Brief regering : Kabinetsreactie Wetsevaluatie Vroegsignalering, evaluatie experimenten en onderzoek

Nr. 812 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2025

Schulden beginnen vaak klein, maar lopen soms snel op. Met ontwrichtende gevolgen
voor gezinnen en de maatschappij. Daarbij is bekend dat mensen niet lichtzinnig denken
over het (uit zichzelf) melden bij schuldhulpverlening. Daarom is het belangrijk om
problematische schulden te voorkomen en beginnende schulden klein te houden. Om die
reden is vroegsignalering sinds 2021 duidelijker verankerd in de Wet gemeentelijk
schuldhulpverlening (Wgs). In het kader van vroegsignalering ontvangen gemeenten een
signaal van schuldeisers (vastelastenpartners) wanneer mensen een achterstand hebben
op drinkwater, energie, huur en/of de zorgverzekering. Nadat gemeenten een signaal
van een vastenlastenpartner hebben ontvangen, bieden ze proactief hulp aan hun inwoners.

Sinds de wetswijziging is het aantal verstuurde signalen jaarlijks toegenomen. In
2024 zijn meer dan een miljoen vroegsignalen verstuurd ten opzichte van circa 650.000
in 2021.1 Het aantal mensen waarmee gemeenten in contact zijn gekomen via vroegsignalering
is flink toegenomen: van circa 47.000 in 2021 naar circa 157.000 in 2024. Uiteindelijk
resulteerde dit in een toename van het aantal mensen dat een vorm van hulp accepteerde
van circa 15.000 in 2021 naar circa 49.000 in 2024.2 Hiermee is vroegsignalering een nuttige aanvulling op het aantal mensen dat uit zichzelf
hulp zoekt bij geldzorgen (circa 82.000 in 20243).

Deze aantallen laten de potentiële meerwaarde van laagdrempelige hulp zien ter voorkoming
van problematische schulden. Via vroegsignalering komen mensen die niet bekend waren
bij de gemeentelijke schuldhulpverlening eerder in beeld, wat gemeenten de aanvullende
mogelijkheden biedt om problematische schulden en bedreigende situaties zoals huisuitzetting
of afsluiting van gas en elektriciteit te voorkomen.

In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is de wetsbepaling
vroegsignalering geëvalueerd door een onderzoeksconsortium bestaande uit Panteia,
de Hogeschool Utrecht en Bureau Bartels (bijlage 1). Ook zijn de experimenten vroegsignalering
met betalingsachterstanden op gemeentebelastingen (bijlage 2) en hypotheken (bijlage 3)
geëvalueerd door de initiatiefnemers van deze experimenten. Daarnaast is in opdracht
van SZW het onderzoek «Opbouw van problematische schulden: van de eerste vordering
tot de aanvraag van een schuldregeling» uitgevoerd door de Hogeschool Utrecht (HU)
(bijlage 4). Deze brief bevat de kabinetsreacties op deze evaluaties en het onderzoek.
Een uitgebreidere reactie op de aanbevelingen van de wetsevaluatie en de invulling
van een tweetal moties is opgenomen in het addendum van deze brief.

1. Wetsevaluatie vroegsignalering

Aanleiding

Al jaren voor de wetswijziging in 2021 pionierden gemeenten met de uitwisseling van
signalen van vooral achterstanden bij woningcorporaties. En al vóór de wetswijzing
bestond er voor de vastelastenpartners regelgeving over het zonder toestemming van
de inwoner leveren van gegevens over een betalingsachterstand aan schuldhulpverlenende
organisaties. Gemeenten en vastelastenpartners zagen echter juridische belemmeringen
voor deze gegevensuitwisseling met als doel vroegsignalering, die zij niet zelfstandig
konden oplossen. Daarom werd de Wgs beter afgestemd op de privacyregelgeving (Algemene
Verordening Gegevensbescherming) door de wettelijke taken van de gemeentelijke schuldhulpverlening
duidelijker te omschrijven. Hiermee werd expliciet in de wet opgenomen dat het noodzakelijk
is dat vastelastenpartners en gemeenten persoonsgegevens uitwisselen voor vroegsignalering.
Meer concreet regelde de wetswijziging dat gemeenten op basis van signalen over betalingsachterstanden
die zij van vastelastenpartners ontvangen uit eigen beweging hulp moeten aanbieden.

Na de wetswijziging startte het overgrote deel van de gemeenten met een volwaardige
aanpak van vroegsignalering. In de jaren daarop hebben gemeenten de wetgeving telkens
beter weten te implementeren en hun aanpak weten te verbeteren. Veel vastelastenpartners
hadden ten tijde van de wetswijziging nog niet volledig dezelfde aanlevermomenten
van de signalen en hanteerden verschillende voorwaarden. Inmiddels loopt de aanlevering
van signalen goed, mede dankzij het harde werk van Divosa, NVVK, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) en brancheverenigingen van vastelastenpartners om de wetswijziging
te implementeren en goed uit te voeren.

Onderzoeksrapport wetsevaluatie

De wetsevaluatie vroegsignalering vond plaats van september 2024 tot en met mei 2025
en onderzocht de doelmatigheid en doeltreffendheid van vroegsignalering. In de evaluatie
onderzochten de onderzoekers het perspectief van schuldeisers, gemeenten en inwoners.
De onderzoekers voerden kwalitatieve analyses uit op basis van interviews met twintig
vastelastenpartners, 44 gemeenten, zeventien inwoners en acht ervaringsdeskundigen.
Aanvullend voerden zij kwantitatieve analyses uit op basis van data van de Divosa
Monitor Vroegsignalering Schulden en aanvullende data van negen vastelastenpartners.
Tot slot voerden zij een juridische analyse uit op de inspanningsverplichtingen (voor
maatschappelijke verantwoorde incasso) en andere verplichtingen voor vastelastenpartners
die volgen uit materiewetten in relatie tot vroegsignalering.4

De meest relevante onderdelen van de beleidstheorie en conclusies over doeltreffendheid
en doelmatigheid worden hieronder samengevat.

Reconstructie beleidstheorie

Het onderzoeksrapport geeft de beoogde werking inclusief (sub)doelen van vroegsignalering
visueel overzichtelijk weer (figuur 1).

