Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport van de Venetië Commissie van 13 oktober 2023

Nr. 977
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2025

Hierbij doe ik u, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de kabinetsreactie toekomen op het
door de Europese Commissie van Democratie door Recht van de Raad van Europa (hierna:
Venetië Commissie) uitgebrachte rapport van 11 oktober 2023 getiteld «Joint opinion of the Venice Commission and the directorate general of Human Rights
and Rule of Law (DGI) on legal safeguards of the independence of the judiciary from
the executive power».1

Mede als gevolg van de kabinetsformatie en de vaststelling van het regeerprogramma
heeft deze reactie enige tijd op zich laten wachten.

Bovendien heeft uw Kamer op 18 maart jl. een motie aangenomen van de leden Van Vroonhoven
en Omtzigt (Kamerstuk 36 243, nr. 15) waarin de regering wordt verzocht alle aanbevelingen die Venetië Commissie aan het
slot van haar rapport (paragraaf 85) heeft gedaan, om te zetten in beleid en wetgeving,
en die binnen acht maanden voor te leggen aan de Kamer, als pakket of losse maatregelen.
Deze motie werd ingediend tijdens de plenaire behandeling op 10 april 2024 van het
wetsvoorstel inzake het wettelijk verbod op de functiecombinatie rechter en lidmaatschap
van het parlement en enige andere onderwerpen die verband houden met de integriteit
en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht2.

In deze kabinetsreactie ga ik in op de aanbevelingen door de Venetië Commissie gegeven
aanbevelingen van de Venetië Commissie en informeer ik u over de te nemen vervolgstappen,
mede in het licht van genoemde motie.

1. Inleiding

De Venetië Commissie, opgericht in 1990 als onderdeel van de Raad van Europa, bestaat
uit onafhankelijke deskundigen op staatsrechtelijk en constitutioneel gebied en adviseert
lidstaten over juridische vraagstukken die raken aan de kerntaken van de Raad van
Europa: democratie, rechtsstaat en mensenrechten. Met haar adviezen heeft de Commissie
een gezaghebbende status verworven, zowel in de lidstaten van de Raad van Europa als
daarbuiten.

Op verzoek van het monitoringcomité van de Parlementaire Assemblee van de Raad van
Europa (PACE)3 heeft de Venetië Commissie een rapport uitgebracht over juridische waarborgen voor
rechterlijke onafhankelijkheid in Nederland. Het verzoek van het monitoringcomité
maakt onderdeel uit van de periodieke beoordeling die alle lidstaten ten deel valt
en waarin wordt beoordeeld of lidstaten zich houden aan de verplichtingen die zij
zijn aangegaan op het moment dat zij zijn toegetreden tot de Raad van Europa.

Ter voorbereiding op het rapport heeft een delegatie van de Venetië Commissie op 11
en 12 september 2023 een bezoek gebracht aan Nederland en hier gesproken met vertegenwoordigers
van de Hoge Raad, de Raad van State, de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak en het College van procureurs-generaal en met een aantal Tweede Kamerleden,
een hoogleraar staatsrecht en een delegatie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Op 11 oktober 2023 heeft de Venetië Commissie vervolgens haar rapport openbaar gemaakt.

In dit rapport constateert de Venetië Commissie dat de rechtsstatelijke waarborgen
in Nederland op hoofdlijnen stevig zijn: «in general, the Venice Commission is of the opinion that the Netherlands is a well-functioning
state with strong democratic institutions and safeguards for the rule of law». De Venetië Commissie geeft verder aan verheugd te zijn:

– dat het dubbellidmaatschap van staatsraden van de Afdeling advisering en de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt beëindigd;4

– dat er vooruitgang wordt geboekt bij het transparanter maken van het proces van de
benoeming van de leden van de gerechtsbesturen en dat de invloed van rechters op dit
proces is vergroot;

– met het inmiddels bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel dat voorziet in een
wettelijk verbod van de functiecombinatie rechter – lidmaatschap parlement.5

Daarnaast doet de Venetië Commissie in het slot van het rapport (paragraaf 85) aanbevelingen
op zes thema’s. Op de aanbevelingen geef ik in deze brief een reactie.

Raakvlakken met andere rapporten

De Staatscommissie rechtsstaat heeft in haar op 10 juni 2024 uitgebrachte rapport6 enkele aanbevelingen gedaan die raken aan de aanbevelingen in het rapport van de
Venetië Commissie. Aan een kabinetsreactie op het rapport van de Staatscommissie rechtsstaat
wordt gewerkt. De Europese Commissie heeft daarnaast in haar op 24 juli 2024 uitgebrachte
landen-specifieke hoofdstuk over Nederland van het rechtsstaatrapport 2024 enkele
keren verwezen naar de aanbevelingen van de Venetië Commissie.7 In de kabinetsappreciatie op het landenhoofdstuk is een reactie voorbehouden aan
deze brief.8

2. Reactie op het rapport van de Venetië Commissie

Aanbeveling 1

Reconsidering the transparency of the process by which the House of Representatives
designates Supreme Court judges, as well as the process by which the Minister of Justice
nominates members of the Council for the Judiciary.

De Venetië Commissie beveelt in de eerste plaats aan om de transparantie van het proces
waarmee de Tweede Kamer leden van de Hoge Raad aan de regering ter benoeming voordraagt
te heroverwegen. De Venetië Commissie beveelt daarnaast aan om de transparantie van
de rol van de Minister (thans de Staatssecretaris Rechtsbescherming) bij de benoemingsprocedure
van leden van de Raad voor de rechtspraak te heroverwegen. Ook de Staatscommissie
rechtsstaat beveelt aan om de transparantie over benoemingen te verbeteren.9

Transparantie procedure Tweede Kamer bij benoeming leden Hoge Raad

In artikel 118, eerste lid, van de Grondwet is vastgelegd dat de leden van de Hoge
Raad worden benoemd uit een voordracht van drie personen, opgemaakt door de Tweede
Kamer. De benoeming geschiedt op grond van artikel 117, eerste lid, van de Grondwet
bij koninklijk besluit. De ingevolge artikel 47 van de Grondwet verplichte ondertekening
van het koninklijk besluit door een bewindspersoon geschiedt in de huidige portefeuilleverdeling
door de Staatssecretaris Rechtsbescherming, die derhalve ook de formele voordracht
aan de Koning doet.10

Aan de voordracht door de Tweede Kamer gaat een procedure bij de Hoge Raad vooraf,
die is vastgelegd in artikel 5c, zesde lid, van de Wet rechtspositie rechterlijke
ambtenaren (Wrra). Hierin is bepaald dat als er bij de Hoge Raad een plaats van raadsheer
openvalt, de Hoge Raad daarvan kennisgeeft aan de Tweede Kamer, onder meezending van
een door de Hoge Raad opgemaakte aanbevelingslijst van zes kandidaten ten behoeve
van de door de Tweede Kamer op te maken voordracht van drie personen. De interne procedure
waarmee binnen de Hoge Raad wordt gekomen tot de aanbevelingslijst is vastgelegd in
het Protocol werving en selectie van raadsheren in de Hoge Raad, dat is gepubliceerd
op de website van de Hoge Raad.11 Daarin is onder andere vastgelegd dat de aanbevelingslijst zoals die aan de (voorzitter
van de) Tweede Kamer wordt toegezonden, wordt voorzien van een door de president van
de Hoge Raad opgestelde toelichting, waarbij gevoegd de curricula vitae en een persoonlijke
motivering van de kandidaten. Ook is in het Protocol vastgelegd dat de president van,
de procureur-generaal bij en de griffier van de Hoge Raad op uitnodiging de aanbevelingslijst
toelichten aan de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer.

De werkwijze bij de Tweede Kamer is dat de door de president van de Hoge Raad aan
haar toegezonden aanbevelingslijst met bijlagen ter vertrouwelijke inzage wordt gelegd,
alleen voor de leden van de Tweede Kamer. De gang van zaken is verder dat de vaste
commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer in ieder geval een gesprek
heeft met alle nieuwe kandidaten op de aanbevelingslijst (waarmee bij een eerdere
vacature nog niet is gesproken) en ook altijd met de kandidaat die door de Hoge Raad
als eerste op de lijst is geplaatst. Deze kandidaat is, naar het oordeel van de Hoge
Raad, op dat moment het meeste geschikt om te worden benoemd de Hoge Raad op de plaats
die openvalt (in de civiele kamer, de strafkamer of de belastingkamer). Voorts voert
de vaste Kamercommissie een gesprek met de president van en de procureur-generaal
bij de Hoge Raad, in aanwezigheid van de griffier van de Hoge Raad, die een toelichting
op de aanbevelingslijst geven. Na het houden van de gesprekken stelt de vaste Kamercommissie
aan de Tweede Kamer een voordracht voor van drie personen, in voorkeursvolgorde. De
door de vaste Kamercommissie voorgestelde voordracht wordt daarbij gepubliceerd als
Kamerstuk, waarbij dus de namen van de drie personen openbaar worden. Vervolgens beslist
de Tweede Kamer over de voorgestelde voordracht. De Tweede Kamer kan dat doen door
middel van een schriftelijke stemming met behulp van stembriefjes (art. 8.31 t/m 8.36
RvO TK) of via een besluit zonder stemming. Dat laatste is mogelijk als geen van de
Kamerleden om een stemming vraagt en als de vaste Kamercommissie aan de Kamervoorzitter
heeft meegedeeld dat zij geen reden ziet om van de aanbeveling van de Hoge Raad af
te wijken (art. 8.37 RvO TK). In de regel besluit de Tweede Kamer tot deze zogeheten
verkorte procedure. In beide procedures is niet kenbaar welk Kamerlid op welke kandidaat
zijn stem uitbrengt.12

Na de stemming biedt de Kamervoorzitter de door de Tweede Kamer vastgestelde voordracht
van drie personen aan de regering door toezending daarvan aan de Koning en aan de
Minister (Staatssecretaris) van Justitie en Veiligheid. Tegelijkertijd pleegt de Kamervoorzitter
de president van de Hoge Raad in kennis te stellen van de voordracht. In die brief
pleegt ook kenbaar te worden gemaakt dat de Kamer de aanbeveling van de Hoge Raad
geheel heeft opgevolgd.13 Na behandeling in de ministerraad geschiedt de benoeming vervolgens bij koninklijk
besluit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Als gezegd beveelt de Venetië Commissie aan om de transparantie van de procedure in
de Tweede Kamer ter benoeming van leden van de Hoge Raad te heroverwegen. De hierboven
beschreven procedures zijn vastgelegd in de Grondwet, de Wrra, het reglement van orde
van de Tweede Kamer en het openbare Protocol werving en selectie van raadsheren in
de Hoge Raad der Nederlanden en zijn overigens kenbaar uit de bij iedere benoeming
gepubliceerde (Kamer)stukken op de website van de Tweede Kamer. Daarmee zijn deze
procedures voor een ieder navolgbaar. Zoals uit de hierboven gegeven beschrijving
blijkt, wordt voorafgaand aan de stemming in de Tweede Kamer over de op te maken voordracht
in ieder geval de brief van de vaste Kamercommissie openbaar gemaakt waarin de commissie
de door haar voorgestelde voordracht vermeldt (met dus de namen van drie personen
in voorkeursvolgorde). Verder pleegt na de stemming in een openbare brief van de Kamervoorzitter
aan de president van de Hoge Raad kenbaar te worden gemaakt dat de Tweede Kamer bij
het opmaken van de voordracht de door de president van de Hoge Raad toegezonden aanbeveling
geheel heeft gevolgd. Andere elementen van de procedure bij de Tweede Kamer hebben
een vertrouwelijk karakter. Dit geldt voor de door de president van de Hoge Raad aan
de Tweede Kamer toegezonden aanbevelingslijst met zes kandidaten evenals voor de daarbij
gevoegde curricula vitae en de persoonlijke motiveringen van de zes kandidaten. Verder
dragen de gesprekken van de vaste Kamercommissie met de president van, de procureur-generaal
bij de Hoge Raad en met de kandidaten een besloten karakter. Naar mag worden aangenomen
houdt de vertrouwelijkheid van deze elementen van de procedure verband met het belang
van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de kandidaten. Daarnaast is
voorstelbaar dat de vertrouwelijkheid van deze gesprekken bijdraagt aan een vrije
en open gedachtenuitwisseling.

Het kabinet acht het in het licht van het voorgaande niet aangewezen om wetgeving
te entameren waarmee wijzigingen worden aangebracht of dwingende regels worden gesteld
ten aanzien van de transparantie van het binnen de Tweede Kamer gevolgde proces. Het
kabinet acht dit in de verhouding tussen regering en Tweede Kamer ook minder passend.
Wel geeft het kabinet de Tweede Kamer in overweging om de hierboven beschreven vertrouwelijke
elementen uit de procedure te bezien in het licht van de aanbeveling die de Venetië
Commissie heeft gedaan met betrekking tot de transparantie van die procedure.

Transparantie rol Minister bij benoemingsproces leden Raad voor de rechtspraak

De Venetië Commissie beveelt in de tweede plaats aan om de transparantie ten aanzien
van de rol van de Minister voor Rechtsbescherming (thans Staatssecretaris) bij de
benoemingsprocedure van leden van de Raad voor de rechtspraak te heroverwegen. De
Venetië Commissie merkt hierbij op dat de nationale gesprekspartners tijdens de gevoerde
gesprekken hebben bevestigd dat de Minister de voordracht van kandidaten altijd heeft
gevolgd, nooit oneigenlijke druk heeft uitgeoefend en dat het systeem goed werkt.

De aanbeveling van de Venetië Commissie over het heroverwegen van de transparantie
van de rol van de Minister bij de benoemingsprocedure van de leden van de Raad voor
de rechtspraak wordt betrokken bij de brief die ik medio 2025 aan de Eerste en Tweede
Kamer zal sturen over de benoemingsprocedures van bestuurders in de rechtspraak. In
deze brief wordt ook ingegaan op het vervolg op de op 12 maart 2024 door de Tweede
Kamer aanvaarde motie-Sneller14 inzake het zo klein mogelijk maken van de rol van de Minister (thans Staatssecretaris)
in de benoemingsprocedure van leden van de Raad voor de rechtspraak en op de benoemingsprocedure
van gerechtsbestuurders. Tevens zal ik bij deze brief betrekken de aanbevelingen uit
het rapport «Constitutionele waarborgen» van de Stichting Onderzoek Rechtspleging15 dat in oktober 2024 is verschenen.

Aanbeveling 2

Aligning the position of councillors of the Administrative Jurisdiction Division of
the Council of State to the position of other judges in disciplinary matters, and,
as regards the possibility for the Vice-President to issue a written warning against
a councillor, providing a remedy to an independent instance.

De Venetië Commissie beveelt aan om de positie van leden van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State voor wat betreft disciplinaire maatregelen gelijk te trekken
met die van leden van de rechterlijke macht. Daarnaast beveelt de commissie aan om
een rechtsmiddel open te stellen voor leden van de Afdeling bestuursrechtspraak bij
een onafhankelijke instantie in het geval zij een schriftelijke berisping krijgen
van de Vice-President van de Raad van State.

In het regeerprogramma is aangekondigd dat de Afdeling bestuursrechtspraak zal worden
verzelfstandigd. Door deze verzelfstandiging worden de instituties verder gescheiden
en versterkt. In dit proces zal de aanbeveling van de Venetië Commissie worden meegenomen.
Uw Kamer zal hierover worden geïnformeerd in de contourennota over de verzelfstandiging
van de Afdeling bestuursrechtspraak. Ik streef er naar deze na de zomer van 2025 aan
uw Kamer toe te zenden.

Aanbeveling 3

Integrating in statutory law both the new procedure for appointing court administrators,
and the mechanisms (to be developed and implemented) to ensure a broader representation
of all levels and types of courts in the Council for the Judiciary.

De derde aanbeveling betreft de benoemingsprocedure van de leden van de gerechtsbesturen
en de zorg voor een betere afspiegeling en vertegenwoordiging van de verschillende
geledingen van de rechtspraak in de Raad voor de rechtspraak.

Benoemingsprocedure gerechtsbestuurders

Ten aanzien van de leden van de gerechtsbesturen beveelt de Venetië Commissie aan
de nieuwe, door de Raad voor de rechtspraak ontwikkelde benoemingsprocedure wettelijk
te verankeren.16 De Venetië Commissie refereert hiermee aan de afspraken die binnen de Rechtspraak
zijn gemaakt om de betrokkenheid van de gerechten bij de interne selectieprocedure
met betrekking tot de leden van de gerechtsbesturen te verbeteren.

In de afgelopen periode heeft de Raad voor de rechtspraak de werking van deze aangepaste
selectieprocedure geëvalueerd. De resultaten zijn onlangs aan mij beschikbaar gesteld.
Over het vervolg hierop zal ik de Eerste en Tweede Kamer informeren bij voornoemde
brief van medio 2025 over de benoemingsprocedures van bestuurders bij de rechtspraak.

Betere afspiegeling en vertegenwoordiging van de rechtspraak in de Raad voor de rechtspraak

Met betrekking tot de aanbeveling van de Venetië Commissie om te zorgen voor betere
afspiegeling en vertegenwoordiging van de verschillende geledingen van de rechtspraak
in de Raad voor de rechtspraak, merkt de Venetië Commissie op dat is gerapporteerd
dat rechters soms een (te) grote afstand ervaren ten aanzien van de Raad voor de rechtspraak.
De Venetië Commissie refereert hierbij aan een initiatief vanuit de Raad voor de rechtspraak
tot het voeren van een interne dialoog over mogelijke verbeteringen en beveelt aan
te kijken naar de mogelijkheden om een bredere betrokkenheid van de gerechten bij
de benoemingsprocedure voor de leden van de Raad voor de rechtspraak te realiseren.
De Raad voor de rechtspraak heeft de opbrengst van deze interne dialoog, samen met
de resultaten van de eerdergenoemde evaluatie van de aangepaste selectieprocedure
van leden van de gerechtsbesturen, onlangs aan mij beschikbaar gesteld. Ik zal deze
aanbeveling betrekken bij de eerder genoemde brief over benoemingsprocedures van bestuurders
in de rechtspraak.

Aanbeveling 4

Defining in a more concrete and precise manner the concept of «unsuitability» and
rephrasing the wording «serious suspicion» of unfitness required for the suspension
or dismissal of a member of the Council for the Judiciary and of the court management
boards by including reference to concrete elements of proof, as well as abolishing
differences in treatment between judicial and non-judicial members in disciplinary
matters.

Inkadering begrippen «ongeschiktheid anders dan wegens ziekte» en «ernstig vermoeden»

De Venetië Commissie meent dat de bevoegdheid van de Minister voor Rechtsbescherming
(thans Staatssecretaris) om een of meer leden van de Raad voor de rechtspraak (artikel
107, eerste lid, Wet RO) en leden van het gerechtsbestuur (artikel 38, eerste lid,
Wet RO) in geval van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte voor te dragen voor schorsing
of ontslag als lid van de Raad voor de rechtspraak respectievelijk als lid van het
gerechtsbestuur, onvoldoende is ingekaderd. De Venetië Commissie beveelt aan het begrip
«ongeschikt anders dan wegens ziekte» nader te definiëren en in te kaderen.

Ik ben het met de Venetië Commissie eens dat in geen geval overgegaan mag worden tot
een lichtvaardig ontslag of schorsing van de leden van de Raad voor de rechtspraak.
De wetgever heeft dit onderkend door in de genoemde artikelen uitdrukkelijk op te
nemen dat schorsing in geval van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte slechts mogelijk
is bij een ernstig vermoeden van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet organisatie en bestuur gerechten
is bovendien toegelicht dat sprake moet zijn van grove taakverwaarlozing.17 Onder grove taakverwaarlozing wordt, aldus de memorie van toelichting, verstaan dat
een of meer bestuursleden zich schuldig maken aan apert wanbeheer of opzettelijk ambtsmisbruik.
Ten aanzien van de voorwaarden voor schorsing of ontslag geldt bovendien dat, alvorens
de Staatssecretaris tot deze vergaande maatregel overgaat, hij eerst getracht zal
hebben de gerezen problemen langs andere weg op te lossen. Verder is relevant dat
de Staatssecretaris geen bevoegdheid heeft om op eigen initiatief een lid van een
gerechtsbestuur voor te dragen voor ontslag of schorsing. In artikel 38 van de Wet
RO is wettelijk verankerd dat alleen de Raad voor de rechtspraak hiertoe het initiatief
kan nemen.

Het vereiste van het hebben van een ernstig vermoeden van ongeschiktheid alvorens
tot schorsing wordt overgegaan houdt in dat sprake moet zijn van een stevig en reëel
vermoeden op basis van aantoonbare feiten en omstandigheden, van een zodanig zwaarwegende
aard dat de betrokkene niet in diens positie kan worden gehandhaafd, bijvoorbeeld
lopende nader onderzoek of een voorgenomen ontslagprocedure. Schorsing vindt dus plaats
voor een bepaalde periode voor de benodigde duur van nader onderzoek om de eventuele
ongeschiktheid vast te stellen of voor de duur van de ontslagprocedure.

Ten slotte is relevant dat schorsing en ontslag op grond van het eerste lid van de
artikelen 38 en 107 Wet RO alleen bij koninklijk besluit kan plaatsvinden, waartegen
op grond van artikel 39, eerste lid en artikel 108, eerste lid, van de Wet RO beroep
open staat bij de Hoge Raad.

Met de nadere duiding van de gehanteerde begrippen in de memorie van toelichting en
de mogelijkheid van beroep bij de Hoge Raad acht ik de bevoegdheden van de Staatssecretaris
voortvloeiende uit artikel 38, eerste lid, respectievelijk 107, eerste lid, van de
Wet RO voldoende wettelijk ingekaderd.

Onderscheid rechterlijke en niet-rechterlijke leden

De Venetië Commissie constateert dat, hoewel niet toegepast in de praktijk, de Wet
RO op een enkel onderdeel een onderscheid maakt tussen rechterlijke en niet-rechterlijke
leden van de Raad voor de rechtspraak en van de gerechtsbesturen. Het gaat hierbij
om de bevoegdheid van de Minister om niet-rechterlijke leden van de Raad en het gerechtsbestuur
disciplinair te straffen, te schorsen en te ontslaan, terwijl deze bevoegdheid ontbreekt
ten aanzien van de rechterlijke leden.18 De Venetië Commissie beveelt aan om de wet aan te passen zodat dit onderscheid wordt
opgeheven.

De rechtspositie van rechterlijke leden van de Raad voor de rechtspraak en de gerechtsbesturen
wordt mede bepaald door hun (publiekrechtelijke) benoeming tot rechter. Zij zijn bij
koninklijk besluit benoemd voor het leven als rechter. Hun rechtspositie wordt geregeld
in de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra). De rechtspositie van niet-rechterlijke
leden is – sinds de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren – civielrechtelijk
van aard. Niet-rechterlijke leden zijn werkzaam op basis van een privaatrechtelijke
arbeidsovereenkomst met de Raad voor de rechtspraak respectievelijk het gerechtsbestuur.19 Zij vallen onder de Ambtenarenwet 2017, het regime van de CAO Rijk (hoofdstuk 20)
en onder het arbeidsrecht overeenkomstig titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek
(BW). Dit rechtspositionele onderscheid ten aanzien van de basisaanstelling die ten
grondslag ligt aan de benoeming kan vanwege de bijzondere rechtspositie van een rechter
niet worden opgeheven.

Niettemin heeft de Venetië Commissie een terecht punt waar het gaat om de bevoegdheid
van de Minister om niet-rechterlijke leden van de Raad en het gerechtsbestuur disciplinair
te straffen, te schorsen en te ontslaan. Het kabinet meent dat de positie op dit punt
van de rechterlijke leden en de niet-rechterlijke leden van de Raad en de gerechtsbesturen
waar het kan zoveel mogelijk gelijkgetrokken moet worden. In samenspraak met de Raad
voor de rechtspraak onderzoek ik welke aanpassingen vanuit dat oogpunt wenselijk zijn.
Ik ben voornemens de uitkomsten hiervan mee te nemen in de brief over de benoemingen
van bestuurders in de rechtspraak die ik medio 2025 aan de Eerste en Tweede Kamer
zal sturen.

Aanbeveling 5

Removing the Minister’s power to give instructions not to prosecute in specific cases,
or at least to limit this prerogative to clearly defined exceptional circumstances.
In addition, if the system of confidential advisors which the Dutch authorities mentioned
in their comments of 4 October 2023 deals with cases in which a prosecutor considers
an instruction illegal or against his or her conscience, it is important that the
rules that provide for adopting the relevant measures, such as allowing for the replacement
of a prosecutor wishing to abstain from prosecuting a case, be formalised in statutory
law»

In haar rapport besteedt de Venetië Commissie ook aandacht aan het openbaar ministerie.
In Nederland heeft het openbaar ministerie een centrale plaats in het strafrecht.
Die plaats ontleent het openbaar ministerie aan zijn gezag over de politie, zijn vervolgingsmonopolie
en het opportuniteitsbeginsel. Officieren van justitie en andere leden van het openbaar
ministerie zijn weliswaar rechterlijke ambtenaren in de zin van artikel 1 Wet RO,
maar zij vervullen geen rechtsprekende functie. Zij vervullen een uitvoerende functie,
namelijk de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, en staan in een gezagsverhouding
tot de Minister van Justitie en Veiligheid.

Bij de grondwetsherziening van 1983 werd een meer zelfstandige en onafhankelijke positie
van de leden van het openbaar ministerie omwille van de democratische controle op
het openbaar ministerie uitdrukkelijk van de hand gewezen.20 In dezelfde lijn regelt de in 1999 grondig herziene Wet RO de gezagsverhouding tussen
de Minister en de leden van het openbaar ministerie in de artikelen 127 en 128 Wet
RO.21 Vanuit die gezagsverhouding kan het parlement de Minister over het optreden en functioneren
van het openbaar ministerie ter verantwoording roepen. Op grond van artikel 127 Wet
RO kan de Minister aan elk lid van het openbaar ministerie aanwijzingen geven over
de uitoefening van de taken en de bevoegdheden.

Deze aanwijzingsbevoegdheid is naar de letter van de wet onbeperkt, maar het openbaar
ministerie behoort zijn taak, gezien zijn centrale functie in de strafrechtspleging,
op een zekere afstand van de politieke besluitvorming te kunnen uitoefenen. De noodzaak
van het «op een zekere afstand kunnen functioneren» komt tot uitdrukking in de keuze
van de wetgever voor stevige procedurele waarborgen voor het geven van aanwijzingen
in concrete zaken (artikel 128 Wet RO).

Het College van procureurs-generaal wordt in de gelegenheid gesteld schriftelijk zijn
zienswijze kenbaar te maken voordat de Minister in een concreet geval een aanwijzing
geeft. Indien de Minister daarna definitief de aanwijzing geeft, gebeurt dat schriftelijk
en gemotiveerd en wordt deze vervolgens bij de processtukken gevoegd. Als in dat geval,
conform de aanwijzing, vervolging wordt ingesteld dan kan de rechter zich daarover
een oordeel vormen.

Gaat het om een aanwijzing tot het niet of niet verder opsporen of vervolgen, dan
bepaalt de wet dat de Minister de beide Kamers van de aanwijzing en de zienswijze
van het College van procureurs-generaal in kennis stelt. Hiermee heeft de wetgever
beoogd een evenwicht te bereiken tussen de ministeriële verantwoordelijkheid (en daarmee
de democratische controle op het handelen van de rijksoverheid) enerzijds, en een
feitelijk zelfstandig opererend functioneren van het openbaar ministerie anderzijds.

Dit evenwicht is onderwerp van een parlementair debat, nu het lid Sneller op 7 juni
2022 een initiatiefwetsvoorstel aanhangig heeft gemaakt dat strekt tot het laten vervallen
van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister aan het openbaar ministerie in concrete
strafzaken.22 Met het oog op dit parlementaire debat acht ik het niet opportuun hierover op dit
moment een standpunt in te nemen. Dit geldt niet alleen voor de aanbeveling om de
aanwijzingsbevoegdheid van de Minister in concrete strafzaken af te schaffen dan wel
te beperken, maar ook voor de aanbeveling om wettelijk te verankeren dat officieren
van justitie zich kunnen beroepen op gewetensbezwaren in het geval zij een aanwijzing
zouden krijgen in een concrete strafzaak.

Aanbeveling 6

Introducing the obligation for judges that become members of the national or European
Parliament to take special leave for the duration of the term.

Als laatste beveelt de Venetië Commissie aan de verplichting te introduceren dat rechters
die lid worden van het nationale of het Europees Parlement, met bijzonder verlof dienen
te gaan voor de periode van dat lidmaatschap. Ook de Groep Staten tegen Corruptie
van de Raad van Europa (GRECO) deed hierover al eerder een aanbeveling aan Nederland.
De achtergrond van de aanbeveling van de Venetië Commissie en die van GRECO is dat
deze functiecombinatie niet gewenst is met het oog op het waarborgen van de onafhankelijkheid
van de rechtspraak. Ook de Staatscommissie rechtsstaat beveelt aan te komen tot een
wettelijk verbod voor rechters om lid te zijn van vertegenwoordigende organen.23

De Venetië Commissie constateert tevens met tevredenheid dat een wetsvoorstel bij
het parlement aanhangig is dat ziet op een wettelijk verbod van de betreffende functiecombinatie.24 Het vorige kabinet heeft dit wetsvoorstel, waarin een wettelijk verbod wordt geïntroduceerd
op het gelijktijdig benoemd zijn als rechter en als lid van het parlement of het Europees
Parlement, op 8 november 2022 ingediend.25 Het doel van dit wetsvoorstel is wettelijk te borgen dat de functiecombinatie rechter
en lidmaatschap van de Tweede Kamer, Eerste Kamer of het Europees Parlement niet meer
voorkomt. Uw Kamer heeft dit wetsvoorstel op 18 maart jl. aangenomen. Als dit wetsvoorstel
ook door de Eerste Kamer wordt aangenomen, is naar het oordeel van het kabinet de
aanbeveling van de Venetië Commissie opgevolgd.

3. Conclusie

Een onafhankelijke rechterlijke macht is een van de fundamentele beginselen van onze
democratische rechtsstaat. Alleen als rechters in staat zijn onpartijdig en onafhankelijk
tot een oordeel te komen, kunnen burgers erop vertrouwen dat hun uitspraken geen gevolg
zijn van politieke inmenging, maar gegeven zijn op basis van het recht. Met haar rapport
levert de Venetië Commissie een belangrijke bijdrage aan de gedachtevorming over de
versterking van de rechtsstaat in Nederland. Dit stel ik zeer op prijs.

Ik onderschrijf het uitgangspunt van de Venetië Commissie dat een sterke rechtsstaat
is gebouwd op een combinatie van formele waarborgen en informele normen die voortkomen
uit de juridische cultuur en tradities van een land, en ik ben verheugd met de constatering
dat de waarborgen voor de rechterlijke onafhankelijkheid in Nederland stevig zijn.

Niettemin is het belangrijk te blijven investeren in het vertrouwen dat de Nederlandse
samenleving heeft in de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en te blijven
onderzoeken of verbeteringen mogelijk en wenselijk zijn. Ik vertrouw erop met deze
brief een bijdrage te hebben geleverd aan de verdere gedachtewisseling in en met uw
Kamer over de juridische waarborgen voor onafhankelijkheid van de rechtspraak in Nederland.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken