Brief regering : Voorstel en dilemma's planbatenheffing of een vergelijkbaar systeem

34 682
Nationale Omgevingsvisie

Nr. 1351
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2025

Inleiding

In het Hoofdlijnenakkoord en het Regeerprogramma is als doel gesteld om publieke investeringen
die noodzakelijk zijn voor de bereikbaarheid en het realiseren van betaalbare huur-
en koopwoningen zo veel mogelijk uit de waardestijging van de grond te bekostigen.
Hiervoor wordt een gemaximeerde planbatenheffing of een vergelijkbaar systeem voorgesteld.

Het Regeerprogramma zegt hierover het volgende:

«Publieke investeringen die noodzakelijk zijn voor de gebiedsontwikkeling moeten zo
veel mogelijk uit de waardestijging van de grond bekostigd kunnen worden. Veel plannen
kennen een tekort dat de overheid moet betalen. Via een planbatenheffing, of vergelijkbaar systeem, kan waardestijging die ontstaat als de functie van grond verandert, gebruikt worden
voor plannen met een tekort. Met gemeenten spreken we af dat zij deze inkomsten inzetten
voor bereikbaarheid en het realiseren van betaalbare huur- en koopwoningbouw».

Veel plannen voor gebiedsontwikkeling vragen publieke investeringen die slechts deels
op marktpartijen kunnen worden verhaald. Deze ontwikkelingen kennen daardoor een financieel
tekort dat voor rekening komt van de gemeente. In het Hoofdlijnenakkoord en Regeerprogramma
is daarom als doel gesteld om – naast het geven van subsidies zoals de realisatiestimulans
– publieke investeringen die noodzakelijk zijn voor de gebiedsontwikkeling zo veel
mogelijk te bekostigen uit de waardestijging van grond. Waardestijging vindt bijvoorbeeld
plaats wanneer de juridische functie van grond van agrarisch naar woningbouw wordt
gewijzigd.

Ik heb de afgelopen maanden, in navolging op het IBO Woningbouw en Grond rapport «Op
grond kun je bouwen»1, onderzocht hoe een planbatenheffing aanvullend op het bestaande instrument kostenverhaal
kan worden vormgegeven, welke effecten hiervan zijn te verwachten en wat een vergelijkbaar
systeem zou kunnen zijn. Daarbij is ook gesproken met stakeholders uit de gebiedsontwikkeling
en wetenschappers van verschillende Nederlandse universiteiten.

Leeswijzer

De brief begint met een samenvatting, gevolgd door een toelichting. Daarin ga ik achtereenvolgens
in op de planbatenheffing en wat een kansrijk, vergelijkbaar systeem kan zijn. Bij
zowel de planbatenheffing als het vergelijkbare systeem ga ik in op de dilemma’s,
de mogelijkheden en de beperkingen ervan. Dit wordt gevolgd door een schets van het
tijdspad van de te verwachten effecten van beide systemen.

Met deze brief stuur ik ook de uitkomsten van het verkennende onderzoek dat is uitgevoerd
naar een alternatieve waarderingsgrondslag voor de inbrengwaarde bij kostenverhaal.
Hierbij zal ik ook nader ingaan op het directe verband tussen de uitkomsten van deze
verkenning en een planbatenheffing of een vergelijkbaar systeem.

Samenvatting

Elke gebiedsontwikkeling start met een locatie, de grond waar de ontwikkeling op plaatsvindt.
Het verwerven van grond kost geld. Dat wordt terugverdiend door de opbrengsten van
het te ontwikkelen vastgoed. Een deel van de waarde van vastgoed is toe te rekenen
aan de grond; de grondwaarde. In het IBO-rapport «Op grond kun je bouwen» is aangegeven
dat de grondprijs onder bestaande woningen gemiddeld wel zo’n 60% kan bedragen2. Deze percentages zien we overigens niet bij nieuwbouwwoningen. Grondquotes, het
percentage van de woningprijs dat voor grond wordt betaald, van 15% tot circa 30%
zijn dan veel gebruikelijker. Deze grondprijzen zijn de opbrengsten in de «grondexploitatie».
Van deze opbrengsten moeten veel kosten worden betaald zoals het verwerven van de
locatie, het slopen van de opstallen, saneren van de grond en aanleggen van de openbare
ruimte. Als een marktpartij eigenaar is van de grond betaalt deze zijn kostenverhaalsbijdrage
uit de grondopbrengst.

Het is voor gemeenten verplicht om (een toerekenbaar deel van) de kosten die zij maken
voor publieke investeringen in de gebiedsontwikkeling te verhalen op de grondeigenaar.
Dit heet de kostenverhaalsbijdrage. Dit kan de gemeente doen middels de bestaande
publiekrechtelijke regeling van het kostenverhaal onder de Omgevingswet. Een andere
mogelijkheid is om het kostenverhaal anderszins te verzekeren (privaatrechtelijke
weg) door het sluiten van een anterieure overeenkomst waarin afspraken staan over
de te betalen kostenverhaalsbijdrage.

De doelstelling uit het Hoofdlijnenakkoord en het Regeerprogramma is om meer kosten
voor noodzakelijke publieke investeringen in de gebiedsontwikkeling te dekken uit
de waardestijging van grond. Méér dan nu al mogelijk is onder de bestaande regeling van het kostenverhaal. Hiertoe wordt een (gemaximeerde) planbatenheffing genoemd. Een dergelijk instrument
is denkbaar aanvullend op de bestaande regeling van het kostenverhaal. Tevens zijn naast een planbatenheffing
ook enkele vergelijkbare systemen nader verkend. Kansrijk is de intensivering en uitbreiding van het bestaande kostenverhaalsinstrumentarium, waarop ik in deze brief nader inga. De minder kansrijke en/of haalbare alternatieven
zijn uiteengezet in de bijlagen.

Uit mijn onderzoek is gebleken dat de planbatenheffing en de intensivering en uitbreiding
van het bestaande instrument kostenverhaal ieder hun eigen werking en eigen voor-
en nadelen kennen. Ik prefereer, onder voorwaarden, het vergelijkbare systeem van
de intensivering van het bestaande kostenverhaal boven een planbatenheffing met name
omdat er geen extra instrument wordt geïntroduceerd. Door het bestaande instrument
kostenverhaal te intensiveren en uit te breiden wordt voortgebouwd op een systeem
dat de gemeenten en marktpartijen al kennen. Onderstaand ga ik uitgebreider in op
beide systemen die gebruik maken van de waardestijging van grond als gevolg van functiewijziging.

Het is daarbij goed om te benadrukken dat zowel een planbatenheffing als het uitbreiden
en intensiveren van het kostenverhaal alleen mogelijk is als er sprake is van waardestijging
van de grond door functiewijziging. Als er als gevolg van functiewijziging géén waardestijging
is, dan is er ook geen planbatenheffing of extra kostenverhaal mogelijk.

