Brief regering : Beleidsreactie onderzoek Kansen op een goede start

31 293
Primair Onderwijs

Nr. 121
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2025

In Nederland maken gelukkig veel kinderen een goede start. De deelname aan voorschoolse
educatie is hoog en bijna alle kinderen schrijven zich op vierjarige leeftijd ook
in op school. De kwaliteit die pedagogisch professionals en onderwijzend personeel
leveren voor kinderen in deze levensfase is bovendien hoog. Dat is goed nieuws.

Inzetten op een goede start voor elk kind is essentieel voor een verbetering van de
basisvaardigheden in de rest van het leven van een kind. Voorkomen is beter dan genezen:
kinderen die vroeg een achterstand oplopen, kunnen deze vaak niet meer inhalen.1 Ik span mij in om voorschoolse educatie en basisonderwijs nog beter in te richten.
Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris Participatie
en Integratie, over de maatregelen die ik neem.

De maatregelen die ik in deze brief presenteer, sluiten aan op het onderzoek Kansen op een goede start, dat ik op 21 maart jl. naar uw Kamer stuurde.2 In het onderzoek is gekeken naar kansrijke beleidsmaatregelen om jonge kinderen goed
te laten starten in het basisonderwijs. Het onderzoek biedt heldere inzichten in welke
maatregelen positief effect kunnen hebben op de onderwijskansen van jonge kinderen.
Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de wetenschappelijke effectiviteit van maatregelen,
maar ook naar het draagvlak hiervoor, de uitvoerbaarheid, de kosten en de juridische
consequenties.

Om elk kind goede kansen te geven aan de start van het basisonderwijs wil ik allereerst
de deelname van kinderen aan voorschoolse educatie en aan het onderwijs vergroten.
Daarnaast wil ik de kwaliteit van voorschoolse educatie en het onderwijs aan jonge
kinderen (waaronder vroegschoolse educatie) verder verhogen. Uit onderzoek weten we
namelijk dat kinderen die gebruikmaken van voorschoolse educatie van goede kwaliteit
hier veel profijt van hebben in hun ontwikkeling.3 In het kader van de doorlopende ontwikkellijn vind ik het ook van belang dat kinderen
zodra zij vier jaar worden optimaal gebruik weten te maken van het onderwijs en dat
het onderwijs voor jonge kinderen optimaal aansluit bij hun ontwikkelingsstimulering.
Hierdoor kunnen zij hun schoolloopbaan succesvol doorlopen.

Voor wat betreft het vergroten van de deelname is mijn ambitie om (1) de leerplichtige
leeftijd te verlagen van vijf naar vier jaar, rekening houdend met een leeftijdsadequaat
aanbod voor vierjarigen. Tegelijkertijd realiseer ik me dat de randvoorwaarden hiertoe
(financieel en personeel) nog verdere uitwerking vragen. Die verdiepingsslag ga ik
maken. Daarnaast (2) roep ik gemeenten die dat nog niet doen op voorschoolse educatie
aan te bieden aan kinderen vanaf 2 jaar, en (3) moedig ik gemeenten aan zich te blijven
inspannen voor het vergroten van het bereik van voorschoolse educatie op een manier
die werkt voor de inwoners in hun wijken.

Voor wat betreft het verhogen van de kwaliteit (1) blijf ik scholen die dit het hardst
nodig hebben, stimuleren om een hogere beroepskracht-kind ratio in te zetten in de
groepen 1 en 2, en (2) beschrijf ik welke inzet dit Kabinet biedt in de ondersteuning
van ontwikkelingsstimulering in de thuissituatie.

Geen one-size-fits-all oplossing

De ontwikkeling van jonge kinderen is complex. Kinderen ontwikkelen zich wanneer zij
zich veilig voelen en een rijke speelomgeving van hoge kwaliteit wordt aangeboden.4 Kinderen ontwikkelen zich bovendien de hele dag door: thuis, op de opvang, op school,
op de sportvereniging, bij vrienden en familie. Er is niet één gouden ervaring die
verantwoordelijk is voor de totale ontwikkeling die kinderen doormaken. Het is zelfs
niet mogelijk om te bepalen welke ervaring precies welk effect heeft op de ontwikkeling
van kinderen. De focus moet dus liggen op een combinatie van beleidsmaatregelen, die
ingrijpen op zowel de vraag- als de aanbodzijde van die ontwikkeling. Ook moeten de
maatregelen in samenhang worden beoordeeld.

Voorschoolse educatie vindt plaats binnen de kinderopvang en wordt aangeboden binnen
de reguliere (hele) dagopvang of binnen kortdurende opvang (dagdelen) in aparte groepen.
Naast de kinderopvangtoeslag voor werkende ouders zijn er gemeentelijke regelingen
om de toegankelijkheid te waarborgen voor kinderen die dat het hardst nodig hebben.
Voor peuters gaat het dan om voorschoolse educatie, bedoeld voor kinderen met een
risico op een onderwijsachterstand en het peuteraanbod waarmee gemeenten een aanbod
kunnen doen aan peuters zonder een indicatie voor voorschoolse educatie. Tussen gemeenten
bestaan er grote verschillen in het beleid voor voorschoolse educatie. Gemeenten verschillen
bijvoorbeeld in hun definitie van de doelgroep van voorschoolse educatie en in de
financiële bijdrage die ouders moeten betalen.

Reeds ingezette stappen

Afgelopen najaar heb ik uw Kamer geïnformeerd over de stappen die ik reeds neem ten
behoeve van voor- en vroegschoolse educatie.5 Ik wil dat scholen heldere ambities stellen op het gebied van vroegschoolse educatie
en leerlingen met een risico op achterstand planmatig begeleiden. Scholen moeten hierbij
gebruik maken van de brede beschikbare kennis over wat werkt. Ook bekijken we in overleg
met de sector hoe de informatieoverdracht tussen kinderopvang en basisonderwijs wettelijk
kan worden uitgebreid, zodat basisscholen weten welke kinderen voorschoolse educatie
hebben gevolgd. Om gerichter te werken aan het verhogen van de deelname van voorschoolse
educatie wil ik gemeenten een kader bieden waarin is beschreven voor welke kinderen
voorschoolse educatie in ieder geval is bedoeld. Ook wordt via een experimenteerbesluit
gewerkt aan de mogelijkheid om onder voorwaarden peuters en kleuters te mengen. Dit
besluit wordt dit najaar in internetconsultatie gebracht.

Schooldirecteuren in het basisonderwijs geven aan dat leerkrachten in de kleuterklassen
problemen ondervinden doordat sommige kleuters nog niet schoolrijp zijn.6 Daarom heb ik het NRO gevraagd om in kaart te brengen welke programma’s en interventies
effectief zijn om schoolrijpheid van kleuters te bevorderen.7 Bij schoolrijpheid kijk je zowel naar het kind als naar de school en stel je de vragen
«Is het kind klaar voor school?» en «Is de school klaar voor het kind?» Het NRO geeft
op basis van de Databank Effectieve Jeugdinterventies weer welke programma’s en interventies
er zijn om schoolrijpheid (vanuit het kind of vanuit de school) te bevorderen. We
moedigen scholen die deze druk ervaren aan om deze programma’s in te zetten. Ik ga
scholen hierover ook gericht informeren.

Maatregelen voor het vergroten van onderwijskansen bij jonge kinderen

Maatregelen om de deelname aan ve en de start in het onderwijs te vergroten

1. Verlagen van de leerplichtige leeftijd van vijf naar vier jaar

In Nederland staan bijna alle kinderen met de leeftijd van vier jaar ingeschreven
op een school. Daar mogen we trots op zijn. Deelname aan onderwijs zorgt ervoor dat
jonge kinderen zich optimaal kunnen ontwikkelen. Dit gaat in Nederland op veel onderdelen
goed, maar juist vanwege de groep leerlingen met de grootste kans op achterstand wil
ik mij inspannen dit nog verder te verbeteren. Ongeveer 2% van de vierjarigen is nog
niet ingeschreven op een school op het moment dat zij vier jaar worden. Kinderen zijn
pas leerplichtig wanneer zij vijf jaar worden. Er is geen landelijk zicht op het aantal
uren dat kinderen daadwerkelijk onderwijs volgen in hun vijfde levensjaar. Wel zijn
er signalen dat er steeds meer kinderen die wel ingeschreven zijn op school, langere
tijd niet naar school gaan.8 Ik vind dit een slecht signaal. Vooral voor kinderen die een risico op achterstand
lopen, is continue ontwikkeling essentieel.

Ik ga daarom een wetswijziging voorbereiden waarmee de leerplicht wordt verlaagd van
vijf naar vier jaar, met als doel de ontwikkeling van vierjarigen in Nederland beter
te stimuleren. Uit het onderzoek van Sardes en SEO blijkt dat er aanwijzingen zijn
dat de effecten van vroeger starten groter zijn voor kinderen met risico op een achterstand.
Het is van groot belang elk kind in Nederland dezelfde kansen krijgt op een goede
start in het basisonderwijs. Dat is waar ik mij voor inzet.

De wetswijziging zou moeten starten vanuit de positie dat alle kinderen een rijke
ontwikkelomgeving met speelruimte nodig hebben, zonder het aanbod voor jonge kinderen
te verschoolsen. Ook moeten flexibiliteit en maatwerk mogelijk blijven; niet alle
vierjarigen zijn immers in staat om direct vijf hele dagen naar school te gaan. Er
dient ruimte te blijven voor het verlengen van de opvangtijd, of voor startklassen
of instroomklassen binnen het onderwijs.

Een ander aandachtspunt is dat een eventuele leerplichtverlaging vraagt om meer onderwijspersoneel,
terwijl sprake is van een lerarentekort. Ook betekent dit een uitbreiding van de taken
van leerplichtambtenaren. Daarnaast spelen wachtlijsten voor het speciaal onderwijs
evenals de jeugdzorg een rol bij het niet-bereik van vierjarige leerlingen.9 Ook daar is sprake van tekorten, waarmee in de uitvoering van deze maatregel rekening
moet worden gehouden. Een verlaging van de leeftijd van de leerplicht kan leiden tot
een nog grotere druk op deze sectoren. Tenslotte leidt een leerplicht met individuele
afwijkmogelijkheden tot administratieve lasten van ofwel scholen ofwel ouders.10

Omdat een verlaging van de leerplicht een ingrijpende stap is, zal de noodzaak tot
het zetten van deze stap ook goed moeten worden onderbouwd. Daarvoor is het nodig
om een nauwkeuriger beeld te krijgen van de huidige deelname van vierjarigen aan het
onderwijs. Dan gaat het om vragen als: hoeveel uren per week komen vierjarigen gemiddeld
per week naar school, om welke redenen zijn zij afwezig en zijn er bepaalde groepen
kinderen die zich later inschrijven en/ of duidelijk meer afwezig zijn? Ik laat dit
in beeld brengen in nauw overleg met veldpartijen in en om het onderwijs, met als
intentie om tot een leerplichtverlaging te komen.

2. Meer gemeenten voorschoolse educatie vanaf 2 jaar

Voorschoolse educatie wordt aangeboden in de periode voordat kinderen vier worden.
In regelgeving is het minimum aantal uren voor voorschoolse educatie vastgelegd. Sinds
2019 geldt dat kinderen tussen de 2,5 en 4 jaar tenminste 960 uur voorschoolse educatie
te krijgen aangeboden, gespreid over anderhalf jaar.11 Recent onderzoek naar deze urenuitbreiding laat ook zien hoe goed dit werkt: kinderen
krijgen meer educatieve activiteiten aangeboden en daardoor worden zij meer in hun
ontwikkeling gestimuleerd. Die extra uren leiden er daardoor toe dat de sociaal-emotionele
ontwikkeling van de kinderen versterkt en dat kinderen hoger scoren op tests voor
taal, executieve functies en fijne motoriek.12

Ongeveer de helft van de gemeenten kiezen ervoor om voorschoolse educatie al vanaf
2 jaar aan te bieden. Hierbij kiezen ze, aansluitend bij de leeftijd van de peuter,
er bijvoorbeeld voor om in de periode tot 2,5 jaar minder dan 16 uur ve per week aan
te bieden. Op deze manier krijgt een jong kind ook de tijd om te wennen aan het aanbod.
Gemeenten bepalen zelf welke inzet zij bieden bovenop de landelijk vastgestelde minimuminzet.
Ik roep gemeenten die dit nog niet doen op om te onderzoeken of zij ook in hun gemeente
voorschoolse educatie vanaf 2 jaar mogelijk kunnen maken.

3. Bereik van ve vergroten: maatwerk per gemeente

De grote meerderheid van peuters met een risico op achterstand maakt gebruik van voorschoolse
educatie. Daar mogen we trots op zijn. Tegelijkertijd zijn er ook zorgen over een
mogelijke daling van het bereik. Het Landelijk Rapport LEA/vve 2023–2024 van de Inspectie van het Onderwijs toont hier de laatste cijfers in. Vanwege het belang
voor de ontwikkeling van kinderen span ik mij er samen met gemeentes voor in om het
bereik verder te verhogen, in lijn met de motie-Kisteman.13

Redenen voor ouders om hun kinderen geen gebruik van voorschoolse educatie te laten
maken zijn enorm divers. Het kan gaan om principiële redenen, bijvoorbeeld de opvatting
dat jonge kinderen door hun ouders thuis moeten worden opgevoed. Ook praktische redenen
kunnen een rol spelen, zoals onhandige opvangtijden. Tot slot kunnen ouders vanwege
de kosten of wachtlijsten ervoor kiezen om hun kind niet naar de voorschool te sturen.14 Het is daarom niet effectief om alle gemeenten te verplichten het bereik van ve op
dezelfde manier te vergroten. Tegelijkertijd blijft deelname aan ve het uitgangspunt
voor elk kind dat daarvoor in aanmerking komt. Ik wil daarom gemeenten oproepen om
te blijven zoeken naar mogelijkheden die aansluiten bij de inwoners in hun wijken,
om zo bij te dragen aan goede kansen bij de start van de schoolloopbaan voor elk kind.
Gemeenten kunnen hiervoor gericht middelen inzetten vanuit het Rijk middels de SPUK
GOAB.

Hierin zie ik allerlei manieren waarop het gemeenten lukt om hun bereik verder te
vergroten. Zo heeft de gemeente Den Haag ervoor gekozen om peuterconsulenten in te
zetten die actief de wijk ingaan om ouders die nog geen gebruik maken van ve te bereiken
en de meerwaarde van ve te laten zien. Ouders worden vervolgens begeleid bij het inschrijfproces.
Gemeentes kunnen hierin ook leren van de aanpak van gemeentes die op hen lijken. Zo
benoemt het onderzoek van Sardes en SEO de mogelijkheid voor gemeenten om voorschoolse
educatie vaker aan te bieden binnen de opvang die de hele dag duurt, naast de kortdurende
opvang. Dit kan ouders die werken ruimte bieden om makkelijker gebruik te maken van
ve. Het uitwisselen van effectieve aanpakken stimuleer ik via het ondersteuningstraject
van het Gemeentelijk Onderwijsachterstand Beleid. Dit ondersteuningstraject organiseert
driemaal per jaar kenniskringen voor gemeenten en ontwikkelt producten ten behoeve
van het versterken van het ve-beleid van gemeenten, zoals de handreiking ten behoeve
van het verhogen van het bereik van voorschoolse educatie.15

Voor sommige gemeentes is het vanwege multiproblematiek extra uitdagend om het bereik
van ve te vergroten. Om die reden stimuleer ik vanuit het Programma Ontwikkeling Jonge
Kind binnen het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid 20 focusgebieden financieel
om met onderbouwde maatregelen die aansluiten bij de doelgroep in hun gebied het bereik
van ve te vergroten. De focusgebieden zijn hier in 2025 mee gestart. De SPUK Kansrijke
wijk, waar deze middelen onder vallen, wordt tot en met 2028 verlengd. De middelen
voor het programma Ontwikkeling Jonge Kind worden voor deze periode ook doorgezet.
Hierdoor krijgen deze gebieden de mogelijkheid om duurzame inzet te ontwikkelen voor
het verhogen van hun bereik van ve.

Daarnaast is het, om deelname te vergroten, belangrijk dat kinderopvang in het algemeen
en ve in het bijzonder financieel beter toegankelijk wordt en blijft. Juist in gezinnen
met beperkte financiële middelen kan een beter toegankelijk aanbod het verschil maken.
Het kabinet verkent samenhangend met de herziening financieringsstelsel kinderopvang,
aanvullende maatregelen zoals het bestendigen van gemeentelijke regelingen gericht
op toegankelijkheid van de kinderopvang voor kinderen van ouders die niet (beiden)
werken.

Maatregelen om de kwaliteit van ontwikkelingsstimulering te verhogen

1. Stimuleren van scholen om een extra beroepskracht in te zetten in de groepen 1
en 2

Onderzoek laat zien dat jonge kinderen zich ontwikkelen door hoogwaardige interacties
met volwassenen. Dit betekent dat een volwassene ook tijd en ruimte moet hebben om
deze interacties met individuele kinderen te hebben. Hoe groter de groepen die een
onderwijsprofessional onder zich heeft, hoe minder ruimte er voor dergelijke interacties
is. Om deze reden kent de kinderopvang regels voor de verhouding tussen het aantal
kinderen en het aantal beroepskrachten. Het onderwijs kent dergelijke regels niet.
Scholen bepalen zelf hoe groot zij de groepen maken en hoeveel onderwijspersoneel
zij hier op inzetten.

Ik blijf scholen die dit het hardst nodig hebben middels het hierboven genoemde Programma
Ontwikkeling Jonge Kind stimuleren om extra beroepskracht in te zetten in de kleutergroepen.16 Daarnaast kunnen scholen op basis van hun Onderwijsachterstandsmiddelen zelf kiezen
voor extra inzet van onderwijsprofessionals in de kleuterklassen. Scholen met veel
doelgroepkinderen ontvangen extra onderwijsachterstandsmiddelen. Ik ben me ervan bewust
dat ook hier het lerarentekort een rol kan spelen in het de mogelijkheid van scholen
om de middelen in te zetten voor extra personeel.

2. Aanbieden van ondersteuning van ontwikkelingsstimulering in de thuissituatie

Jonge kinderen ontwikkelen zich in interactie met hun omgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld
aan ouders die hun kinderen voorlezen. Als een kind te weinig stimulerende interactie
heeft in de thuisomgeving, kan een vertraging in de ontwikkeling ontstaan. Ik span
mij daarom ook in voor ondersteuning in de thuissituatie, bijvoorbeeld via de mogelijkheid
voor kinderen om gratis boeken te lenen bij de bibliotheek. Ook kan hier het Programma
Ontwikkeling Jonge Kind worden genoemd dat deel uit maakt van het Nationaal Programma
Leefbaarheid en Veiligheid. Deelnemende gemeenten organiseren bijvoorbeeld spelochtenden
in bibliotheken of moeder- en vadercafés organiseren waar ouders elkaar kunnen ontmoeten
en kinderen een gericht stimulerend aanbod krijgen. Ook vanuit de Gelijke Kansen Alliantie
wordt gewerkt aan de samenwerking met ouders voor de taalontwikkeling van kinderen,
met name via de Landelijke GKA-agenda Taal & Ouders. In de afgelopen jaren zijn (onderwijs)professionals
van scholen uit het hele land samen met andere partners aan de slag geweest met de
aanpak Thuis in taal, die leraren en pedagogisch medewerkers helpt om goed samen te
werken met ouders en zo de taalontwikkeling van (hun) jonge kinderen te stimuleren.
In deze Landelijke GKA-agenda is kennis opgebouwd en kennis gedeeld over wat werkt.
In 2025 kijkt de Gelijke Kansen Alliantie naar de mogelijkheid om vervolg te geven
aan deze agenda, gericht op de implementatie en borging hiervan bij (voor)scholen.
Daarnaast investeren we structureel in een brugfunctionaris op scholen die dit het
hardste nodig hebben. Dit is iemand die de verbinding legt tussen het gezin thuis
en het kind op school. Door signalen uit de thuissituatie op tijd te zien, er wat
aan te doen en door ouders te betrekken bij de school, krijgen kinderen beter de kans
om zich te ontwikkelen.

De ondersteuning van ontwikkelingsstimulering in de thuissituatie beperkt zich niet
tot mijn ministerie. Zo bieden de jeugdgezondheidswet en de jeugdwet ouders ook de
mogelijkheid tot opvoedondersteuning. Denk bijvoorbeeld aan interventie SPARK die
ouders en jeugdverpleegkundigen ondersteunt bij het voeren van gestructureerde gesprekken
over de opvoed- en opgroeisituatie van jonge kinderen, of aan de opvoedtraining Triple
P voor ouders met specifieke opvoedvragen die advies of vaardigheidstraining willen.
Ondersteuning gebeurt ook via het actieprogramma Kansrijke Start van het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Dit programma richt zich op de eerste 1.000
dagen van het kind: van de periode tijdens de zwangerschap tot ongeveer twee en een
half jaar. Vanuit dit actieprogramma wordt bijvoorbeeld het project Taalschatten gefinancierd,
waarin een toolkit is ontwikkeld met tips, ideeën en inspiratie aan ouders, professionals,
gemeenten en netwerken die aan de slag willen met de taalontwikkeling van het jonge
kind. Komende periode wordt bekeken hoe hier vervolg aan wordt gegeven, waarbij de
nadruk zal liggen op het vergroten van het bewustzijn bij ouders over het belang van
praten met het kind.

Ook in de kinderopvang werken pedagogisch professionals en ouders beiden aan de ontwikkeling
van kinderen. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bekijkt samen met
de kinderopvangsector hoe dit pedagogisch partnerschap tussen pedagogisch professionals
en ouders verder versterkt kan worden.

Daarnaast werkt het Kabinet zoals aan het begin van deze brief al aangegeven aan het
versterken van de pedagogische basis rond kinderen, samen met onder meer de VNG en
in het kader van de Hervormingsagenda Jeugd. Daarbij hoort ook beter samenwerken door
alle organisaties rond gezinnen in sterke lokale teams en in samenwerking met het
onderwijs, zodat de ondersteuning past en haar doel bereikt.17

Een goede start voor elk kind

We hebben het talent van ieder kind nodig. In de praktijk is voor sommige kinderen
de kans groter dat zij al bij de start van hun schoolloopbaan een achterstand oplopen.
Die kans moeten we koste wat kost zo klein mogelijk maken.

Dat is niet zomaar geregeld. Een duurzame verandering lukt bovendien alleen wanneer
we met alle betrokkenen de handen ineenslaan.

Laten we ons gezamenlijk hard maken om achterstanden vroeg bij de start van het onderwijs
weg te werken. We hebben elk kind én elk talent in Nederland even hard nodig.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M.L.J. Paul