Figuur 1: Gereconstrueerde beleidstheorie vroegsignalering1

1 Wetsevaluatie vroegsignalering (Wgs), Panteia, Hogeschool Utrecht en Bureau Bartels
(2025), p. 9.

Doordat gemeenten vroegtijdig signalen van financiële problemen ontvangen, kunnen
zij in contact met hun inwoners passende hulp bieden. Wanneer meer mensen vroegtijdig
in beeld zijn bij gemeentelijke schuldhulpverlening, kunnen problematische schulden
en bedreigende situaties worden voorkomen.

Dit leidt ertoe dat vroegsignalering een bijdrage levert aan: 1) een afname van de
problematische schuldenproblematiek in Nederland en 2) bijdraagt aan versterking van
sociale en economische mensenrechten, zoals een behoorlijke levensstandaard en gezondheid
van inwoners.

Doeltreffendheid

De onderzoekers concluderen dat vroegsignalering doeltreffend is, doordat het bijdraagt
aan het voorkomen en verminderen van problematische schulden. Op basis van hun evaluatie
van de wet stellen zij vast dat door vroegsignalering:

• meer mensen met (dreigende) problematische schulden een passend hulpaanbod ontvangen
en accepteren;

• drempels voor toegang tot integrale schuldhulpverlening omlaag gaan;

• betalingsproblemen niet verder verslechteren en daarmee bedreigende situaties worden
voorkomen, en dat schuldhulpverlening hierdoor effectiever is.

Tevens concluderen de onderzoekers dat de doeltreffendheid van vroegsignalering verder
kan verbeteren. In de evaluatie worden vijf aspecten benoemd die de doeltreffendheid
nog verder kunnen verhogen:

1. Verder standaardiseren en consistenter toepassen van (minimale wettelijke) verplichtingen
met betrekking tot de incassohandelingen van vastelastenpartners, waardoor onwenselijk
verschillen in aanlevering per branche en per vastelastenpartner voorkomen worden.

2. Meer signalen oppakken door gemeenten, door minder rigide toepassing van selectie-eisen
(bijvoorbeeld drempelbedragen).

3. Verkleinen van verschillen tussen gemeenten, bijvoorbeeld door het doorvoeren van
gestandaardiseerde minimumeisen (kwaliteitskader) voor gemeenten.

4. Meer (mogelijkheden tot) informatiedeling tussen gemeenten en vastelastenpartners.

5. Meer registratie en evaluatie van effecten, wat het identificeren en verspreiden van
bewezen effectieve aanpakken mogelijk maakt en stimuleert.

Doelmatigheid

Vroegsignalering is volgens de onderzoekers doelmatig als de baten van het beleid
– in dit geval het voorkomen van problematische schulden – tegen de laagst mogelijke
inzet van (financiële) middelen en met zo min mogelijk ongewenste neveneffecten (beiden
kosten) worden bewerkstelligd.

De onderzoekers onderschrijven dat (problematische) schulden tot verschillende grote
maatschappelijke kostenposten leiden, die samenhangen met onder meer levensstandaard
en gezondheid. Deze kosten zijn eerder op minimaal € 8,5 miljard per jaar geschat.5 De onderzoekers bevestigen in hun onderzoek dat vroegsignalering bijdraagt aan het
doel om problematische schulden te voorkomen en dat elke investering ter voorkoming
van deze problematische schulden (kosten) in beginsel waardevol is. Vroegsignalering
helpt de maatschappelijke kosten van (problematische) schulden omlaag te krijgen.
Daarbij concluderen de onderzoekers dat de kosten die vastelastenpartners en gemeenten
moeten maken voor de uitvoering van vroegsignalering beperkt zijn. De kosten van vroegsignalering
bedragen voor alle gemeenten gezamenlijk (in de huidige uitvoering) jaarlijks ca.
€ 50 miljoen. Voor vastelastenpartners wordt dit op ca. € 3,1 miljoen geschat.

De onderzoekers concluderen, in navolging van hetgeen verwacht werd bij de wetswijziging,
dat het zeer waarschijnlijk is dat vroegsignalering positieve opbrengsten heeft. En
dat het op deze manier investeren in het voorkomen en oplossen van schulden zich altijd
terugverdient, waardoor het een doelmatige besteding van middelen is. Ondanks het
uitvoeren van diverse analyses kunnen de onderzoekers deze conclusies echter niet
cijfermatig staven met daadwerkelijke baten in relatie tot de kosten van vroegsignalering.

Daarbij verwachten de onderzoekers dat het huidige cijfermatige bereik van vroegsignalering
een onderschatting van het daadwerkelijke bereik is. Het onderzoek noemt enkele positieve
(neven)effecten die niet altijd zijn terug te zien in getallen over de resultaten
op korte termijn, maar wel bijdragen aan de doelmatigheid. Zo draagt vroegsignalering
eraan bij dat mensen een positief beeld van de gemeente en andere hulpverlening hebben
of krijgen. Hierdoor wordt de kans groter dat mensen op een later moment hulp accepteren
of in ieder geval weten waar zij terecht kunnen voor hulp bij hun geldzorgen of op
andere leefgebieden. De proactieve houding van gemeenten bij vroegsignalering kan
zo ook een belangrijke rol spelen bij het herstellen van het vertrouwen in de overheid.
Vroegsignalering kan daarnaast mensen helpen om hun eigen (financiële) situatie beter
te begrijpen waardoor ze meer rust ervaren. Bovendien kunnen mensen na het hulpaanbod
van de gemeente zonder tussenkomst van de gemeente aan de slag zijn gegaan met hun
geldzorgen.

Onderzoekers noemen ook enkele ongewenste neveneffecten zoals ineffectieve hulp en
inwoners die vragen hebben over hun privacy in relatie tot het delen van betalingsachterstanden
met gemeenten door bijvoorbeeld onterechte signalen. Dit kan voorkomen als een betalingsachterstand
ondertussen is voldaan. Ondanks dat deze ongewenste neveneffecten zoveel mogelijk
moeten worden voorkomen, wegen zij niet op tegen de brede meerwaarde die vroegsignalering
heeft. De wetsevaluatie laat vroegsignalering zien als waardevol instrument ter voorkoming
van problematische schulden.

Kabinetsreactie wetsevaluatie vroegsignalering

Afgelopen jaren hebben betrokken partijen veel geïnvesteerd in het verbeteren van
de effectiviteit van vroegsignalering en hun eigen rol hierin. Ook de samenwerking
tussen partijen is verder verbeterd. Vastelastenpartners en gemeenten lopen via «signaalreizen»
hun gezamenlijk processen na om hun samenwerking te verbeteren. En er zijn experimenten
opgezet om te onderzoeken of er betere indicatoren zijn voor (dreigende) problematische
schulden. Het kabinet vindt het daarom goed om te zien dat de onderzoekers vroegsignalering
kwalificeren als een doeltreffend en doelmatig instrument ter voorkoming van problematische
schulden. Tegelijkertijd blijft er ruimte voor verbetering om de werkwijze en uitvoering
van vroegsignalering effectiever te maken. De uitkomsten uit deze wetsevaluatie laten
zien waar gemeenten, vastelastenpartners en het rijk nog verbeteringen kunnen doorvoeren.

Op basis van de conclusies over de doeltreffendheid en doelmatigheid van vroegsignalering
binnen de Wgs, hebben de onderzoekers aanbevelingen geformuleerd. Deze richten zich
op het verder vergroten van de doelmatigheid en doeltreffendheid, het versterken van
de werkzame bestanddelen en het wegnemen van de huidige knelpunten. Hieronder geef
ik een algemene reactie op het rapport. Op de gedane specifieke aanbevelingen aan
het kabinet ga ik in het addendum bij deze brief nader in.

Naar aanleiding van het rapport van de Nationale ombudsman heeft het vorige kabinet
reeds verbetermaatregelen aangekondigd.6 Deze verbetermaatregelen heeft SZW gezamenlijk met gemeenten en vastelastenpartners
verder uitgewerkt en moeten vorm krijgen in bestuurlijke afspraken met concrete doelstellingen
om de effectiviteit van vroegsignalering te vergroten. Gemeenten, vastelastenpartners
en rijk beogen invulling te geven aan de aanbevelingen ter vergroting van de doelmatigheid
en doeltreffendheid, het versterken van werkzame bestanddelen en het wegnemen van
de huidige knelpunten.

De bestuurlijke afspraken kennen een tweetal doelstellingen. Ten eerste werk ik samen
met gemeenten en vastelastenpartners om, met gelijkblijvende signalen, toe te werken
naar een verdubbeling (40 procent) van het bereik van vroegsignalering eind 2028.
Ook willen deze partijen gezamenlijk ongewenste uitval van signalen halveren, onder
andere door de kwaliteit van signalen en de toets door gemeenten tegen de Basisregistratie
Personen te verbeteren.

Om het bereiken van deze doelstellingen te stimuleren heeft het kabinet jaarlijks
t/m 2028 € 20 miljoen extra beschikbaar gesteld om een impuls te geven aan de verbetering
van vroegsignalering. Voor 2025 heeft het kabinet al € 19 miljoen beschikbaar gesteld
aan gemeenten, zodat zij in kunnen zetten op het vergroten van het bereik van vroegsignalering.
Door verschillende contactpogingen en een persoonlijke benadering kan de kans namelijk
aanzienlijk worden verhoogd de inwoner te bereiken en te helpen. Dit kan de doeltreffendheid
van vroegsignalering verder vergroten.

Daarnaast stel ik dit jaar € 1 miljoen beschikbaar voor landelijke projecten om vroegsignalering
te verbeteren, waaronder de verbetering van monitoring van vroegsignalering in het
project Data Delen Armoede en Schulden. Het is mijn intentie om gemeenten gedurende
de looptijd van de verbetermaatregelen (tot eind 2028) extra te ondersteunen om meer
in te kunnen zetten op persoonlijk contact en meerdere contactpogingen en om zo te
werken aan de doelstellingen van de bestuurlijke afspraken. Ik hoop de bestuurlijke
afspraken na de zomer met de partijen te ondertekenen.

2. Experimenten vroegsignalering

Begin dit jaar heb ik de evaluaties van de experimenten met achterstanden op gemeentelijke
belastingen en hypotheken ontvangen. Op basis van deze evaluaties heb ik beoordeeld
of deze experimenten aanleiding geven om signalen toe te voegen aan de bestaande signalen.
Andere experimenten lopen nog en zijn nog niet geëvalueerd.

De Wgs beoogt innovatie te stimuleren door ruimte te geven aan het onderzoeken van
betere indicatoren voor vroegsignalering van (dreigende) problematische schulden.
Een ander signaal wordt alleen aangewezen als de verwachting is dat daardoor mensen
met schulden, die nog niet in beeld zijn bij gemeenten, sneller worden bereikt. Een
samenwerkingsverband van gemeenten en schuldeisers kan een onderbouwd verzoek doen
om een extra signaal aan te wijzen.

Alle experimenten

De volgende experimenten worden of zijn uitgevoerd. Op dit moment zijn er geen concrete
nieuwe initiatieven die zich hebben gemeld om gebruik te maken van de experimenteerruimte.

Type achterstand

Gemeente(n)

Schuldeiser(s)

Doorlooptijd

Gemeentelijke belastingen

Amsterdam, Dordrecht, Echt-Susteren, Leudal, Maasgouw, Midden-Groningen, Purmerend,
Roerdalen, Rotterdam, Westland

Zie gemeenten

2022–2024

Hypotheken

Amsterdam, Arnhem, Breda, Den Haag, Heerlen, Hollands Kroon, Nijmegen, Rotterdam,
Tilburg

Aegon, Rabobank, Obvion, Syntrus Achmea,

2022–heden

Studieschuld

Amsterdam

DUO

2024–heden

Eigen bijdragen Wmo & Wlz

Amsterdam, Groningen, Tilburg

CAK

2024–heden

Belasting- en toeslagenachterstanden

Amsterdam, Apeldoorn, Arnhem, Assen, Den Haag, Hollands Kroon, Leiden, Nijmegen, Opsterland,
Tilburg

Belastingdienst en Dienst Toeslagen

2025–heden

Experiment signaal gemeentelijke belastingen (Bijlage 2)

Uit de evaluatie blijkt dat ruim 50 procent van de inwoners die gemeld worden met
een achterstand op gemeentelijke belastingen nog niet bekend waren bij de schuldhulpverlening
of nog niet eerder is gemeld door een vastelastenpartner. Binnen het experiment wordt
echter minder dan 50 procent van de inwoners bereikt via vroegsignalering. Het bereik
van de meldingen met (minimaal) een signaal van de gemeentelijke belastingen lag in
2023 op 17 procent. Dit is lager dan het landelijk gemiddelde voor reguliere signalen,
ondanks de verplichte extra inspanningen die gemeentelijke belastingafdelingen en
de schuldhulpverlening moesten leveren.

Uit de evaluatie blijkt dat de belastingafdelingen van de gemeente niet altijd voldeden
aan de voor dit experiment vereiste inspanningsverplichtingen voor maatschappelijke
verantwoorde incasso voorafgaand het doorgeven van signalen. Daardoor kon dit experiment
niet aantoonbaar maken dat het verstuurde signaal proportioneel was. Het is immers
onduidelijk of de betalingsachterstand ook opgelost had kunnen worden door de gemeentelijke
belastingafdeling, zonder deling van gegevens met de gemeentelijke schuldhulpverlening.
De resultaten van het experiment moeten daarom ook in dit licht bezien worden.

Gemeentelijke uitvoerders van vroegsignalering zien wel de meerwaarde van het signaal
om een completer beeld van de financiële situatie van de inwoner te verkrijgen. Het
doel van het experiment was echter te achterhalen of een dergelijk signaal een betere
indicator voor (dreigende) problematische schulden is dan de signalen die op dit moment
gebruikt worden in het kader van vroegsignalering. Dit beoogde doel heeft het experiment
niet kunnen aantonen.

Op basis van de evaluatie van het experiment kan niet worden geconcludeerd dat betalingsachterstanden
bij gemeentebelastingen betere indicatoren zijn voor (dreigende) problematische schulden
dan bestaande signalen. Daarom is besloten dit signaal niet structureel toe te voegen
aan de bestaande signalen. Het experiment is inmiddels beëindigd en de mogelijkheid
tot het delen van gegevens in het kader van artikel 10 van de Wgs is gestopt.

Uit de evaluatie blijkt verder dat het experiment gemeenten waardevolle procesmatige
inzichten heeft gebracht om binnen de huidige wettelijke kaders zoveel mogelijk de
beoogde doelen te behalen. Zo valt veel winst te behalen bij het versterken sociaal
incasso van de gemeentebelastingen en door de samenwerking – waaronder de interne
doorverwijzing tussen gemeentebelastingen en schuldhulpverlening – te intensiveren.
Deze aanbevelingen voor het incassoproces van gemeenten worden opgepakt en breder
gedeeld onder gemeenten door de VNG. Voor het invullen van deze aanbevelingen is echter
geen grondslag voor het delen van gegevens van belastingachterstanden noodzakelijk.
Daarnaast gaat de Wet proactieve dienstverlening gemeenten in de toekomst meer handvatten
bieden om op signalen vanuit de eigen organisatie proactief op te pakken.

Experiment signaal betalingsachterstanden hypotheken (Bijlage 3)

De evaluatie van het experiment met betalingsachterstanden op de hypotheek levert
goede resultaten op. Van de gemelde signalen was 55 procent nog niet in beeld bij
de gemeente. De gemeenten wisten met hun aanpak ca. 62 procent van de doelgroep te
bereiken, waarvan iets meer dan een derde daadwerkelijk hulp accepteerde.

Uit de evaluatie blijkt verder dat deelnemende gemeenten het positief vinden dat deelnemende
hypotheekverstrekkers al veel doen om ergere schulden te voorkomen. Mede door deze
uitgebreide maatschappelijke verantwoorde incasso is het aantal signalen wat doorgestuurd
wordt naar gemeenten lager dan vooraf gedacht. Om de bevindingen te verstevigen zijn
in een eerdere fase extra gemeenten en een hypotheekverstrekker toegevoegd, en zal
het experiment nog in ieder geval een jaar worden voortgezet. De evaluatie van het
experiment met hypotheekachterstanden laat dus zien dat hypotheekachterstanden een
goede indicator zijn voor (dreigende) problematische schulden. Daarnaast is met dit
signaal een nieuwe doelgroep in beeld gebracht.

Dit geeft mij aanleiding om te onderzoeken of hypotheeksignalen kunnen worden toegevoegd
aan de bestaande signalen en wat er voor wettelijke verankering nodig is. In de afgelopen
periode zijn daarvoor eerste verkennende gesprekken gevoerd met de Nederlandse Vereniging
van Banken en het Verbond van Verzekeraars, die gezamenlijk een groot gedeelte van
de hypotheekkredietverstrekkers vertegenwoordigen. Verzekeraars hebben een positieve
grondhouding en banken zijn momenteel nader aan het uitzoeken hoe zij tegenover een
wettelijke verankering staan en welke gevolgen dit heeft voor de operatie en de zorgplicht
van de bank.

De komende tijd zal ik met betrokken stakeholders deze mogelijkheid verder onderzoeken
en wanneer er geen verdere belemmeringen zijn een tijdspad uitzetten om het signaal
van achterstanden op hypotheken op te nemen in het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening.

3. Onderzoek opbouw van problematische schulden: van de eerste vordering tot de aanvraag
van een schuldregeling

Om schulden klein te houden en te voorkomen dat bestaande schulden escaleren tot problematische
schulden, is het belangrijk dat mensen snel hulp zoeken en krijgen. In debatten, publicaties
en beleidsstukken wordt regelmatig het beeld geschetst dat mensen gemiddeld al vijf
jaar in de schulden zitten als ze om hulp vragen. Dit getal is gebaseerd op een onderzoek
uit 2011 waarbij mensen gevraagd is naar hun ervaringen.7 Omdat het geheugen van mensen feilbaar is en het onderzoek gedateerd is, bestond
er een duidelijke behoefte om met een betrouwbare methode onderzoek uit te voeren
naar de tijd die verstrijkt tussen het ontstaan van de oudste vordering en het moment
van aanvraag van schuldhulpverlening. In opdracht van SZW heeft de Hogeschool Utrecht
daarom in samenwerking met de Kredietbank Nederland hier een onderzoek naar uitgevoerd.

Het onderzoek bestond uit een analyse van 250 schuldhulpdossiers van particulieren
en (ex-)ondernemers bij de Kredietbank Nederland. Deze dossiers zijn van mensen waarbij
een schuldregeling daadwerkelijk tot stand is gekomen.8 Andere vormen van schuldhulpverlening, zoals budgetcoaching, zijn niet meegenomen
in het onderzoek omdat hierbij vaak geen complete schuldenlijst beschikbaar is.

Resultaten en reflectie onderzoekers

Het onderzoek komt tot de volgende belangrijke bevindingen:

• De tijd die verstrijkt tussen de oudste vordering en de aanvraag van een schuldregeling
is gemiddeld zeven jaar en tien maanden.9 Hierbij is sprake van een flinke spreiding. Bij een derde van de dossiers werd eerder
(binnen vijf jaar na het ontstaan van de oudste vordering) een aanvraag gedaan. In
een zevende (14 procent) van de gevallen duurde het meer dan 15 jaar voordat iemand
aan aanvraag deed.

• In de helft van de dossiers betreft de oudste vordering een betalingsverplichting
aan een private schuldeiser ten aanzien van een vaste last (bijvoorbeeld een energierekening,
zorgverzekeringsachterstand of telefoniefactuur). Bij een derde van de dossiers (32
procent) betreft de oudste vordering een betalingsverplichting aan een overheidsinstantie.

• Uit de analyse blijkt dat de oudste vordering gemiddeld ruim € 7.000 bedraagt. Dit
bedrag wordt sterk beïnvloed door een aantal uitschieters van hoge bedragen; daarom
kan beter gekeken worden naar het meest voorkomende bedrag (mediaan). Het mediane
schuldbedrag is € 2.156.

• De schuldenlast bouwt zich vaak geleidelijk op. Er zijn drie patronen te onderscheiden
in hoe de schuldenlast zich opbouwt: een geleidelijke opbouw (53 procent), een clustering
van schulden in een korte periode (22 procent), en een enkele hoge vordering (25 procent).

Waarom en wanneer mensen hulp voor hun schulden zoeken hangt af van veel factoren.
Het onderzoek geeft het inzicht dat er gemiddeld zeven jaar en tien maanden zit tussen
de eerste vordering en het moment dat iemand hulp vraagt. Het onderzoek geeft echter
geen inzicht in de factoren om deze tijd die verstrijkt te kunnen verklaren. Daarom
roepen de onderzoekers op om de resultaten met enige voorzichtigheid te interpreteren.

De onderzoekers noemen ten eerste het gegeven dat de eerste vordering niet betekent
dat er direct sprake is van een problematische schuldsituatie. Daardoor kan ook niet
gezegd worden dat mensen al acht jaar in geldstress leven. Ten tweede biedt het onderzoek
geen inzicht of deze doelgroep mogelijk al eerder lichtere vormen van hulp heeft ontvangen
of ondersteuning op andere leefgebieden. Ten derde valt het onderzoek niet goed te
vergelijken met het eerdere onderzoek uit 2011. In voorliggend onderzoek is een betere
methodiek gekozen waardoor de dossiers zijn geanalyseerd waarbij daadwerkelijk een
schuldregeling tot stand is gekomen. Bij het eerdere onderzoek uit 2011 werd dat gedaan
op basis van ervaringen.

Om wel een goede vergelijking te kunnen maken adviseren de onderzoekers het voorliggende
onderzoek periodiek te gaan herhalen om ontwikkelingen in de tijd te kunnen meten.

Kabinetsreactie

De onderzoeksresultaten geven een helder inzicht in hoeveel tijd er, bij inwoners
die uiteindelijk een schuldregeling nodig hebben, is verstreken tussen de eerste vordering
en de start van een schuldhulpverleningstraject. Tegelijkertijd geven de onderzoekers
terecht aan dat het onderzoek weinig kan zeggen over wat die tijd verklaart. Ondanks
de inherente beperkingen van het onderzoek, bevestigt dit het beeld dat mensen een
aanvraag voor schuldhulpverlening niet lichtzinnig indienen. Het onderzoek bevestigt
daarmee het belang om vroegtijdig in te blijven zetten op het voorkomen van problematische
schulden, beginnende schulden klein te houden en om drempels voor toegang tot integrale
schuldhulpverlening zo veel mogelijk te slechten. Ik zet hier samen met gemeenten
en andere partners op in.

Om mensen te stimuleren eerder de stap te laten zetten naar hulp, willen ik dat het
netwerk rond mensen geldzorgen snel signaleert. Hiertoe werken we met professionals
en vrijwilligers bij vindplaatsen (zoals huisartsen en geboortezorg). Ook moet er
dichtbij en laagdrempelig financiële hulp beschikbaar zijn. Door onder andere partijen
uit de Alliantie Vrijwillige Schuldhulp en Geldfit zijn diverse fysieke en digitale
hulproutes ingericht om mensen met geldvragen en geldzorgen te ondersteunen. Stevige
lokale teams bij de gemeenten kunnen fungeren als vindplaats en om laagdrempelige
hulp te bieden. Daarnaast wil ik de inzet van gemeenten vanuit vroegsignalering verbeteren,
om ook proactief op zoek te gaan met mensen met (dreigende) problematische schulden.

Ik wil daarnaast schulden zoveel mogelijk in een vroeg stadium oplossen door betere
samenwerking tussen schuldeisers. In reflectie op hun bevindingen noemen de onderzoekers
de uitkomsten aanleiding voor private en publieke schuldeisers om te reflecteren op
hun incassostrategie en mensen nog meer te wijzen op de mogelijkheden voor schuldhulpverlening.
Voor zowel publieke als private schuldeisers worden hier stappen in gezet.

Op 20 mei is uw Kamer geïnformeerd over de aanpak civiele invordering, waarin verschillende
maatregelen zijn aangekondigd die eraan bijdragen dat de kosten van invordering minder
snel oplopen en kleine schulden klein blijven.10 Ook de Rijksincassovisie is erop gericht om problematische schulden te voorkomen.11 Als mensen hun vorderingen aan (rijks)overheidsorganisaties niet kunnen betalen,
kan de schuld al snel oplopen. Dit komt mede door het in rekening brengen van kosten,
boetes en rente. Om onnodige oploop van schulden tegen te gaan, werken de grote schuldeisers
van de Rijksoverheid in het samenwerkingsverband Clustering Rijksincasso aan verschillende
projecten en activiteiten. Zo biedt de Betalingsregeling Rijk de mogelijkheid om te
komen tot één betalingsregeling voor vorderingen bij de Rijksoverheid vanuit de gedachte:
één overheidsdebiteur, één schuldenlast en één afloscapaciteit. Ook wordt een onderzoek
uitgevoerd naar de validiteit, proportionaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid
van ophogingen. Dit onderzoek verkent eveneens opties om schuldenoploop in het invorderingstraject
te voorkomen of verminderen.

Daarnaast presenteerden publieke en private schuldeisers op 25 maart jl. het Samenwerkingsprogramma
sociaal incasseren waarin zij samenwerken om een sociale invorderingspraktijk te bevorderen
door betere samenwerking en kennisuitwisseling. De nadere invulling van dit samenwerkingsprogramma
volgt in het najaar van 2025. De private partijen hebben separaat afspraken gemaakt
over welke stappen zij gaan zetten om sociaal incasseren te implementeren (Afsprakenkader
Sociaal Incasseren). Dit gebeurt onder meer door vroegtijdig persoonlijk contact,
maatwerk als mensen hun rekeningen niet kunnen betalen en doorverwijzing van mensen
naar passende ondersteuning.

Verder zet ik samen met Divosa, NVVK en de VNG in op verdere implementatie van de
elementen van de basisdienstverlening voor schuldhulpverlening. Een aantal van deze
elementen is er specifiek op gericht om de drempels voor toegang tot schuldhulpverlening
te verlagen.

Tot slot onderscheiden de onderzoekers de patronen in de schuldopbouw. Zo laat het
onderzoek zien dat een plotselinge clustering van schulden relatief tot een eerdere
hulpvraag leidt. Deze kennis is bruikbaar bij toekomstige beleidsontwikkelingen op
het schuldendomein, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van het integraal schuldenoverzicht
of bij het trainen en ondersteunen van financieel hulpverleners. Deze kennis neem
ik dan ook mee in mijn gesprekken met verschillende stakeholders.

Om ontwikkelingen beter inzichtelijk te krijgen ben ik voornemens om dit onderzoek
periodiek uit te laten voeren.

Afsluitend

De drie evaluaties en het onderzoek hebben ons waardevolle inzichten opgeleverd en
ik ga samen met partijen aan de slag om hieraan een vervolg te geven. Ik wil graag
mijn dank uitspreken aan alle partijen die daarbij betrokken zijn en zich inzetten
om huishoudens met (dreigende) problematische schulden te helpen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.N.J. Nobel

Addendum: Reactie op specifieke aanbevelingen & afhandeling moties

Specifieke aanbevelingen wetsevaluatie

De reactie op de aanbevelingen naar aanleiding van de wetsevaluatie wordt uiteengezet
in deze kamerbrief via de mogelijkheden die de onderzoekers zien om doeltreffendheid
verder te verbeteren. De onderzoekers doen ook nog aanbevelingen aan (samenwerkingsverbanden
van) gemeenten en vastelastenpartners gezamenlijk. Deze aanbevelingen wil ik waar
mogelijk faciliteren. Hieronder wordt ingegaan op specifieke aanbevelingen die de
onderzoekers doen aan het rijk.

1. Verder standaardiseren en consistenter toepassen van (minimale wettelijke) verplichtingen
met betrekking tot de incassohandelingen van vastelastenpartners, waardoor onwenselijk
verschillen in aanlevering per branche en per vastelastenpartner voorkomen worden.

Door de inspanningsverplichtingen voor vastelastenpartners te harmoniseren, zal de
kwaliteit van de signalen die gemeenten ontvangen verbeteren. Het rijk is verantwoordelijk
voor de verschillende materiewetten, waarin de inspanningsverplichtingen staan.12 Daarom zullen we inzetten om deze regelgeving te verduidelijken en waar mogelijk
en wenselijk te harmoniseren op basis van deze evaluatie en ervaringen uit de uitvoeringspraktijk.

Voor de energieleveranciers (KGG) en drinkwaterbedrijven (IenW) staat aanscherping
van de inspanningsverplichtingen voor de vastenlastenpartners van energie en drinkwater
middels de afsluitregelingen gepland voor dit jaar.13 Voor de verhuur wordt beoogd in 2026 hiertoe wijzigingen aan te brengen in het Besluit
gemeentelijke schuldhulpverlening (Bgs). Voor de inspanningsverplichtingen voor zorgverzekeraars
(VWS) die zijn vastgelegd in de Regeling zorgverzekering zijn geen aanpassingen voorzien.
Bijvoorbeeld het toevoegen van persoonlijk contact met elke verzekerde met een betalingsachterstand
voorafgaand aan het doorgeven van dit signaal aan de gemeente, vraagt van zorgverzekeraars
een zware uitvoeringslast. In 2023 verstuurde zorgverzekeraars meer dan 450.000 brieven
in verband met een betalingsachterstand van twee maanden zorgpremie en circa 100.000
brieven in verband met een betalingsachterstand van vier maanden zorgpremie. Daarbij
wordt een deel van deze betalingsachterstanden van twee maanden zorgpremie zonder
aanvullende inspanningen opgelost, waardoor extra inspanningsverplichtingen voorafgaand
dit signaal niet als opportuun worden gezien. Wel voeren zorgverzekeraars en gemeenten
in het kader van proportionaliteit gesprekken of de signalen van zorgverzekeraars
later verstuurd kunnen worden. In deze gesprekken wordt ook gekeken naar de inspanningen
voor sociale incasso.

Daarnaast wordt er gekeken naar de verduidelijking van de voorwaarden van het versturen
van het vroegsignaal en het opvragen en gebruiken van CAK-lijsten door gemeenten.

Op deze lijst staan alle mensen met zes maanden betalingsachterstand op de premie
voor de zorgverzekering, die door hun zorgverzekeraar zijn aangemeld bij het CAK voor
de regeling betalingsachterstand zorgpremie. Om ook deze groep te bereiken, kunnen
gemeenten een lijst opvragen met inwoners die zijn aangemeld voor deze regeling. Deze
groep heeft vaak te maken met problemen op meerdere leefgebieden die een samenhangende
aanpak vergen.14 Uit onderzoek blijkt dat een outreachende en vasthoudende aanpak bij deze groep zeer
effectief kan zijn.15 Dankzij de inspanningen van gemeenten en zorgverzekeraars is het aantal verzekerden
in de regeling de afgelopen 10 jaar teruggelopen van 325.000 in 2014 tot 189.000 in
2024.

Daarnaast doen de onderzoekers de aanbeveling om de naleving van inspanningsverplichtingen
aangaande incasso te handhaven, zonder hiervoor een ingewikkeld apparaat op te hoeven
zetten. Het huidige toezicht op de inspanningsverplichtingen ligt bij de toezichthouders
van de betreffende vastelastenpartners. In de praktijk blijkt dat de signalering via
branches van gemeenten en vastelastenpartners bij niet-naleving afdoende werkt om
betreffende uniforme uitvoering te handhaven. Wanneer deze werkwijze onverhoopt niet
afdoende blijkt, gaan betreffende departementen met deze toezichthouders en betrokken
brancheverenigingen in gesprek hoe zij hun toezicht verder kunnen inrichten en welke
handvatten zij hierbij kunnen gebruiken.

Tot slot doen de onderzoekers de aanbeveling de kwaliteit van de aangeleverde gegevens
verder te verbeteren, bijvoorbeeld door vastelastenpartners toe te staan een DigiD
te vereisen als identificatiemethode voor de inwoner. Zorgverzekeraars hebben deze
mogelijkheid al. Voor de energiebranche geldt dat deze mogelijkheid is verkend, maar
op dit moment tot problemen zou leiden in de uitvoering. Ook voor verhuurders en drinkwaterbedrijven
worden problemen in uitvoering en bezwaren omtrent laagdrempeligheid gezien. Het kabinet
ziet deze aanbeveling dus niet als een kansrijke optie.

2. Meer signalen oppakken door gemeenten, door minder rigide toepassing van selectie-eisen
(bijvoorbeeld drempelbedragen).

De onderzoekers stellen vast dat het niet oppakken van signalen door toepassing van
selectie-eisen (bijvoorbeeld drempelbedragen) leidt tot beperking van de doelmatigheid
van vroegsignalering. Het merendeel van de gemeenten hanteert een drempelbedrag. Bij
signalen waarbij de hoogte van de betalingsachterstand gering is, vragen gemeenten
zich af of de vastelastenpartner aan de incassoverplichtingen heeft voldaan en of
er daadwerkelijk financiële problemen zijn. Dat roept de vraag op of verwerking door
de gemeente voldoende proportioneel is. Volgens de Handreiking Wgs van de Autoriteit
Persoonsgegevens moeten namelijk zowel de verstrekker als de ontvanger van het signaal
de proportionaliteit beoordelen.16

In de Wgs en het Bgs is geen drempelbedrag opgenomen. Ook in het Landelijk Convenant
Vroegsignalering zijn hierover geen afspraken gemaakt. Ook nu acht ik het niet wenselijk
om een drempelbedrag in te stellen, waarbij gemeenten signalen lager dan de ondergrens
niet hoeven op te pakken, omdat dit naar verwachting niet bijdraagt aan het effectiever
uitvoeren van vroegsignalering. Wel verwacht het kabinet dat met het harmoniseren
van de wettelijke kaders (onder 1) meer helderheid over de inspanningen van de vastelastenpartners
zal ontstaan. Zo ontstaat ruimte voor gemeenten om drempelbedragen zoveel mogelijk
los te laten en te vertrouwen op de inspanningen die aan het signaal vooraf gegaan
zijn. Wanneer de kwaliteit van de signalen verbetert, kunnen gemeenten er in het algemeen
op vertrouwen dat deze signalen proportioneel zijn.

3. Verkleinen van verschillen tussen gemeenten, bijvoorbeeld door het doorvoeren van
gestandaardiseerde minimumeisen (kwaliteitskader) voor gemeenten.

Het onderzoeksrapport stelt vast dat er grote verschillen zijn tussen de inzet van
gemeenten op vroegsignalering. De onderzoekers stellen dat het ontbreken van een kwaliteitskader
het voor gemeenten lastig maakt om te bepalen wanneer zij vroegsignalering op een
goede manier uitvoeren. In navolging van de Nationale ombudsman geven de onderzoekers
aan dat het wenselijk is te werken naar minimumvereisten.17 De onderzoekers kunnen op basis van het onderzoek echter niet concluderen welke minimumvereisten
er noodzakelijk zijn om te komen tot een effectievere uitvoer van vroegsignalering.

Het is de wens van de brancheorganisaties van gemeenten om vanuit een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van gemeente, vastelastenpartners en Rijk, verbeteringen door
te voeren in alle stappen binnen de uitvoering van vroegsignalering. En daarbij niet
enkel te kijken naar het vastleggen van minimumvereisten of een basisdienstverlening
voor gemeenten zoals voor schuldhulpverlening. We kiezen er binnen de inzet op vroegsignalering
daarom voor om te sturen op de eerder genoemde gezamenlijke doelen (halvering van
uitval van signalen en verdubbeling van het bereik ten opzichte van 2023), in plaats
van te interveniëren in de lokale beleidsvrijheid die gemeenten hebben. Deze beleidsvrijheid
geeft hen de mogelijkheid om de (preventie van) schulden aan te pakken op de manier
die binnen hun gemeente het meest beklijft. Tegelijkertijd stimuleren de gezamenlijke
doelstellingen alle partijen wel om te blijven werken aan effectievere en efficiëntere
uitvoering van vroegsignalering.

Ook kunnen verschillen tussen gemeenten worden verkleind door van elkaar te leren.
De onderzoekers geven aan dat er beperkte kennisdeling en uitwisseling van werkende
aanpakken is. Ik onderschrijf dat kennisdeling en -uitwisseling tussen gemeenten – maar
ook tussen gemeente en schuldeisers – een belangrijke rol kan hebben. We willen gezamenlijke
verantwoordelijkheid waarbij er van elkaar geleerd kan worden. Vanuit de gedachte
dat dit tot meer harmonisatie tussen de gemeenten en schuldeisers leidt, als partijen
van elkaar leren.

Het is daarom wenselijk goede praktijkvoorbeelden verder inzichtelijk te maken en
actief onder de aandacht te brengen zodat zo veel mogelijk gemeenten deze ook daadwerkelijk
gaan gebruiken en niet zelf het wiel telkens opnieuw hoeven uitvinden.

We subsidiëren Divosa, NVVK en de VNG daarom om bredere bekendheid te geven aan best practices die de effectiviteit van de aanpak van vroegsignalering verbeteren.

4. Meer (mogelijkheden tot) informatiedeling tussen gemeenten en vastelastenpartners.

De onderzoekers doen de aanbeveling te onderzoeken of informatiedeling kan worden
versoepeld. Specifiek benoemen de onderzoekers daarbij het uitgebreider terugkoppelen
aan vastelastenpartners van de resultaten van het hulpaanbod door de gemeente. Naar
mijn idee zijn er al veel mogelijkheden om gegevens vanuit gemeenten terug te koppelen
aan vastelastenpartners, mits gemeenten daarvoor een goede motivering hebben. Een
werkgroep vanuit alle betrokken stakeholders heeft eerder al zeer uitgebreid gekeken
wat er wél mogelijk is. Op basis daarvan zijn de nodigde veranderingen doorgevoerd.
Wanneer gemeenten echter terughoudend zijn om meer informatie te delen ondanks een
goede motivatie, ben ik bereid om voor specifieke vragen of onduidelijkheden over
dit thema nadere duiding te geven.

De onderzoekers doen verder de aanbeveling voor het realiseren van een centraal aanleversysteem.
Over deze aanbeveling ben ik in gesprek gegaan met vastelastenpartners, gemeenten
en hun ICT-leveranciers. Aan de hand van deze gesprekken komt ik tot de conclusie
dat een centraal aanleverpunt voor de partijen die signalen aan gemeenten doorgeven
moet komen vanuit een publieke voorziening. Het Schuldenknooppunt lijkt daarom het
meest geschikt om deze taken uit te voeren. In april 2025 heb ik uw Kamer geïnformeerd
over de positionering van het Schuldenknooppunt vanaf januari 2026.18 Daarmee beoog ik het Schuldenknooppunt in te richten als een publieke voorziening.
Gezien de huidige dienstverlening en het feit dat al veel gemeenten en vastelastenpartners
bij het Schuldenknooppunt zijn aangesloten, is het mogelijk om dit centraal aanleverpunt
bij het Schuldenknooppunt onder te brengen. De komende tijd worden de juridische,
financiële en technische implicaties van een centraal aanleverpunt verder onderzocht,
voordat hierover een definitief besluit genomen wordt.

5. Meer registratie en evaluatie van effecten, wat het identificeren en verspreiden
van bewezen effectieve aanpakken mogelijk maakt en stimuleert.

De onderzoekers stellen vast dat er voor vroegsignalering momenteel beperkte registratie
en evaluatie van effecten plaatsvindt, wat het identificeren en verspreiden van bewezen
effectieve aanpakken bemoeilijkt. Goede registratie is belangrijk voor het verbeteren
van effectiviteit. Om het effect van vroegsignalering op de schuldensituatie van huishoudens
beter in beeld te krijgen, zal de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden op termijn
opgaan in het project Data delen armoede en schulden (DDAS). Binnen DDAS werken NVVK,
Divosa, VNG en het CBS aan een eenduidige uitvraag van een bredere set data met betrekking
tot armoede en schulden. Door het toevoegen van de monitoring van vroegsignalering
kunnen bredere effecten van vroegsignalering beter inzichtelijk gemaakt worden.

Ook werken Divosa, VNG en NVVK via een subsidie van SZW aan verschillende initiatieven
om de effectiviteit van de uitvoering van vroegsignalering te verbeteren.

Uitvoering moties

Uw Kamer heeft de afgelopen jaren enkele moties aangenomen met betrekking tot de evaluatie
van vroegsignalering. Met deze evaluatie en kabinetsreactie informeer ik u over de
uitvoering van deze moties.

Motie van het Lid Peters

De motie van het Lid Peters19 verzoekt de regering, om bij de evaluatie van de wet een maatschappelijke kosten-
en batenanalyse (MKBA) te maken specifiek in relatie tot kosten rondom zorg. Met de
wetsevaluatie is getracht een MKBA uit te voeren voor vroegsignalering. De effecten
van vroegsignalering waren volgens de onderzoekers echter onvoldoende helder los te
zien van bredere effecten op schulden. Wel is in het kader van het IBO problematische
schulden is een uitgebreidere MKBA gemaakt, die ziet op invulling van de volledige
motie. Het doel van dat onderzoek is om in beeld te brengen welke kosten (problematische)
schulden veroorzaken.20 Uit deze MKBA blijkt dat de kosten van schulden specifiek voor de gezondheidszorg
minimaal € 438 miljoen zijn per jaar.

Motie van de leden Van Beukering-Huijbrechts c.s

Deze motie van de leden Van Beukering-Huijbrechts c.s.21 verzoekt om borging van privacy te betrekken bij de evaluatie van de Wgs. In het
onderzoek is specifieke aandacht geweest voor de privacyaspecten. Daarbij is de Autoriteit
Persoonsgegevens (AP) gesprekspartner geweest en zijn ook specifiek vraagstukken en
tekstpassages voorgelegd aan de AP.