Doordat circa 70% van de woningbouwopgave binnenstedelijk is, is in deze situaties
geen of beperkt sprake van grondwaardestijging als gevolg van functiewijziging. Een
planbatenheffing of een vergelijkbaar systeem heeft met name effect op de buitenstedelijke
ontwikkelingen en wanneer extensieve bebouwing naar intensieve bebouwing gaat (bijv.
agrarisch naar woningbouw).

Naar verwachting zal een planbatenheffing met name op buitenstedelijke ontwikkellocaties
met een hoge waardestijging en lage publieke kosten van meerwaarde zijn. Op die locaties
kan met een planbatenheffing een groter deel van de windfall profits (overwinsten) die resteren na aftrek van het kostenverhaal publiek worden aangewend.
Dit leidt op die locaties tot hogere opbrengsten voor de gemeente dan met het vergelijkbare
systeem «intensivering kostenverhaal» aan publieke kosten kunnen worden verhaald.
Wel is het belangrijk om te benoemen dat er een prikkel moet blijven om de grond te
verkopen en om de grond te ontwikkelen. Dit betekent dat de waardestijging van grond
nooit volledig kan worden belast met een planbatenheffing.

Anderzijds zal het vergelijkbare systeem «intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal»
naar verwachting met name op buitenstedelijke ontwikkellocaties met een hoge waardestijging
en hoge publieke kosten van meerwaarde zijn. Hier kunnen de publieke kosten die op
basis van het vergelijkbare systeem worden verhaald hoger uitkomen dan de opbrengsten
van een gemaximeerde planbatenheffing.

Een beoogd effect van beide systemen is dat de grondprijzen op de lange termijn minder
snel stijgen of zelfs dalen. Ontwikkelaars zullen de planbatenheffing of extra kosten
als gevolg van de intensivering van het kostenverhaal doorrekenen in de prijs (verdisconteren)
die zij voor de grond kunnen en willen betalen. Beide systemen zullen een overgangsregeling
vereisen voor bestaande grondposities om geen onaanvaardbare inbreuk te maken op het
eigendomsrecht en de grondmarkt en huidige gebiedsontwikkelingen niet te frustreren.
Als gevolg van deze vereiste overgangsregeling kunnen van beide systemen pas op de
lange termijn (naar verwachting mogelijk 10–15 jaar) opbrengsten en substantiële effecten
worden verwacht. Dit betreft dempende prijsontwikkelingen op de grondmarkt en doorwerking
daarvan op de businesscases voor gebiedsontwikkeling van gemeenten en marktpartijen.
Geen van beide systemen zijn dan ook een «quick fix».

Een nadeel van de planbatenheffing in vergelijking met het uitbreiden van het kostenverhaal
is dat het een nieuw instrument is dat boven op het bestaande kostenverhaal komt.
Hierdoor ontstaat een stapeling van regelingen en een toename van administratieve
lasten voor gemeenten. Een nieuw instrument betekent extra invoeringslasten, complexiteit
en onzekerheid.

Als gevolg van het budgetrecht van gemeenteraden kunnen zij niet verplicht worden
om de opbrengsten van een planbatenheffing in te zetten voor de bestedingsdoelen uit
het Hoofdlijnenakkoord en Regeerprogramma (bereikbaarheid en betaalbare huur- koopwoningbouw).
Dit kan alleen als de Gemeentewet wordt aangepast. Een andere (nader uit te werken)
optie is het op lokaal bestuurlijk niveau afspraken maken over de bestedingsdoelen
van de planbatenheffing.

Ik zal beide instrumenten nader toelichten en een voorstel doen op basis van mijn
bevindingen, inclusief de dilemma’s die met mijn voorstel samenhangen.

Daarnaast stel ik in deze brief voor om de waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde bij kostenverhaal aan te passen naar de
gebruikswaarde. Dit is een maatregel die voorkomt uit de Kamerbrief «Modernisering van het Grondbeleid»3 van 19 juni 2023, waarin langs drie sporen acties en maatregelen zijn aangekondigd
ter verbetering van het grondbeleid. Deze aanpassing is van groot belang voor het succesvol invoeren van een planbatenheffing
of een vergelijkbaar systeem, omdat het de financiële ruimte voor kostenverhaal verbetert. Dit zal ik hieronder eveneens nader toelichten.

Planbatenheffing aanvullend op het bestaande instrument van kostenverhaal

Het is op dit moment al mogelijk (en verplicht) voor gemeenten om (een toerekenbaar
deel van) de kosten die zij maken voor publieke investeringen in de gebiedsontwikkeling
te verhalen op marktpartijen die een bouwplan realiseren. De regeling in de Omgevingswet
die dit mogelijk maakt, heet het «kostenverhaal». Het verhaal van deze publieke kosten
wordt (net als bij een planbatenheffing of een vergelijkbaar systeem) uit de waardestijging
van de grond betaald. De publieke kosten die een gemeente onder deze regeling mag
verhalen zijn opgenomen in de kostensoortenlijst in bijlage IV van het Omgevingsbesluit.
Het gaat om kosten zoals het wijzigen van het omgevingsplan, het aanleggen van de
publieke voorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het gebied. Concreet
zijn dit onder meer de kosten voor de aanleg van infrastructuur, riolering, groenvoorzieningen.

Een planbatenheffing is denkbaar als instrument aanvullend op de bestaande regeling
van het kostenverhaal

Wanneer de overheid de juridische functie van grond wijzigt, kan het gevolg zijn dat
de waarde van deze grond stijgt. Een waardestijging vindt bijvoorbeeld plaats wanneer
de juridische functie van agrarisch naar woningbouw wordt gewijzigd. De eigenaar van
de grond heeft hier niets voor hoeven doen. Het betreft een zogenoemde «windfall profit».
Een planbatenheffing legt, met een gemaximeerd heffingspercentage, een beslag op het
restant van deze waardestijging dat overblijft na aftrek van alle (te verwachten toekomstige)
kosten. Deze kosten betreffen zowel de kosten voor de marktpartij om de grond geschikt
te maken voor bebouwing als de bijdrage die de marktpartij aan de overheid moet afdragen
in het kader van kostenverhaal (zie onderstaand figuur): de kostenverhaalsbijdrage.

Figuur 1 – Berekening planbatenheffing

Een planbatenheffing zal moeten worden gemaximeerd, omdat er een prikkel moet blijven
bestaan om te bouwen en te ontwikkelen. Daarom is een planbatenheffing van 100% niet
goed denkbaar en zal de heffing een percentage zijn van de planbaat (of wel, een percentage
van het restant van de waardestijging dat overblijft na aftrek van alle (te verwachten
toekomstige) kosten).

Vaststellen planbaat

Het moment voor het vaststellen van de (mogelijke) planbaat is het moment dat de gemeente
de juridische functie van de grond wijzigt, omdat dan duidelijk wordt of de waarde
van de grond (al dan niet) stijgt. De planbaat zal moeten worden vastgesteld door
de gebruikswaarde en de (her)ontwikkelingswaarde van de grond te taxeren. Er is enkel sprake van een planbaat wanneer de (her)ontwikkelingswaarde hoger is dan de gebruikswaarde.

• Gebruikswaarde

Deze waarderingsgrondslag gaat uit van de waarde van de grond bij verondersteld voortgezet
gebruik, ofwel de waarde bij het hoogste en beste gebruik binnen de huidige functie
en daarbij uitgaand van voortzetting van de bestaande gebruikssituatie. In deze waarde
wordt geen rekening gehouden met verwachtingen over de toekomstige waarde bij mogelijke
ontwikkeling van een nieuwe functie.

• (Her)ontwikkelingswaarde

Deze waarderingsgrondslag gaat uit van de waarde van de grond op basis van het beoogde
(woning)bouwprogramma zoals deze zal zijn na functiewijziging. In deze waarde zijn
verwachte opbrengsten en kosten (bijdrage aan het gemeentelijke kostenverhaal en de
kosten voor de grondeigenaar om de grond geschikt te maken voor bebouwing) verwerkt.

Voorwaarden planbatenheffing

Een planbatenheffing kan dus enkel plaatsvinden als aan de volgende voorwaarden wordt
voldaan:

• De overheid (vaak de gemeente) wijzigt de juridische functie van de grond.

• De waarde van de grond stijgt als gevolg van deze juridische functiewijziging (zo
niet, dan is de waarde van de planbatenheffing 0).

• De (her)ontwikkelingswaarde (na functiewijziging) ligt hoger dan de gebruikswaarde
(voor functiewijziging). Of wel, wanneer er na aftrek van alle (te verwachte toekomstige)
kosten, nog waardestijging resteert en dus sprake is van een planbaat.

Fictieve casussen ter illustratie voorwaarden planbatenheffing

Een aanvullende planbatenheffing kan gezien de bovenstaande voorwaarden alleen in
bepaalde gevallen geheven worden. Ter verduidelijking volgen een aantal fictieve casussen
van gebiedsontwikkelingen waarbij wordt aangegeven of een planbatenheffing mogelijk
is.

Voorbeeldcasus 1a: Verouderde woningen worden gesloopt en vervangen met gelijksoortige nieuwbouw (sloop-nieuwbouw).

Er is geen planbatenheffing mogelijk omdat de juridische functie van de grond niet
wordt gewijzigd (geen aanpassing omgevingsplan). De functie van deze grond is al woningbouw
(anders hadden de verouderde woningen er niet gestaan) en zal dus niet hoeven te worden
gewijzigd.

Voorbeeldcasus 1b: Verouderde woningen worden gesloopt en vervangen door een intensief gemengd hoogbouw
programma.

Er kan zeer waarschijnlijk een planbatenheffing plaatsvinden. Er is een functiewijziging
met een hoge waardestijging (woningbouw – gemengd programma). De toerekenbare publieke
kosten en de kosten om de grond geschikt te maken voor bebouwing zijn relatief laag
in vergelijking tot de opbrengsten van het nieuwe programma. Er resteert na aftrek
van deze kosten waardestijging en er is dus sprake van een planbaat waarover geheven
kan worden.

Voorbeeldcasus 2: Op een oud industrieterrein worden woningen gerealiseerd. De kosten voor de grondeigenaar
om de grond geschikt te maken voor bebouwing (bijv. bodemsanering) zijn hoog en het
verschil tussen de herontwikkelingswaarde en de huidige gebruikswaarde is klein.

Er kan zeer waarschijnlijk geen planbatenheffing plaatsvinden. Er is weliswaar een
functiewijziging, echter is de waardestijging van de grond beperkt door de hoge kosten.
Als er ruimte resteert, zal eerst het publieke toerekenbare kostenverhaal hier beslag
op leggen. Er resteert dan naar verwachting geen planbaat waarover geheven kan worden.

Voorbeeldcasus 3: Op agrarische grond wordt een grote nieuwbouwwijk gerealiseerd. Deze nieuwe wijk
is relatief lastig aan te sluiten op de hoofdinfrastructuur van de bestaande stad.
Er moet speciaal voor de nieuwe woonwijk een nieuwe dure ontsluitingsweg worden aangelegd.
Deze kosten worden volledig toegerekend aan de nieuwe woonwijk omdat de bestaande
stad hier geen profijt van heeft. Hierdoor zijn de toerekenbare publieke kosten relatief
hoog. Er zijn in deze voorbeeldcasus ook hoge kosten voor het geschikt maken van de
grond voor bebouwing door de slechte bodemgesteldheid (bijv. veengrond).

Er kan waarschijnlijk geen planbatenheffing plaatsvinden. Er is een functiewijziging
met een hoge waardestijging (agrarisch-woningbouw), echter zijn er ook hoge toerekenbare
publieke kosten (ontsluitingsweg) en hoge private kosten (grond bouwrijp maken) waardoor
de maximale ruimte voor kostenverhaal wordt benut. Hierdoor resteert er geen planbaat
waarover geheven kan worden.

Voorbeeldcasus 4: Aansluitend op de bestaande stad wordt op agrarische grond een grote nieuwbouwwijk
gerealiseerd. De bestaande infrastructuur moet flink worden uitgebreid. De bestaande
stad profiteert hier ook van waardoor de kosten slechts beperkt toerekenbaar zijn
aan de nieuwbouwwijk. Hierdoor zijn de toerekenbare publieke kosten relatief laag.
In deze voorbeeldcasus zijn de kosten voor het geschikt maken van de grond voor bebouwing
daarnaast laag, omdat de grond enkel hoeft te worden opgehoogd.

Er kan zeer waarschijnlijk een planbatenheffing plaatsvinden. Er is een functiewijziging
met een hoge waardestijging (agrarisch-woningbouw). De toerekenbare publieke kosten
en de kosten om de grond geschikt te maken voor bebouwing zijn laag. Er resteert na
aftrek van deze kosten waardestijging en er is dus sprake van een planbaat waarover
geheven kan worden.

Dilemma’s planbatenheffing aanvullend op het bestaande instrument van kostenverhaal

Er zijn verschillende dilemma’s (mogelijkheden en beperkingen) met betrekking tot
een planbatenheffing aanvullend op het bestaande instrument van kostenverhaal:

Mogelijkheden (voordelen) planbatenheffing

• Er wordt een groter beroep gedaan op de grondwaardestijging om noodzakelijke publieke
investeringen in de gebiedsontwikkeling te bekostigen dan onder de huidige regeling
van het kostenverhaal reeds mogelijk is.

• Een planbatenheffing kan worden geheven ongeacht of er publieke investeringen zijn
die direct verband houden met de betreffende gebiedsontwikkeling waarop wordt geheven.
Er hoeft dus geen directe relatie te zijn tussen de waardestijging van de grond waarop
de heffing plaatsvindt en de investeringen waarvoor de opbrengsten worden ingezet.

• Een planbatenheffing aanvullend op de bestaande regeling van het kostenverhaal genereert
meer opbrengsten voor de gemeente in winstgevende gebiedsontwikkelingen met lage toerekenbare
publieke kosten, als er na kostenverhaal resterende waardestijging (planbaat) overblijft.

• Door een planbatenheffingspercentage vast te stellen kan dat een mate van zekerheid
geven over de hoogte van de baat die afgeroomd wordt van de waardestijging (naast
de kostenverhaalsbijdragen die nu ook al geldt). Dit maakt het eenvoudiger voor ontwikkelaars
om dit al bij de aanschaf van de grond mee te wegen en een lagere prijs te bieden.

• Gemeenten kunnen (zie ook tweede punt onder kopje «beperkingen») de opbrengsten van
een planbatenheffing inzetten om de publieke tekorten te dichten van andere gebiedsontwikkelingen
en/of infrastructurele investeringen binnen de gemeente. Dit wordt ook wel verevening
genoemd.

• Naar verwachting zullen de grondprijzen op de lange termijn als gevolg van een planbatenheffing
minder hard stijgen of zelfs dalen. Dit omdat ontwikkelaars de planbatenheffing door
zullen rekenen (verdisconteren) in de prijs die zij voor de grond kunnen en willen
betalen. Hierdoor worden de publieke financiële tekorten van gebiedsontwikkelingen
lager en is er minder publiek geld nodig voor de gebiedsontwikkeling.

Beperkingen (nadelen) planbatenheffing

• Op basis van de voorwaarden waaronder een planbatenheffing kan worden geheven zal
er in de praktijk naar verwachting maar in een beperkt aantal gevallen een planbatenheffing
mogelijk zijn. Dit omdat circa 70% van de woningbouwopgave binnenstedelijk is waarbij
niet of nauwelijks sprake is van een waardestijging. Een planbatenheffing is met name
effectief in de gevallen waar de waardestijging groot is en de publieke kosten beperkt
(zie casus hierboven).

• Een planbatenheffing kan worden vormgegeven als een algemene belasting. De opbrengsten
ervan vallen dan onder het budgetrecht van de gemeenteraad (verankerd in de Gemeentewet).
Gemeenten kunnen dan zelf bepalen waar zij de opbrengsten voor inzetten. Dit is echter
niet in lijn met de afspraken uit het Hoofdlijnenakkoord en het Regeerprogramma. Hierin
staat dat met gemeenten wordt afgesproken dat de opbrengsten worden besteed aan bereikbaarheid
en betaalbare huur- en koopwoningbouw.

• Een mitigerende optie is het vormgeven van de planbatenheffing als bestemmingsreserve
(zoals bijvoorbeeld ook de rioolheffing en de afvalstoffenheffing). Bij bestemmingsheffingen
geldt dat deze maximaal kostendekkend mogen zijn: de gemeente mag niet meer heffen
dan de kosten die zij voor de betreffende taak of voorziening maakt. Hierdoor verliest
de heffing gedeeltelijk de koppeling aan de grondwaardestijging. Een andere optie
is het op lokaal bestuurlijk niveau afspraken maken over de bestedingsdoelen van de
planbaat.

• Een planbatenheffing introduceert een nieuw instrument boven op het bestaande kostenverhaal,
wat leidt tot een stapeling van regelingen en een toename van administratieve lasten
voor gemeenten. Een nieuw instrument betekent ook extra invoeringslasten, complexiteit
en onzekerheid rondom de invoering.

• Als gevolg van de eerdergenoemde verwachte daling van de grondprijzen zal er tijdelijk
een lagere prikkel voor grondeigenaren van agrarische gronden zijn om hun grond te
verkopen aan marktpartijen, omdat zij minder zullen bieden voor de grond dan dat de
grondeigenaar had verwacht; het evenwicht tussen vraag en aanbod zal zich op termijn
herstellen.

• Een planbatenheffing vereist een wetswijziging. Er zal een overgangsregeling moeten
worden getroffen voor bestaande grondpositiesom geen onaanvaardbare inbreuk te maken
op het eigendomsrecht (art. 1 Eerste protocol EVRM) en de grondmarkt en huidige gebiedsontwikkelingen
niet te frustreren. De maatregel zal dan ook geen effect hebben op bestaande publieke
tekorten van gemeenten.

• Als gevolg van deze overgangsregeling zullen pas op de lange termijn opbrengsten en
effecten van de maatregel worden verwacht. Een planbatenheffing is dan ook geen quick fix.

Intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal als vergelijkbaar systeem aan de
planbatenheffing

Gezien het zwaarwegende karakter van de bovenstaande beperkingen zijn verschillende
varianten van vergelijkbare systemen aan een planbatenheffing verkend. De meest kansrijke
varianten, die voldeden aan de doelstellingen uit het Hoofdlijnenakkoord en Regeerprogramma,
zijn vervolgens nader onderzocht en uitgewerkt. Daarbij is ook gesproken met stakeholders
uit de gebiedsontwikkeling en wetenschappers van verschillende Nederlandse universiteiten.
Ook zijn de resultaten betrokken van het onderzoek naar een planbatenheffing4 dat in het kader van het IBO-rapport «Op grond kun je bouwen» is uitgevoerd.

Hieruit is naar voren gekomen dat intensivering en uitbreiding van het bestaande instrument kostenverhaal, onder voorwaarden,
een te prefereren en kansrijk vergelijkbaar systeem kan zijn om de doelstelling uit
het Hoofdlijnenakkoord en Regeerprogramma te verwezenlijken. Door het bestaande instrument te intensiveren en uit te breiden wordt – net als
bij een planbatenheffing – een groter beroep gedaan op de waardestijging van grond
om noodzakelijke investeringen in de gebiedsontwikkeling te bekostigen. Een groot
voordeel is dat er geen nieuw instrument wordt geïntroduceerd en beter wordt aangesloten
op het huidige systeem dat gemeenten en marktpartijen al kennen.

Opgemerkt wordt dat gemeenten langs de publiekrechtelijke weg kosten moeten verhalen
als het niet lukt om door middel van een anterieure overeenkomst alle kosten te verhalen.
Dit is een belangrijke stok achter de deur. De intensivering en uitbreiding van het
kostenverhaal heeft dus ook zijn doorwerking in de anterieure overeenkomsten tussen
gemeenten en marktpartijen.

Voorwaarden intensivering kostenverhaal

Mijn voorstel ziet toe op een verruiming van de mogelijkheden voor gemeenten om kosten
te verhalen op de (in sommige gevallen) resterende waardestijging die op dit moment
nog aan de grondeigenaar toekomt. Om deze verruiming mogelijk te maken zal het wettelijke
kader van de huidige regeling voor kostenverhaal (gedeeltelijk) moeten worden aangepast.
Dit wil ik op twee manieren doen:

• Allereerst wil ik de financiële ruimte voor kostenverhaal vergroten door het aanpassen van de huidige waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde naar de gebruikswaarde. Dit betreft een zelfstandige maatregel die verderop in deze brief uitgebreider aan
bod komt.

• Daarnaast wil ik het huidige kostenverhaal intensiveren en uitbreiden om de financiële
ruimte beter te benutten. Dit wil ik doen door de toerekenbaarheid van kosten aan gebiedsontwikkelingen te vergroten en meer kosten aan de kostensoortenlijst toe te voegen.

Hierbij vind ik het belangrijk om te vermelden dat van groot belang is dat de economische
rendabiliteit van gebiedsontwikkelingen gewaarborgd blijft. Een overgangsregeling
is daarom noodzakelijk. Anders kan het wijzigen van regels gedurende lopende trajecten
van gebiedsontwikkeling een negatief effect hebben op de woningbouwopgave. Ook het
uitbreiden en intensiveren van het kostenverhaal is dus geen quick fix.

De toerekenbaarheid van de kosten verhogen.

Het kostenverhaal is aan regels gebonden; de kosten moeten proportioneel zijn, de ontwikkeling moet er profijt van hebben en de kosten moeten redelijkerwijs toerekenbaar zijn aan de ontwikkeling. Als gevolg van de PPT-criteria kan onder de
huidige regeling van het kostenverhaal vaak een substantieel deel van de bovenwijkse
en bovenplanse kosten niet toegerekend worden aan de gebiedsontwikkeling. Om deze
kosten voor een groter deel toerekenbaar te maken, kan er gedacht worden aan een versoepeling
of verruiming van de criteria voor het toerekenen van een aantal specifieke kostensoorten.
Op die manier kan een gemeente dan bijvoorbeeld een groter deel van de kosten van
een rondweg toerekenen aan een nieuwe woonwijk.

Binnen dit kader wil ik ook de mogelijkheden onderzoeken voor toerekening op basis
van een vaste bijdrage voor de kosten voor bepaalde bovenwijkse voorzieningen die
worden aangelegd vanuit de ontwikkeling van het gemeentelijk grondgebied als geheel.
Hierbij kan gedacht worden aan de kosten voor een (stads)park of een verbetering van
het fietspadennetwerk.

Kostenverhaal uitbreiden in het kader van bereikbaarheid

De kostensoortenlijst is een limitatieve lijst van kosten die kunnen worden verhaald.
Hierdoor vallen nu bepaalde kosten buiten het kostenverhaal, die vaak wel specifiek
voor gebiedsontwikkelingen worden gemaakt. Het Hoofdlijnenakkoord en het Regeerprogramma
noemen specifiek de inzet van de opbrengsten van een planbatenheffing of een vergelijkbaar
systeem voor bereikbaarheid. Door het kostenverhaal uit te breiden kunnen in dit kader
additionele kostensoorten zoals voor bereikbaarheid worden toegevoegd aan de kostensoortenlijst.
Hiervoor zal nog nadere uitwerking moeten plaatsvinden.

Kostenverhaal uitbreiden in het kader van betaalbare huur- en koopwoningbouw

Het is op dit moment niet mogelijk om binnen het kostenverhaal kosten te verhalen
voor de realisatie van betaalbare huur- en koopwoningbouw. Wel is sinds 1 januari
2024 met de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor gemeenten de mogelijkheid gekomen
om een afdwingbare financiële bijdrage op te leggen. Gemeenten kunnen onder andere
een bijdrage opleggen voor het bereiken van een evenwichtige samenstelling van de
woningvoorraad op gemeentelijk schaalniveau. Gemeenten zijn echter niet verplicht
om deze bijdrage op te leggen.

In lijn met de doelstelling uit het Hoofdlijnenakkoord en Regeerprogramma wil ik de
mogelijkheid onderzoeken om in plaats van een verplichte financiële bijdrage, een
bijdrage voor een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad toe te voegen aan
het kostenverhaal. Dit sluit tevens aan bij het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting.

Dilemma’s intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal

Ook het voorstel om het kostenverhaal te intensiveren en uit te breiden kent dilemma’s,
mogelijkheden en beperkingen:

Mogelijkheden (voordelen) intensivering kostenverhaal

• Er wordt net als bij een planbatenheffing een groter beroep gedaan op de grondwaardestijging
om noodzakelijke publieke investeringen in de gebiedsontwikkeling te bekostigen dan
onder de huidige regeling van het kostenverhaal reeds mogelijk is.

• Naar verwachting zullen op de lange termijn, net als bij een planbatenheffing, de
grondprijzen minder hard stijgen of zelfs dalen, omdat ontwikkelaars de hogere bijdragen
aan het kostenverhaal door zullen rekenen (verdisconteren) in de prijs die zij voor
de grond kunnen en willen betalen. Hierdoor worden de financiële publieke tekorten
van gebiedsontwikkelingen lager en is er minder publiek geld nodig voor de gebiedsontwikkeling.

• Het betreft een aanpassing en uitbreiding van een bestaand instrument, waardoor er
een goede aansluiting is op de bestaande systematiek van de Omgevingswet. Het systeem
is daardoor herkenbaar, eenvoudiger en makkelijker uitvoerbaar voor gemeenten en marktpartijen.

• Dit vergelijkbare systeem waarborgt dat opbrengsten uitsluitend worden besteed aan
publieke investeringen voor gebiedsontwikkeling, wat zorgt voor een directe koppeling
tussen publieke investeringen en de te betalen kostenverhaalsbijdrage. Hierdoor blijft
de rechtvaardiging van de opbrengsten intact en verwacht ik meer draagvlak en minder
maatschappelijke weerstand dan bij een planbatenheffing.

• De intensivering van het kostenverhaal ondervangt het nadeel van een planbatenheffing
en het geschetste budgetrecht van de gemeenteraad over het vrij te besteden van gelden,
immers de te verhalen kosten houden direct verband met de publieke investering ten
behoeve van de gebiedsontwikkeling. Hierdoor blijft intensivering en uitbreiding van
het kostenverhaal direct verbonden aan de gestelde bestedingsdoelen.

Beperkingen (nadelen) intensivering kostenverhaal

• In de praktijk zal, net als bij een planbatenheffing, lang niet in alle gevallen méér
financiële ruimte ontstaan voor kostenverhaal. Hierin verschilt het systeem niet van
de planbatenheffing.

• Op locaties waar de publieke kosten laag zijn en er een hoge waardestijging plaatsvindt
zal intensivering van het kostenverhaal een minder groot beroep doen op de waardestijging
dan een planbatenheffing, mede afhankelijk van het heffingspercentage.

• Net als bij een planbatenheffing zal als gevolg van de eerdergenoemde verwachte daling
van de grondprijzen er tijdelijk een lagere prikkel voor grondeigenaren van cultuurgronden
(agrarische gronden) zijn om hun grond te verkopen.

• De doorwerking op de grondprijzen (zie het tweede punt in de bovenstaande paragraaf
«mogelijkheden») zal alleen plaatsvinden wanneer de nieuwe publiekrechtelijke regels
voor het kostenverhaal consequent doorwerken in de kostenbijdrage die in de anterieure
overeenkomsten wordt afgesproken. Alleen dan zullen ontwikkelaars bij grondaankopen
rekening houden met de hogere bijdrage als gevolg van de intensivering van het kostenverhaal.

• Net als bij een planbatenheffing is een wetswijziging vereist. Er zal een overgangsregeling
moeten worden getroffen voor bestaande grondposities om geen onaanvaardbare inbreuk
te maken op het eigendomsrecht (art. 1 Eerste protocol EVRM) en de grondmarkt en huidige
gebiedsontwikkelingen niet te frustreren.

• Als gevolg van deze overgangsregeling zullen pas op de lange termijn opbrengsten en
positieve effecten worden verwacht op de publieke tekorten. Ook de intensivering van
het kostenverhaal is dan ook geen quick fix.

Tijdspad effecten intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal (of planbatenheffing)

Beide systemen vereisen zoals eerder genoemd een overgangsregeling voor bestaande
grondposities (gronden reeds in eigendom van ontwikkelaars). Dit omdat deze gronden
zijn aangekocht zonder dat er in het aankoopbedrag rekening is gehouden met een mogelijke
planbatenheffing of introductie van het vergelijkbare systeem (verhoogde bijdrage
aan het kostenverhaal)

Hierdoor zullen ontwikkelaars in de eerste jaren na inwerkingtreding van de nieuwe
wetgeving naar verwachting eerst de gronden tot ontwikkeling brengen die zij reeds
in bezit hebben en onder het overgangsrecht vallen, alvorens zij nieuwe grondposities
aan zullen kopen (en die vervolgens onder het nieuwe recht zullen vallen). Gebiedsontwikkelingen
kennen een lange doorlooptijd, en grondposities zijn vaak al vele jaren voorafgaand
aan daadwerkelijke realisatie aangekocht. Tussen het moment van aankoop van nieuwe
grondposities door marktpartijen waarop de nieuwe regeling van toepassing zal zijn
en het moment van inning van een planbatenheffing of hogere bijdrage aan het geïntensiveerde
kostenverhaal zal vele jaren zitten. Dit omdat voor beide systemen geldt dat een betalingsverplichting
pas aan de orde is op het moment dat de bouw daadwerkelijk van start gaat («start-bouw»).
Een heffing/bijdrage kan namelijk enkel worden opgelegd op het moment dat de grond
ook daadwerkelijk tot realisatie komt (tenzij in een anterieure overeenkomst andere
afspraken worden gemaakt).

Als gevolg hiervan verwacht ik dat mogelijk pas rond 2035–2040 de eerste opbrengsten
en effecten van mijn voorstel voor het intensivering en uitbreiden van het kostenverhaal
(of een planbatenheffing). Geen van beide systemen is dan ook een quick fix en geen van beide zal op korte termijn de bestaande publieke financiële tekorten
in gebiedsontwikkelingen oplossen.

Aanpassing van de waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde naar de gebruikswaarde

Naast het onderzoek naar een planbatenheffing of een vergelijkbaar systeem heb ik
de mogelijkheden verkend voor een alternatieve waarderingsgrondslag voor de inbrengwaarde
bij kostenverhaal om zo de financiële ruimte voor kostenverhaal te vergroten en de
publieke tekorten van gebiedsontwikkelingen te verkleinen. Zoals aangegeven, is deze
verkenning gestart in het kader van de Modernisering van het grondbeleid5 om gebiedsontwikkeling sneller en goedkoper te maken. Deze maatregel komt voort uit
spoor II dat ziet op het beter dekken en makkelijker verhalen van publieke kosten.
Dit voorstel staat dan ook los van een planbatenheffing of van mijn voorstel om het
kostenverhaal uit te breiden en te intensiveren.

Het onderzoeksrapport van Fakton in bijlage 3 schetst een zestal beleidsopties, als
resultaat van het onderzoek naar aanpassing van de grondslag voor de inbrengwaarde
van het kostenverhaal. Van deze beleidsopties zijn vervolgens door Cebeon de effecten
in beeld gebracht (bijlage 4).

De hoogte van de inbrengwaarde voor het kostenverhaal bepaalt mede welk bedrag de
gemeente bij een ontwikkelaar kan verhalen. In het algemeen geldt: hoe hoger de inbrengwaarde,
hoe minder kosten de gemeente kan verhalen. Hoge inbrengwaardes zijn dus een belangrijke
beperkende factor voor het (beter) benutten van de waardestijging van grond voor noodzakelijke
investeringen in de gebiedsontwikkeling.

In de praktijk ontstaat nu vaak een discussie over de hoogte van het kostenverhaal
en de inbrengwaarde. Dit gebeurt met name wanneer grondtransacties tot stand zijn
gekomen op basis van te positieve verwachtingen van marktpartijen (over de mogelijkheden
van het te realiseren programma) en onvoldoende duidelijke kaders van publieke partijen
(over beoogd programma en de publieke investeringen). Ook blijkt dat het kostenverhaal
regelmatig ontoereikend is om de publieke kosten van het aanleggen van woningbouwlocaties
te kunnen dekken. Dat leidt tot een publiek tekort voor de gemeente en maakt gebiedsontwikkeling
duur.

Uitkomsten van het onderzoek

Uit het onderzoek blijkt dat het kostenverhaal kan worden verbeterd door de waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde
aan te passen naar de gebruikswaarde: hierbij wordt geen rekening meer gehouden met de toekomstige waarde van de grond
na functiewijziging, maar uitsluitend gekeken naar de waarde van de grond op basis
van het huidige gebruik. Daardoor ontstaat meer financiële ruimte om de kosten voor
publieke voorzieningen te dekken vanuit de waardestijging als gevolg van de functiewijziging,
wat direct bijdraagt aan de doelstellingen uit het Hoofdlijnenakkoord en Regeerprogramma.

Van de onderzochte beleidsopties is de gebruikswaarde het meest doeltreffend, het
meest doelmatig en kent de minste problemen bij de uitvoering. Let wel, deze verbetering
van het kostenverhaal treedt op in specifieke, en lang niet in alle, situaties. Als
de huidige gebruikswaarde gelijk of hoger is dan de (verwachte) waarde na functiewijziging,
is er geen sprake van waardestijging en ontstaat er in dat geval dus ook geen extra
financiële ruimte voor kostenverhaal. De invoering van deze maatregel zal niet direct
effect hebben op het terugdringen van de onrendabele toppen. Bovendien is net als
bij een planbatenheffing of een vergelijkbaar systeem een overgangsregeling noodzakelijk
voor de bestaande grondposities om geen onaanvaardbare inbreuk te maken op het eigendomsrecht.

Adviesrapport commissie STOER

Vanuit de ambitie om regeldruk te verminderen en belemmeringen voor de woningbouw
weg te nemen, ben ik gestart met het programma STOER (Schrappen Tegenstrijdige en
Overbodige Eisen en Regelgeving). De Woontop van 11 december 2024 markeerde de start
van dit programma. Een externe adviesgroep, met vertegenwoordigers uit de bouwsector,
wetenschap en decentrale overheden, is gevraagd met concrete voorstellen te komen.
Op 24 april jl. heeft de groep het eerste rapport aangeboden6; het eindrapport volgt voor de zomer.

In het rapport van de adviescommissie is een advies uitgebracht over de planbatenheffing
en de grondslag van de inbrengwaarde van het kostenverhaal. Omdat deze onderdelen
van het rapport het onderwerp van deze brief raken, reageer ik daar nu op, aanvullend
op mijn reactie op het eerste adviesrapport dat u binnenkort ontvangt.

Ik ben blij dat de commissie de doelstelling uit het Regeerprogramma om publieke investeringen
die noodzakelijk zijn voor de gebiedsontwikkeling zoveel mogelijk uit de waardestijging
van de grond te bekostigen onderschrijft. Hoewel de intentie voor het gebruik maken
van de waardestijging van de grond na functiewijziging door de adviescommissie wordt
onderschreven, is de wijze waarop gebruik gemaakt kan worden van de waardestijging
echter een andere. De adviescommissie is geen voorstander van een planbatenheffing.
Op de verschillende dilemma’s ten aanzien van een planbatenheffing ben ik eerder in
deze brief uitgebreid ingegaan.

Daarnaast stelt de adviescommissie voor om, als grondslag voor het bepalen van de
inbrengwaarde voor het kostenverhaal, de residuele waarderingsmethode voor te schrijven.
Het kabinet hecht grote waarde aan de onafhankelijke waardebepaling door taxateurs.
Daarbij past het niet een vaste methodiek voor te schrijven in de wet. Dit nog afgezien
van de uitvoeringsproblematiek die dat met zich meebrengt, omdat voor de residuele
waarderingsmethode veel parameters nodig zijn, die dan ook wettelijk gedefinieerd
en bepaald zouden moeten worden.

De inbrengwaarde is nodig om de maximale omvang van het kostenverhaal te berekenen.
De inbrengwaarde is dus geen vergoeding die de grondeigenaar ontvangt (zie ook begrippenlijst
bijlage 1). Sterker nog, de regeling voor kostenverhaal is juist bedoeld om zelfrealisatie
te faciliteren. Het beslag dat kostenverhaal legt op de grondwaardestijging moet daarbij
worden gemaximeerd, om te voorkomen dat de hoogte van de door de grondeigenaar verschuldigde
kostenverhaalsbijdrage de ontwikkeling economisch onhaalbaar maakt. Hiervoor wordt
de inbrengwaarde gebruikt.

Toepassing van de residuele waarderingsmethode kan er, als volledig rekening gehouden
wordt met alle te verhalen kosten, toe leiden dat de grondwaarde bij ontwikkeling
lager uitkomt dan de waarde bij voortzetting van het bestaande gebruik. In dat geval
is het realiseren van de nieuwe functie economisch niet haalbaar. Door de inbrengwaarde
op de waarde bij voortzetting van het bestaande gebruik vast te stellen, wordt verzekerd
dat de hoogte van het kostenverhaal de ontwikkeling niet blokkeert.

Tegelijk kan het nog steeds aantrekkelijk zijn voor marktpartijen om meer te betalen
voor de grond dan de waarde bij voortzetting van huidig gebruik. Dit is het geval
wanneer de door de marktpartij berekende prijs, waarbij volledig rekening is gehouden
met het publiekrechtelijke kostenverhaal, boven de waarde bij voortzetting bestaand
gebruik uitkomt. Mocht de marktpartij (achteraf gezien) onvoldoende rekening hebben
gehouden met het publiekrechtelijk kostenverhaal of een verkeerde inschatting hebben
gemaakt van de opbrengsten of andere kosten, zal dit alleen niet meer leiden tot een
publiek tekort.

Randvoorwaarde voor de intensivering van het kostenverhaal

Zoals aangegeven vormt de aanpassing van de waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde
naar gebruikswaarde een randvoorwaarde voor mijn voorstel om het kostenverhaal te
intensiveren en uit te breiden tot een vergelijkbaar systeem aan de planbatenheffing.
Om meer kosten te kunnen verhalen, zal eerst de financiële ruimte voor het verhaal
van kosten moeten worden vergroot.

Ook zonder verdere intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal of invoering
van een planbatenheffing, draagt deze aanpassing direct bij aan het verbeteren van
het bestaande kostenverhaal en daarmee het verkleinen van de publieke tekorten.

Praktijkhandreiking Taxaties Gebiedsontwikkeling

Het is van groot belang dat grondtaxaties binnen de gebiedsontwikkeling zorgvuldig
tot stand komen en tot een uniforme, begrijpelijk en navolgbare uitkomst leiden.

Ik ben dan ook blij met de «Praktijkhandreiking Taxaties Gebiedsontwikkeling» die
door de vereniging van onafhankelijke taxateurs Nederland (RICS) met steun van mijn
ministerie afgelopen januari is gepubliceerd. Het doel van deze handreiking is dat
er bij taxaties beter rekening gehouden wordt met te verwachten kosten, opbrengsten
en risico’s van toekomstige gebiedsontwikkeling. Dit verkleint de kans op te opportunistische
waarderingen. Ook deze handreiking draagt bij aan de modernisering van het grondbeleid,
om zo gebiedsontwikkeling te versnellen en goedkoper te maken.

De Praktijkhandreiking Taxaties Gebiedsontwikkeling heb ik ter informatie aan Uw Kamer
als bijlage aan deze brief toegevoegd (bijlage 5).

Conclusie

Uit mijn onderzoek en de gevoerde gesprekken is gebleken dat de intensivering en uitbreiding
van het bestaande instrument kostenverhaal, onder voorwaarden, een te prefereren en
kansrijk vergelijkbaar systeem is om de doelstelling uit het Hoofdlijnenakkoord en
Regeerprogramma te verwezenlijken. De belangrijkste voorwaarde hiervoor is het aanpassen
van de waarderingsgrondslag voor de inbrengwaarde van grond in het kostenverhaal,
zodat grondprijs (over de linie heen) zal dalen. In het huidige systeem is de inbrengwaarde
vaak (te) hoog, waardoor gemeenten worden beperkt in de financiële ruimte die zij
hebben om kosten te verhalen op de waardestijging.

Door de waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde aan te passen naar de gebruikswaarde
en het kostenverhaal te intensiveren wordt – net als bij een planbatenheffing – een
groter beroep gedaan op de waardestijging van grond om noodzakelijke investeringen
in de gebiedsontwikkeling te bekostigen. Als aanvullend positief effect voorzie ik
dat mijn voorstel, overeenkomstig met een planbatenheffing, ervoor zal zorgen dat
op termijn de grondprijzen minder snel stijgen of zelfs dalen en daardoor de financiële
tekorten zullen afnemen. Dit omdat ontwikkelaars de extra bijdrage die zij aan de
overheid moeten betalen (uit de waardestijging van grond) door zullen verrekenen in
de prijs waarvoor zij grond bereid zijn aan te kopen. Een voorwaarde hiervoor is wel
dat de nieuwe publiekrechtelijke regels over kostenverhaal consequent door moeten
werken in de anterieure overeenkomsten.

Ik zie als groot voordeel van het vergelijkbaar systeem ten opzichte van een planbatenheffing
dat er geen extra instrument wordt geïntroduceerd. Door het bestaande instrument kostenverhaal
te intensiveren en uit te breiden wordt voortgebouwd op een systeem dat de gemeenten
en marktpartijen al kennen. Een planbatenheffing is een nieuw instrument boven op
het bestaande kostenverhaal, dat kan leiden tot een stapeling van regelingen en een
toename van administratieve lasten voor gemeenten. Ik vind dat ongewenst.

Verder acht ik als aanvullend voordeel dat er met het vergelijkbaar systeem een directe
koppeling blijft bestaan tussen de gevraagde bijdrage (uit de waardestijging van grond)
en de publieke investeringen die hieruit worden bekostigd. Zo kunnen de (extra) opbrengsten
volledig ten gunste komen aan de doelen uit het Regeerprogramma; bereikbaarheid en
het realiseren van betaalbare huur- en koopwoningbouw.

Het alternatieve systeem, intensivering en uitbreiding van het kostenverhaal, vereist
(net als een planbatenheffing) een overgangsregeling voor bestaande grondposities.
Dit om geen onaanvaardbare inbreuk te maken op het eigendomsrecht (art. 1 Eerste protocol
EVRM) en de grondmarkt en huidige gebiedsontwikkelingen niet te frustreren.

Als gevolg van deze overgangsregeling voorzie ik bij zowel een planbatenheffing als
een vergelijkbaar systeem pas op de lange termijn (naar verwachting mogelijk 10–15
jaar) opbrengsten en effecten. Geen van beide systemen is dan ook een korte termijn
oplossing voor de publieke tekorten bij gebiedsontwikkeling.

Voorstel

Mijn voorstel aan uw Kamer is – op basis van de uitkomsten van de onderzoeken die
hebben plaatsgevonden – tweeledig:

1. Intensivering en uitbreiding van het bestaande instrument kostenverhaal verder uitwerken tot een concreet uitvoerbare set aan maatregelen als basis voor
de daaropvolgende aanpassing van de bestaande regelgeving. Hiermee wordt uitvoering
gegeven aan de doelstelling uit het Regeerprogramma om de waardestijging van grond
beter te benutten voor noodzakelijke investeringen in de gebiedsontwikkeling.

2. Een wetgevingstraject op te starten om de waarderingsgrondslag van de inbrengwaarde bij kostenverhaal naar de gebruikswaarde
aan te passen. Dit is een zelfstandige maatregel, maar tevens ook een randvoorwaarde voor de intensivering
van het kostenverhaal.

Vervolgproces

1. Voor de zomer 2025 spreek ik graag met Uw Kamer over de inhoud van deze Kamerbrief.
Zoals in het commissiedebat RO van 13 maart jl. is toegezegd zal hiervoor eerst een
technische briefing plaatsvinden met daaropvolgend een commissiedebat. De terugkoppeling
van Uw Kamer neem ik mee in het uitwerken van een concreet uitvoerbare set aan maatregelen
om het kostenverhaal te intensiveren en uit te breiden. Mijn streven is om in het
voorjaar van 2026 een concreet voorstel aan Uw Kamer te sturen op basis waarvan daaropvolgend
een wetgevingstraject kan worden opgestart.

2. Om de financiële ruimte voor kostenverhaal te vergroten en de randvoorwaarde te scheppen
voor intensivering kostenverhaal, wil ik parallel hieraan een traject opstarten om
de waarderingsgrondslag voor de inbrengwaarde bij kostenverhaal in de wet te wijzigen
naar de gebruikswaarde.

In de tweede helft van het jaar zal ik Uw Kamer opnieuw informeren over de voortgang
van de andere acties en maatregelen van de modernisering van het grondbeleid, in vervolg
op de tweede voortgangsrapportage7 die u afgelopen december heeft ontvangen. Hierbij ga ik, naast de verbetervoorstellen
voor het publiekrechtelijk kostenverhaal zoals opgenomen in deze brief (spoor II),
ook in op het beter benutten van het huidige grondbeleid instrumentarium (spoor I),
door bijvoorbeeld het vergroten van kennis en toepassing van het voorkeursrecht, en
de verkenning van de revitalisatie van de baatbelasting (spoor III).

Door – in samenhang – langs alle drie deze sporen te werken, wil ik ervoor zorgen
dat het grondbeleid breed en optimaal inzetbaar is voor alle maatschappelijke opgaven
waar wij voor staan, met als doel het sneller en goedkoper maken van gebiedsontwikkelingen.

Ik zie ernaar uit om met Uw Kamer het debat aan te gaan over mijn voorstel om het
bestaande instrument kostenverhaal te intensiveren om de waardestijging van grond
beter te benutten voor noodzakelijke investeringen in de gebiedsontwikkeling.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer