerlegging

Per 1 januari 2026 wordt de laatste tranche van de Wet Straffen en Beschermen geïmplementeerd,
waarmee ook bij beslissingen over re-integratieverlof tijdens de gevangenisstraf de
slachtofferbelangen worden meegewogen op basis van actuele slachtofferinformatie.22 Dit betekent een omvangrijke uitbreiding van het raadplegen door het CJIB van slachtoffers
over hun beschermingsbehoefte, zodat een mogelijk rauwelijkse confrontatie met de
dader kan worden voorkomen. Daarnaast treedt per 1 juli 2025 de Verzamelwet JenV en
AenM 2025 in werking, waarmee een formele stap wordt gezet in de taakoverdracht van
het OM naar de Minister van Justitie en Veiligheid voor informeren en raadplegen van
slachtoffers in de fase van de tenuitvoerlegging. Het CJIB wordt hiermee het Slachtoffer
Informatiepunt voor de tenuitvoerlegging, wat de uniformiteit van de dienstverlening
aan slachtoffers ten goede zal komen. Het CJIB zal in de komende jaren deze taak geheel
overnemen. Als onderdeel van dit traject wordt ook ingezet op de doorontwikkeling
van MijnSlachtofferzaak, zodat slachtoffers overzicht kunnen houden over hun strafzaak
door makkelijk informatie tot zich te kunnen nemen over de voortgang van de strafzaak,
de schadevergoeding die de dader moet betalen, de rechten die je als slachtoffer hebt
en de mogelijkheden voor hulp.

Bescherming van de privacy van slachtoffers

• In het strafdossier

Het is onwenselijk dat de verdachte, veroordeelde of andere partijen die beschikking
hebben over het strafdossier, zonder noodzaak kunnen beschikken over slachtoffergegevens
zoals een adres. Per 1 juli 2025 treedt, naar aanleiding van het amendement Van Wijngaarden
en Van Toorenburg, een algemene maatregel van bestuur (Besluit bescherming slachtoffergegevens
in processtukken, hierna: de AMvB)23 in werking. Op 11 juli 2025 worden hiervoor ook alle benodigde ICT-aanpassingen bij
de politie doorgevoerd. In het besluit is geregeld dat een groot aantal slachtoffergegevens
niet langer zullen worden opgenomen in de processtukken, tenzij ze noodzakelijk zijn
voor de rechter om een beslissing te kunnen nemen. De AMvB wordt na 3 jaar geëvalueerd
om te toetsen of een verbetering in de bescherming van de privacy van slachtoffers
wordt bereikt. Ook door de organisaties in de strafrechtketen die niet direct geraakt
worden door de AMvB, wordt gewerkt aan het vergroten van het bewustzijn van hun professionals
om de privacy van slachtoffers in het strafproces te beschermen. Zo zorgt SHN ervoor
dat slachtoffergegevens worden weggelaten bij vorderingen tot schadevergoeding. Slachtoffers
worden hier zelf ook op gewezen in het schadeformulier.

• Tijdens de zitting (openbaarheid)

Het grondwettelijk uitgangspunt is dat rechtszittingen openbaar zijn. Ter bescherming
van zijn privacy kan het slachtoffer op grond van art. 269, tweede lid Sv verzoeken
om een zitting achter gesloten deuren. In de motie Krul (CDA)24 wordt overwogen dat dergelijke verzoeken zelden worden toegewezen en wordt verzocht
om te onderzoeken of en hoe een geldig verzoek tot behandeling van een strafproces
achter gesloten deuren vaker gehonoreerd kan worden, met name voor slachtoffer van
seksuele misdrijven gezien de belasting die het kan geven details in de openbaarheid
te moeten bespreken. Ter uitvoering van de motie wordt op dit moment een WODC-onderzoek
uitgevoerd naar de beoordeling van verzoeken voor een zitting achter gesloten deuren
in de praktijk en de mogelijkheden om de privacy van slachtoffers te borgen. Daarbij
wordt ook gekeken naar minderjarige slachtoffers en slachtoffers van andere feiten
dan seksuele misdrijven. De uitkomsten van dit onderzoek worden in het Q1 2026 verwacht,
op basis waarvan ik zal bezien of en zo ja welke mogelijkheden bestaan om privacy
van slachtoffers op de terechtzitting beter te waarborgen.

• In de media

SHN ondersteunt slachtoffers en nabestaanden die vanwege een strafbaar feit het middelpunt
van het nieuws zijn geworden. «Namens de familie» (als onderdeel van SHN) kan hier
desgewenst als onderdeel van casusregie bij ondersteunen. Dit doen zij door middel
van de inzet van media-adviseurs, zodat slachtoffers en nabestaanden meer grip ervaren
en krijgen op de beeldvorming in de media. SHN zal hier de komende jaren op blijven
investeren. Het vermelden van namen van slachtoffers of het tonen van beelden in de
media kan pijnlijk zijn voor slachtoffers en nabestaanden en leed toevoegen. Sinds
2019 voert Fonds Slachtofferhulp een (vervolg)traject uit om bewustwording bij de
media over de impact van berichtgeving op slachtoffers te verstevigen en te borgen.
Met de website «Slachtoffers in de Media» worden mediaprofessionals zeven handreikingen
voor het omgaan met slachtofferschap aangeboden. Deze handreikingen zijn ontstaan
vanuit dilemma’s uit de beroepspraktijk. Gedurende het traject vinden sessies plaats
op landelijke en regionale nieuwsredacties waar de handreikingen worden besproken
met behulp van praktijkvoorbeelden. Tevens vinden er gesprekken plaats om te verkennen
hoe de handreikingen verankerd kunnen worden in de curricula van journalistieke opleidingen
door het hele land. Het traject loopt tot eind 2025. Hiermee krijgt de ingezette lijn
van bewustwording een stevige verankering in het handelen en denken van journalisten.

IV Schadeverhaal

Beleidsdoel: slachtoffers krijgen hun schade zoveel als mogelijk vergoed en ontvangen
vanuit de overheid een financiële tegemoetkoming.

Er is een ruim en uitgebreid (en op onderdelen in Europa uniek) schadestelsel voor
slachtoffers van strafbare feiten, met mogelijkheden binnen en buiten het strafproces
(zie bijlage III voor een overzicht hiervan). In het schadeverhaal geldt als uitgangspunt
dat de dader verantwoordelijk is voor het herstellen of vergoeden van de schade. De
overheid – zo stelt ook commissie Donner in haar adviesrapport «Op verhaal komen»
– is op zichzelf niet aansprakelijk voor schade als gevolg van strafbare feiten die
door derden worden gepleegd. Slachtoffers van een strafbaar feit zijn voor wat de
gevolgen betreft primair aangewezen op eigen (hulp)middelen en algemene maatschappelijke
voorzieningen25. Er zijn desalniettemin drie gronden die rechtvaardigen dat de overheid slachtoffers
die als gevolg van een strafbaar feit schade hebben geleden wel beleidsmatig ondersteunt:

1. Als slachtoffers bij de toegang of het gebruik van algemene voorzieningen belemmeringen
of nadelen ondervinden vanwege hun slachtofferschap van een strafbaar feit.

2. Als de aard en ernst van een op de persoon gericht misdrijf en de ernst van de gevolgen
daarvan, maken dat van slachtoffers in redelijkheid niet te verwachten is dat zij
zich geheel op eigen kracht herstellen. Dit berust op de uitgangspunten van solidariteit,
erkenning en weer op weg helpen.

3. Ter ondersteuning van slachtoffers in hun schadevergoedingsaanspraak op de dader via
het strafproces. Dit berust op het algemene uitgangspunt dat de dader aansprakelijk
is voor de schade en op het publieke belang van een goede strafrechtspleging.

Het stelsel is in de loop van de jaren organisch gegroeid en uitgebreid. De afgelopen
jaren zijn, onder andere naar aanleiding van de voorstellen van de commissie Donner
en de nieuwe Wet seksuele misdrijven, verdere verbeteringen doorgevoerd. Het is belangrijk,
ook in het kader van verwachtingen van slachtoffers en samenleving, te onderstrepen
dat met het schadestelsel niet door de overheid wordt voorzien in een volledige schadeloosstelling
van slachtoffers. Het is nadrukkelijk een vorm van erkenning, hulp en het weer op
weg helpen van slachtoffers en nabestaanden. Deze meerjarenperiode worden langs drie
lijnen nog aanvullende verbeteringen gerealiseerd. Daarnaast is wil ik deze periode
verkennen welke oplossingsrichtingen er zijn voor de resterende onevenwichtigheden
in het stelsel.

Maatregelen

Uitbreiden aantal slachtoffers dat recht heeft op compensatie

Binnen het huidige stelsel is er een groep slachtoffers, waaronder broers en zussen
en slachtoffers van bepaalde ernstige gewelds en zedendelicten, die niet in aanmerking
komt voor compensatie. Dit levert in de praktijk soms schrijnende gevallen op. Om
die reden wordt de komende periode het aantal slachtoffers dat in aanmerking komt
voor compensatie uitgebreid. Relevant in dit kader is ook het in opdracht van SGM
uitgevoerde doelgroepen onderzoek, waarin wordt ingegaan op het bereiken van slachtoffers
die in aanmerking zouden kunnen komen. In het najaar kom ik met een reactie op dit
onderzoek, in samenhang met de 5-jaarlijkse zbo-evaluatie van het SGM.

• Affectieschade

Conform het regeerprogramma zal eind 2025 een wetsvoorstel in consultatie worden gegeven
dat de kring der gerechtigden in de Wet affectieschade uitbreidt met broers en zussen.
Broers en zussen hebben op dit moment geen recht op vergoeding van affectieschade,
terwijl ook zij een diep gevoelde behoefte aan erkenning van hun verdriet hebben als
hun naaste iets vreselijks is aangedaan. Daarnaast zullen in het wetsvoorstel de bedragen
voor affectieschade worden herijkt en wordt geregeld dat er ook in Caribisch Nederland
affectieschade kan worden gevorderd.

• Stelselmatig psychisch geweld

In het regeerprogramma is aangekondigd dat slachtoffers van stelselmatig psychisch
geweld in 2025 in aanmerking komen voor een tegemoetkoming van het Schadefonds Geweldsmisdrijven
(SGM). Er is sprake van een groeiend aantal situaties waarin aan personen ernstig
psychisch leed en schade worden toegebracht, zonder dat daarbij sprake is van een
fysieke geweldshandeling jegens het slachtoffer. Dit terwijl de (psychische) gevolgen
voor het slachtoffer groter kunnen zijn dan in geval van fysiek geweld. Dit wordt
op dit moment door SGM nader uitgewerkt in relatie tot de strafbaarstelling van psychisch
geweld die op dit moment wordt verkend26.

• Uitbreiding ongemaximeerde voorschotregeling

De afbakening van de gewelds- en zedenmisdrijven waarvoor een ongemaximeerd voorschot
geldt, zorgt soms voor schrijnende situaties in de praktijk, omdat een aantal ernstige
geweldsmisdrijven hier op dit moment buiten valt. Ik zal – conform de eerdere toezegging
aan uw Kamer27 – het aantal geweldsdelicten dat onder de ongemaximeerde voorschotregeling valt uitbreiden.
Eind 2025 zal de concept-AMvB hiervoor gereed zijn en in consultatie worden gegeven.

Evenwichtigere verdeling onder slachtoffers en beheersing overheidsgelden

• Plafond ongemaximeerde voorschotregeling

De Commissie Donner heeft geconstateerd dat de huidige ongemaximeerde voorschotregeling
een verschil creëert tussen verschillende categorieën slachtoffers van strafbare feiten
en bovendien het risico in zich bergt dat de Staat voor ongecontroleerde uitgaven
komt te staan. Dit risico neemt toe door de voornoemde uitbreiding van de categorieën
slachtoffers. In het regeerprogramma is opgenomen dat er een plafond in de ongemaximeerde
voorschotregeling zal worden geïntroduceerd teneinde de financiële risico’s voor de
Staat te beperken, en het onderscheid tussen slachtoffers die wel en geen strafproces
of veroordeling krijgen en als gevolg daarvan wel of geen beroep kunnen doen op de
ongemaximeerde voorschotregeling te verkleinen. De introductie van een plafond is
tevens een aanbeveling uit het rapport Doen wat kan (zie onder). De motie Mutluer/Ellian28 heeft verzocht in de uitwerking te bezien op welke wijze een hardheidsclausule kan
worden ingebouwd in de voorschotregeling met plafond ten einde ook in het geval van
uitzonderlijk hoge letselschades een voorschot te kunnen uitkeren dat recht doet aan
de toegewezen schadevergoedingsmaatregel. Deze motie zal worden betrokken bij het
wetsvoorstel tot introductie van een plafond dat in de tweede helft van 2026 in consultatie
zal worden gegeven.

Vergroten kans op verhalen van schade in het strafproces

• Normeren en standaardiseren

In het regeerprogramma is opgenomen dat normbedragen worden geïntroduceerd in het
strafproces, om het voor rechters makkelijker te maken om de hoogte van schadevergoeding
vast te stellen zodat minder slachtoffers met schade blijven zitten. De Raad voor
de rechtspraak heeft – met financiering van JenV – een onderzoek laten uitvoeren naar
de mogelijkheden van normeren en standaardiseren van de behandeling van de vordering
benadeelde partij. Het eerste deel van dit onderzoek Doen wat kan29 betreft een breed verkennend onderzoek naar de vraag hoe normering kan bijdragen
aan een betere behandeling van schadevorderingen in het strafproces. In het rapport
worden aanbevelingen gedaan op drie terreinen:

1. Verheldering van materieelrechtelijke kaders

Dit betreft onder meer het opstellen van oriëntatiepunten voor schadevaststelling
en het expliciteren van de eisen voor rapportages over geestelijk letsel bij shockschade.

2. Verbetering van de behandeling van schadevorderingen in het strafproces

Hierbij wordt onder andere gedacht aan een concrete beschrijving van de werkwijze
voor de behandeling van de schadevordering en het opstellen van checklists en best
practices voor verschillende schadeposten.

3. Ordening en explicitering van wat in het strafproces niet kan worden behandeld

Deze aanbevelingen zien op het instellen van een maximumbedrag voor vorderingen die
binnen het strafproces worden behandeld, het uitsluiten van complexe schadeposten,
het instellen van een plafond in bij de voorschotregeling en een extra categorie voor
hoge schades bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven.

Het rapport biedt goede aanknopingspunten om de behandeling van de vordering benadeelde
partij duidelijker, voorspelbaarder en eenvoudiger te maken. De Rechtspraak heeft
aangeven dat zij uitvoering zal geven aan de aanbevelingen om een werkbeschrijving
voor de behandeling van de vordering van de benadeelde partij en een checklist en
best practices voor verschillende schadeposten op te stellen. Er wordt naar gestreefd
om dit in de eerste helft van 2026 gereed te hebben. Na de zomer van 2025 wordt het
tweede deel van onderzoek opgeleverd over het normeren van immateriële schade (de
zgn. Rotterdamse schaal) waarin per gevalstype een indicatie voor een passend smartengeldbedrag
wordt gegeven. In de praktijk wordt in gevallen al gebruik gemaakt van een eerste
versie van deze schaal. De komende periode zal ik de aan mij gerichte (onder 3 genoemde)
aanbevelingen nader verkennen en uitwerken (zie ook hieronder «resterende onevenwichtigheden»).
Ik zal de Kamer hierover nader informeren in de eerstvolgende voortgangsbrief Slachtofferbeleid.

• Verbeteringen nieuw Wetboek van Strafvordering

In het nieuwe Wetboek van Strafvordering (2029) wordt een aantal aanvullende verbeteringen
voorgesteld die betrekking hebben op de behandeling van de vordering van de benadeelde
partij in het strafproces. Er wordt voorzien in de mogelijkheid om de vordering tot
schadevergoeding te vermeerderen in hoger beroep.30 Daarnaast wordt het mogelijk om zelfstandig hoger beroep31 of cassatie in te stellen bij een (gedeeltelijke) afwijzing indien de vordering meer
dan 1.750 euro beloopt.32 Via de eerste aanvullingswet wordt er daarnaast in voorzien dat de benadeelde partij
kan verzoeken om, en wordt betrokken in een voorbereidend overleg of een schriftelijke
ronde voorafgaand aan de terechtzitting over de schadevergoedingsvordering.33 Vooral de mogelijkheid van een schriftelijke ronde voor de terechtzitting kan de
kans vergroten dat de vordering inhoudelijk kan worden behandeld in het strafproces,
omdat hiermee meer ruimte voor partijdebat wordt geboden en meer invulling kan worden
gegeven aan het beginsel van hoor en wederhoor.

• Vereenvoudiging schadeformulier

Slachtoffers die schade hebben geleden kunnen zich in het strafproces voegen als benadeelde
partij en daarbij gebruik maken van het formulier «Verzoek tot schadevergoeding».
In de praktijk blijkt dat het invullen daarvan niet altijd makkelijk is en vaak tot
vragen en niet volledig ingevulde formulieren leidt. Om die reden wordt het schadeformulier
vereenvoudigd en toegankelijker gemaakt voor slachtoffers. De verwachting is dat slachtoffers
het formulier hierdoor beter begrijpen en juister en vollediger zullen invullen. Dit
bevordert een goede behandeling van de vordering benadeelde partij in het strafproces.
Het streven is om het vernieuwde formulier medio 2026 in gebruik te nemen.

• Moment van uitbetaling schadevergoeding en voorschot

In het huidige stelsel geldt dat in het geval er door de rechter een schadevergoedingsmaatregel
is opgelegd en de dader acht maanden na het onherroepelijk worden van het vonnis de
schade nog niet (volledig) heeft betaald, de Staat het restantbedrag uitkeert aan
slachtoffers (artikel 6:4:2, zevende lid, Sv). Op basis van het eerdere voorstel van
de commissie Donner, zal ik bezien welke mogelijkheden er zijn om deze termijn te
verkorten. Het CJIB zal tevens verkennen of slachtoffers meer regie kunnen krijgen
over het uitkeren van bedragen, omdat er slachtoffers zijn die het onprettig vinden
steeds geconfronteerd te worden met wat hen is overkomen door periodieke stortingen.
Op basis van de wet moeten de opbrengsten van de inning door het CJIB bij de veroordeelde
onverwijld worden uitgekeerd. De uitwerking zal worden meegenomen bij het wetsvoorstel
dat ziet op de voorschotregeling en in de tweede helft van 2026 in consultatie wordt
gebracht.

Versterken uitgangspunt de dader betaalt

• Bevorderen toepassing van artikel 14c Wetboek van Strafrecht

De motie Van Nispen (SP) en Knops (CDA)34 roept op tot het instellen van een landelijk fonds waarmee het mogelijk wordt dat
rechters als bijzondere voorwaarde kunnen opleggen dat daders een bedrag moeten storten
in dat fonds om de schade van gedupeerden te vergoeden. Ik vind het belangrijk dat
daders de schade betalen die zij hebben aangericht, maar zal hiervoor geen apart fonds
oprichten. Ik heb er, ter uitvoering van deze motie en de Initiatiefnota over de aanpak
van illegaal vuurwerk van de leden Michon-Derkzen en Haverkort (beiden VVD)35, voor gekozen om de bestaande mogelijkheid van artikel 14c tweede lid, onderdeel
4 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) nadrukkelijker onder de aandacht te brengen
bij OM en ZM. Op grond van dit artikel heeft de rechter reeds de mogelijkheid om als
bijzondere voorwaarde op te leggen een verplichte storting van een geldbedrag in het
Schadefonds Geweldsmisdrijven of ten gunste van een instelling die zich ten doel stelt
belangen van slachtoffers van strafbare feiten te behartigen. Daarnaast zal de Rechtspraak
een (niet limitatieve) lijst beheren waarop een aantal instellingen staat vermeld.
Dit bevordert de duidelijkheid over aan welke instellingen kan worden gestort, de
relatie met het bewezenverklaarde feit en daarmee mogelijk de toepassing van art.
14c Sr. De uiteindelijke beslissing over het opleggen daarvan in concrete gevallen
is uiteraard voorbehouden aan de rechter.36

Resterende onevenwichtigheden

De hierboven genoemde verbeteringen aan het schadestelsel zijn betekenisvolle maatregelen
voor de slachtoffers en nabestaanden die dit aangaat. Desondanks blijft er een aantal
onevenwichtigheden in het stelsel bestaan. Deze zijn eerder door de Commissie Donner
en recent ook in het rapport Doen wat kan geconstateerd. Dit betreft de onvoorspelbaarheid, willekeur en ongelijkheid in compensatie
voor slachtoffers van ernstig geweld en zeden die in dezelfde mate zijn geraakt. Deze
onevenwichtigheden hebben een relatie met de keuze om als overheid bij ernstige gewelds-
en zeden misdrijven via de voorschotregeling ongemaximeerd garant te staan voor de
schadevergoedingsplicht van de dader die in het strafproces kan worden vastgesteld.
Tegelijkertijd kent de behandeling van een vordering benadeelde partij in het strafproces
voordelen voor het slachtoffer en ook voor de verdachte. Er komt relatief snel duidelijkheid
over de vordering door deze procedure binnen het strafproces te behandelen. Voor het
slachtoffer geldt bij een toegewezen vordering daarnaast het voordeel van inning van
de schadevergoedingsmaatregel door het CJIB en voorschotregeling. Een lang en potentieel
complex civiel traject wordt hen daarmee bespaard. Dit geldt echter niet voor alle
slachtoffers:

Ongelijke behandeling EGZ-slachtoffers binnen en buiten het strafproces

Er is ongelijkheid in compensatie tussen slachtoffers van ernstige gewelds- en zedendelicten
die zich kunnen voegen in het strafproces, en slachtoffers van diezelfde delicten
die nooit een strafproces bereiken (geen verdachte, verdachte overleden, sepot). Het
gevolg is dat de (potentiële) compensatie die de overheid biedt, sterk verschilt bij
vergelijkbaar getroffen slachtoffers. Slachtoffers en nabestaanden die zich kunnen
voegen in het strafproces en wier vordering wordt toegewezen, ontvangen de volledige
schadevergoeding die de strafrechter vaststelt omdat voor deze categorie slachtoffers
de ongemaximeerde voorschotregeling van toepassing is. Slachtoffers die zich alleen
tot SGM kunnen wenden, ontvangen alleen een financiële tegemoetkoming die vaak lager
is dan de geleden schade.

Ongelijke uitkomsten voor EGZ-slachtoffers binnen het strafproces

Binnen het strafproces is sprake van verschillen in uitkomst van de vordering benadeelde
partij tussen slachtoffers in vergelijkbare gevallen. Strafrechters oordelen uiteenlopend
over de vordering die benadeelde partijen kunnen ontvangen, en de mogelijkheden die
zij hebben om binnen de beperkingen van het strafproces de schade vast te stellen.
Daarnaast bepalen «toevallige» kenmerken van de zaak mede of een vordering zich leent
voor behandeling in het strafproces. Bijvoorbeeld de complexiteit van de vordering
ten opzichte van de strafzaak, de timing (op welk moment de vordering wordt ingediend)
het verweer van de verdachte, de civielrechtelijke kennis en bereidheid bij de strafrechter
etc.37 Toeval en willekeur bepalen in grote mate of de vordering van het slachtoffer inhoudelijk
wordt behandeld, en daarmee of (en voor welk bedrag) het slachtoffer voordeel heeft
van de ongemaximeerde voorschotregeling.

Beperkingen strafproces om complexe schadevorderingen te kunnen behandelen

De koppeling van de ongemaximeerde «voorschotregeling» aan oplegging van een schadevergoedingsmaatregel
zorgt voor veel druk op strafrechters om de vordering inhoudelijk te behandelen in
het strafproces. Dit terwijl het strafproces zich in beperkte mate leent voor behandeling
van de meer complexe schadevergoedingsvorderingen. Strafrechters moeten daardoor vaak
beslissen op basis van relatief beperkte informatie die alleen van de benadeelde partij
afkomstig is.38 Bij die beslissing staat er voor slachtoffers veel op het spel. Zij hebben er groot
belang bij dat hun vordering in het strafproces wordt behandeld, omdat dit door de
voorschotregeling vaak de enige mogelijkheid is om een substantiële schadevergoeding
te krijgen.39 De Hoge Raad heeft in zijn 23 april-arresten uit 2024 het signaal afgegeven dat de strafrechter meer oog moet hebben voor de positie
van de verdachte (in het licht van art. 6 EVRM).40 De verwachting is dat deze arresten tot gevolg (gaan) hebben dat de benadeelde partij
bij hoge(re) en complexe vorderingen vaker niet-ontvankelijk zal worden verklaard
in haar vordering.41

Mede op basis van voornoemde rapporten zijn er oplossingsrichtingen die deze aandachtspunten
zouden kunnen wegnemen en kunnen zorgen voor een eerlijkere en evenwichtigere verdeling
van overheidsmiddelen voor slachtoffers, een gelijkere behandeling van slachtoffers
van ernstig geweld en zeden, meer duidelijkheid en voorspelbaarheid voor slachtoffers
(en verdachten) en snellere beschikbaarheid van financiële middelen voor slachtoffers,
waartoe ook de motie Mutluer/Van Wijen-Nass42 oproept. Te denken valt aan een grotere rol voor het Schadefonds Geweldsmisdrijven
door een verhoging van de (maximale) tegemoetkoming voor EGZ-slachtoffers en nabestaanden
(en daarmee het verkleinen van het verschil tussen de voorschotregeling (strafproces)
en de bedragen bij het Schadefonds). Dit heeft ook een relatie met de hierboven aangekondigde
introductie van een plafond in de voorschotregeling. Ook kan duidelijkheid over welke
vorderingen wel en niet in het strafproces behandelend kunnen worden een rol spelen
in de gewenste duidelijkheid voor slachtoffers. Daarnaast is een verkenning naar een
mogelijk grotere rol van verzekeraars – ook met het oog op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid
– op zijn plaats. Ik ga daarvoor met het verbond van verzekeraars in gesprek. Ik wil
onder andere deze oplossingsrichtingen – ook in samenhang en met het effect op het
gehele stelsel – in de komende periode nader verkennen. Daarbij wil ik duidelijk zijn
dat financiële middelen (met een voorzichtige inschatting van tientallen miljoenen
euro’s) om aan de resterende onevenwichtigheden invulling te geven nu niet voorhanden
zijn.

Tot slot heeft het lid Koops (NSC) tijdens de parlementaire behandeling van het nieuwe
Wetboek van Strafvordering (eerste vaststellingswet), het idee naar voren gebracht
van een verwijzingsbevoegdheid van de strafrechter naar de civiele rechter. De (kanton)
rechter zou de zaak dan kunnen «overnemen», zonder dat daar nog een dagvaarding voor
nodig is. De civiele rechter zou dan ook de mogelijkheid moeten hebben om een schadevergoedingsmaatregel
op te leggen en de voorschotregeling zou moeten gelden. Daarmee stuit dit voorstel
op dezelfde bezwaren die ook gelden ten aanzien van de introductie van een afgesplitste
procedure bij een schadevergoedingskamer. Deze richt zich immers alleen op slachtoffers
die het strafproces bereiken, en versterkt daarmee het verschil met slachtoffers voor
wie dit geen optie is. Zonder toepassing van de voorschotregeling is het slachtoffer
er maar beperkt mee geholpen, terwijl met toepassing van de voorschotregeling dit
voorstel zeer kostbaar is. Uit het onderzoek van CEBEON uit 2022 blijkt dat de geschatte
extra kosten van de voorschotregeling ten minste Euro 30 miljoen bedragen43. En het gewenste effect (zie voornoemde oplossingsrichtingen) kan mogelijk zonder
het vergroten van de ongelijkheid tussen slachtoffers en zonder meer druk op de strafrechtketen
worden bereikt.

V Ondersteuning

Beleidsdoel: Slachtoffers die dat nodig hebben krijgen goede ondersteuning bij het
omgaan met van de gevolgen van het strafbare feit

Voor slachtoffers moet duidelijk zijn waar zij terecht kunnen voor goede hulp en ondersteuning.
Zij moeten – zonder dat zij onnodig hun verhaal hoeven doen en waar zij zich ook melden
– goed worden geholpen en waar nodig warm en snel doorgeleid. In ons land zet een
indrukwekkend aantal grote en kleine (publieke en private) organisaties zich als hulp,
steun en meldpunt in voor slachtoffers van strafbare feiten. De inzet van al deze
organisaties is te prijzen, maar het risico bestaat dat slachtoffers hierdoor niet
weten waar zij terecht kunnen en dat niet altijd kan worden ingestaan voor de kwaliteit
en continuïteit van de hulp die wordt geleverd.44 Daarom is in het regeerprogramma opgenomen dat verdere versnippering van het hulplandschap
wordt tegengegaan. Dit betekent ook dat steeds wordt bezien waar nieuwe hulp- en expertisevragen
binnen het bestaande professionele hulpaanbod het beste kunnen worden ondergebracht
en waar de samenwerking moet worden versterkt.

Het is belangrijk dat ervaringen van slachtoffers en nabestaanden worden betrokken
bij de ontwikkeling van beleid en vormen van dienstverlening. Zij hebben een belangrijke
signaalfunctie of de uitvoering van de slachtofferrechten adequaat verloopt of welke
hiaten er bestaan. In dat kader bestaat een goede relatie met onder andere de Federatie
Nabestaanden Geweldsslachtoffers en kunnen slachtoffers zo mogelijk ook worden bevraagd
via het slachtofferpanel van SHN. Steeds vaker melden zich ook slachtoffers die hun
ervaring willen omzetten in een constructieve bijdrage voor de hulp en ondersteuning
aan andere slachtoffers. Zij kunnen het onderwerp bespreekbaar maken, een brug vormen
tussen het professionele hulpaanbod en slachtoffers, een gidsfunctie vervullen in
de mogelijkheden die er zijn en bijdragen aan het verlagen van de drempel die slachtoffers
soms ervaren in hun zoektocht naar hulp en ondersteuning. Ook kunnen zij een rol spelen
bij lotgenotencontact. Zodra er sprake is van een hulpvraag, dient te worden doorverwezen
naar professionele hulpverlening. Een ervaring van een individueel slachtoffer – zonder
een opleiding tot professional – mag immers niet leidend zijn voor de hulp aan andere
slachtoffers.

Voor de hulp en ondersteuning van sommige groepen slachtoffers is – vanwege de specifieke
context waarin zij zich bevinden – specifieke kennis en expertise nodig. Om die reden
worden voor onderstaande groepen extra voorzieningen getroffen. In dat kader zijn
ook de EU richtlijnen die zien op seksueel kindermisbruik (met specifieke aandacht
voor de online dimensie van seksueel geweld) en geweld tegen vrouwen (wat ook een
uitgebreid kader biedt voor preventie, effectieve bestrijding en hulp) relevant. Beide
richtlijnen volgen een eigen tijdspad voor implementatie en zullen in de komende periode
aan uw Kamer worden verzonden. Eind september 2025 zal ik uw Kamer tevens informeren
over de uitkomsten van het WODC-onderzoek naar de behoeften van getroffenen van de
schoolgijzeling in Bovensmilde, waar door uw Kamer eerder aandacht voor is gevraagd
(zie ook bijlage II voor een stand van zaken).

Maatregelen

• Slachtoffers van geweld in afhankelijkheidsrelaties, specifiek seksueel geweld

JenV en VWS werken samen met ketenpartners en hulporganisaties aan een betere organisatie
van de hulp en ondersteuning voor slachtoffers in afhankelijkheidsrelaties. In het
kader van het Nationaal Actieprogramma Aanpak seksueel grensoverschrijdend gedrag
en seksueel geweld (NAP) wordt met actielijn vijf beoogd goede en makkelijk vindbare
hulp te bieden aan slachtoffers van seksueel geweld. Samen met politie, OM, CSG, SHN,
Veilig thuis en Perspectief Herstelbemiddeling en met betrokkenheid van slachtoffers
is een nieuwe manier van samenwerken ontwikkeld binnen het traject «Een Goed Georganiseerd
Landschap van Hulp-, Meld- en Steunpunten», die bestaat uit drie elementen:

− Slachtoffers of melders ontvangen een goed afgestemd en georganiseerd eerste contact
met één van de organisaties. Het maakt niet uit waar zij zich melden (één entree);

− Slachtoffers komen snel op de juiste plek door doorlopende multidisciplinaire weging
en triage (MDT) van casuïstiek;

− Slachtoffers worden gekoppeld aan een regiehouder die het vaste aanspreekpunt is voor
het slachtoffer en zijn/haar (in)directe omgeving en zorgt voor warme overdracht richting
instanties.

De werkwijze wordt vanaf Q3 2025 getest in de regio’s Den Haag en Oost-Brabant, zodat
kan worden vastgesteld of dit ook de gewenste verbetering oplevert voor slachtoffers.
Op basis van de resultaten wordt in de eerste helft van 2026 een besluit genomen over
landelijke uitrol. Simultaan wordt bezien voor welke andere groepen slachtoffers van
geweld in afhankelijkheidsrelaties deze manier van samenwerken kan worden doorgevoerd,
te beginnen met slachtoffers van (ex-partner) stalking.

Om slachtoffers van georganiseerd en gewelddadig kindermisbruik beter te ondersteunen,
richt het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) ter uitvoering
van de motie Uitermark (NSC)45 in 2025 een landelijke expertisetafel in, waar professionals van bestaande gespecialiseerde
organisaties samenkomen. Op basis van deze specialistische kennis kunnen dilemma’s
en best practices worden besproken en de verkregen inzichten regionaal beschikbaar
worden gesteld om deze slachtoffers te helpen.

• Slachtoffers van onveiligheid en dwingende controle in gesloten groeperingen

In 2025 wordt bij expertisecentrum Fier een herkenbaar punt voor hulp en doorverwijzing
voor slachtoffers van onveiligheid en dwingende controle in (gesloten) groeperingen
ingericht. Zeer gesloten groepen brengen door hun hiërarchie, geslotenheid en overmatige
toewijding een verhoogd risico op systematisch en onbestraft misbruik en schendingen
van rechten met zich mee. Het delen van ervaringen en het zoeken naar hulp kan bemoeilijkt
worden door sterke loyaliteit, geheimhouding, machtsstructuren en een hoge mate van
(dwingende) controle. Het hulppunt zal met de politie, meer specifiek met politiemedewerkers
met de kenniscompetentie sektes en gesloten gemeenschappen, samenwerken. Najaar 2026
evalueer ik de pilot bij Fier en bekijk ik de mogelijkheid tot het borgen van de hulpverlening.
Ook wordt momenteel een wetsvoorstel voorbereid dat strekt tot een aparte strafbaarstelling
van psychisch geweld. Ik bekijk in dit licht hoe het beschermen van slachtoffers tegen
onveiligheid en dwingende controle binnen groeperingen beter kan worden vormgegeven.46

• Slachtoffers van criminaliteit in een gedigitaliseerde wereld

Om de preventie en weerbaarheid van slachtofferschap van online criminaliteit te verbeteren,
financier ik samen met het Fonds Slachtofferhulp een vierjarig onderzoeksprogramma
(2025–2028) van het consortium Cyber Weerbaar.nl. Het is van belang zicht te krijgen
en te houden op de veranderende vormen van online criminaliteit en de behoeften aan
hulp, bescherming en ondersteuning. Juist omdat de ontwikkelingen ten aanzien van
online criminaliteit – zeker op het gebied van fraude en seksueel geweld – heel snel
gaan en er een toename is van zichzelf rapporterende slachtoffers.47 De impact op slachtoffers van deze vormen van online criminaliteit is vaak even groot
en soms zelfs groter dan bij de fysieke variant. Veel slachtoffers gaan gebukt onder
schuld en schaamtegevoelens. Ook zien zij zichzelf niet altijd als slachtoffer, terwijl
zij dit wel degelijk zijn. Daarnaast wordt in het kader van het NAP de aanpak van
online seksueel grensoverschrijdend gedrag versterkt door expliciete aandacht voor
de online dimensie hiervan. Ook werken diverse (private) partijen48 samen voor efficiëntere en effectievere hulp voor slachtoffers van online fraude.

• Pilot nazorg

In 2025 start SHN een pilot waarin, in eerste instantie ten aanzien van verkeersslachtoffers,
wordt onderzocht of en hoeveel zij zich geholpen voelen met een langer nazorgtraject
door een of meerdere extra contactmomenten nadat de dienstverlening is afgesloten.
Op deze manier kan worden geïnventariseerd of nieuwe hulpvragen zijn ontstaan.49 Medio 2026 zal op basis van de resultaten worden bezien of en welke vervolgstappen
genomen kunnen worden.

Ook heb ik ook oog voor nabestaanden en achterblijvers van cold case zaken. Zij kunnen
behoefte hebben aan extra of langduriger contactmomenten, omdat er voor hen geen «einde»
bestaat in de zin van een strafzaak. Het onopgelost blijven van ernstige misdrijven
kan ingrijpende gevolgen voor hen hebben. De reguliere dienstverlening van SHN staat
open voor deze groep slachtoffers, waarbij SHN al zo veel mogelijk afstemt op de behoeften
van individuele nabestaanden en een langere tijd van begeleiding mogelijk is. Tevens
werkt SHN intensief samen met de politie (de familierechercheurs) en de Federatie
Nabestaanden Geweldslachtoffers.

• Slachtofferwijzer

Slachtofferwijzer.nl is, een website die (naasten van) slachtoffers helpt de weg naar
de juiste hulp te vinden. Op de website kunnen slachtoffers informatie vinden over
relevante hulporganisaties en over praktische, juridische, emotionele en financiële
hulp of een veilige opvangplek. Ik heb in maart 2025 (opnieuw) middelen beschikbaar
gesteld aan Fonds Slachtofferhulp ten behoeve van de doorontwikkeling en optimalisatie
van Slachtofferwijzer, zowel inhoudelijk als technisch gezien het primaire belang
van goede informatievoorziening aan slachtoffers.

Tot slot

Met deze meerjarenagenda wil ik meer recht doen aan slachtoffers van strafbare feiten
en geef ik invulling aan hun erkenning en ondersteuning. Over de voortgang zal ik
uw Kamer jaarlijks informeren.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken