Brief regering : Kabinetsreactie Toetsingskader risicoprofilering 2025

Nr. 458
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juni 2025

De afgelopen jaren zijn er verschillende rapporten en berichten naar buiten gekomen
over discriminatie op grond van «ras» of nationaliteit door het gebruik van risicoprofilering.
Discriminatie raakt burgers in hun persoonlijk en maatschappelijk leven, schaadt het
vertrouwen in de overheid, vergroot de kloof van ongelijkheid tussen groepen en heeft
daarmee grote gevolgen. Dit is onacceptabel en dient voorkomen te worden.

Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College) heeft op 28 januari
2025 een nieuw «Toetsingskader risicoprofilering» uitgebracht. Nieuwe jurisprudentie,
voortschrijdende wetenschappelijke en beleidsmatige inzichten, gesprekken met handhavende
instanties en het maatschappelijk middenveld gaven aanleiding het toetsingskader te
actualiseren en verder te ontwikkelen. Dit toetsingskader vervangt daarmee het eerdere
toetsingskader uit 2021. De doelstelling blijft onveranderd. Het College wil met het
toetsingskader verhelderen welke normen uit het verbod op discriminatie voortvloeien,
specifiek op grond van «ras» en nationaliteit, welke verplichtingen instanties hebben
bij het gebruik van risicoprofilering en welke stappen zij minimaal moeten zetten
om discriminatie te voorkomen. Een belangrijke en leidende handreiking. Daarvoor wil
ik het College dan ook bedanken.

Zoals aangekondigd in mijn voortgangsbrief van 25 april 20251, geef ik in deze brief een reactie op dit mensenrechtelijk toetsingskader en licht
ik toe op welke wijze dit door de overheid wordt toegepast en onder de aandacht wordt
gebracht, waarmee ik invulling geef aan de motie van het lid Bamenga c.s.2

Toetsingskader risicoprofilering

Overheden en uitvoeringsorganisaties, zoals bijvoorbeeld gemeentelijke uitvoeringsdiensten
(bijvoorbeeld op het terrein van werk en inkomen), de politie, de SVB, de Koninklijke
Marechaussee en de Belastingdienst, gebruiken risicoprofilering bij de uitoefening
van hun taken. Op deze manier wordt getracht de toezichtscapaciteit gericht en effectief
in te zetten en wordt zoveel mogelijk voorkomen dat burgers onnodig worden lastiggevallen.
Ook is selectie soms juist wenselijk om burgers te ondersteunen, gemak te bieden,
fouten te voorkomen en ook fouten te herstellen.

De voorbeelden van discriminerende risicoprofilering van de laatste jaren laten echter
zien, zo stelt het College, dat handhavende instanties in de praktijk nog onvoldoende
in staat zijn om discriminatie bij risicoprofilering te voorkomen. Het College doet
daarom in het toetsingskader een dringende oproep aan overheidsinstanties en private
organisaties om uiterst terughoudend te zijn bij het gebruik van risicoprofilering.
Het gevaar op discriminatie is evident en de jurisprudentie benadrukt de noodzaak
van een zeer strikte interpretatie van de wet- en regelgeving, aldus het College.
Wanneer organisaties toch gebruik maken van risicoprofilering, dan moeten zij aan
de hoogste eisen van zorgvuldigheid voldoen schrijft het College. Dit vraagt om betrouwbare
expertise, een zorgvuldig proces van toetsing en doorlopende monitoring van de handhavingspraktijk.

Ik neem dit ter harte. De overheid acht het gebruik van risicoprofielen soms nuttig
en effectief, maar het mag niet ten koste gaan van de burger, tot discriminatie of
stigmatisering leiden. Het is daarom zaak om enkel gebruik te maken van risicoprofilering
wanneer dit gebeurt met de grootst mogelijke zorgvuldigheid, behoedzaamheid, transparantie,
goede monitoring en een met waarborgen omkleed proces. Zoals het kabinet ook heeft
aangegeven in haar kabinetsreactie op het rapport van Amnesty International Nederland
«Etnisch profileren is overheidsbreed probleem» van maart 2024 dient er alleen op
een verantwoorde manier en op onbevooroordeelde wijze onderscheid gemaakt te worden
bij de inzet van risicogericht toezicht.3 Dit toetsingskader van het College kan organisaties daarbij ondersteunen.

In het Toetsingskader wordt nader ingegaan op de vormen van risicoprofilering en waarom
organisaties er gebruik van maken. Daarnaast geeft het toetsingskader een stapsgewijs
overzicht van de normen voor risicoprofilering die voortvloeien uit het non-discriminatierecht
met betrekking tot de gronden «ras» en nationaliteit. Het College doorloopt daarbij
de discriminatietoets met twee toetsstappen: (1) de criteriatoets met de vraag of
de risicoprofilering direct of indirect onderscheid maakt op grond van «ras» of nationaliteit.
(2) De rechtvaardigingstoets met de vraag of het doel van het onderscheid legitiem
is, en of de profilering een geschikt, noodzakelijk en proportioneel middel is om
dat doel te bereiken. Op deze manier kan eerst worden vastgesteld of het risicoprofiel
ertoe leidt dat bepaalde bevolkingsgroepen, door hun afkomst, etnische achtergrond
of nationaliteit, vaker of strenger gecontroleerd worden dan anderen. Als dat het
geval is, is er een zeer groot risico op discriminatie. Vervolgens is gebruik alleen
toegestaan als de risicoprofilering voldoet aan een aantal strenge voorwaarden. Het
non-discriminatierecht sluit voor bepaalde situaties bij controles op normovertredingen
een objectieve rechtvaardiging helemaal uit.Dit betreft alle gevallen waarin direct
onderscheid wordt gemaakt op grond van «ras», en alle vormen van geheel geautomatiseerde
risicoprofilering. Het College scherpt op dit punt het toetsingskader aan.

Tot slot bevat het toetsingskader een uitwerking van de voorzorgsplicht. Handhavende
instanties die gebruik maken van risicoprofilering zijn verplicht om schade of nadelige
effecten te voorkomen als de risico’s daarop bekend zijn of bekend hadden moeten zijn.
Dit wordt de «voorzorgplicht» genoemd. Deze zorgplicht om discriminatie bij risicoprofilering
te voorkomen is van belang vanwege de ongelijke en zwakke positie van individuen bij
controles. De burger ziet namelijk meestal alleen de eigen situatie. Relevante informatie
waaruit eventuele (etnisch) scheve verdeling in controlefrequentie of handhavingseffecten
kan blijken ligt in principe bij de handhavende instanties. Er geldt een algemene
plicht om te doen wat mogelijk is om discriminatie op grond van «ras» of nationaliteit
te voorkomen en de voorzorgplichten zijn vooral van belang voor het detecteren van
ongemerkte indirecte ongelijke effecten van risicoprofielen. Het College geeft daarvoor
een aantal specifieke voorzorgsverplichtingen waaronder: het voorkomen van indirecte
onbedoelde discriminatie door middel van toetsing op algemeen bekende «proxy» indicatoren
zoals postcode, wijk of recent uitgegeven BSN; een periodieke evaluatie van discriminatiesignalen
en statistisch onderzoek naar onevenredige effecten van een risicoprofiel; extra waakzaamheid
bij het gebruik van zelflerende algoritmes; effectieve klachtenprocedures en het verplicht
opleiden van handhavers in profileren zonder vooroordelen.

Het College biedt daarmee nuttige handvatten voor organisaties om te voldoen aan deze
voorzorgsplicht. De afgelopen jaren heeft de overheid al flinke stappen gezet op het
terrein van bewustwording, het aanpassen van werkprocessen en het grip krijgen op
algoritmische besluitvorming. Recent heb ik daarvan een overzicht gegeven in de kabinetsreactie
op het rapport van Amnesty International Nederland «Etnisch profileren is overheidsbreed
probleem».4 Zo hebben organisaties hun handelingskader aangescherpt en wordt er in trainingen
en cursussen meer en meer aandacht besteed aan de aanpak van discriminatie en racisme.
Mijn ministerie heeft een algoritmekader ontwikkeld, waarin hulpmiddelen zijn opgenomen
om discriminatie vroegtijdig op te sporen, en een discriminatieprotocol opgesteld,
waarmee een concreet handelingsperspectief wordt geboden als er een vermoeden bestaat
of geconstateerd wordt dat er sprake is van discriminatie bij een algoritmisch systeem.
De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft in een recent advies over geautomatiseerde
risicoselectie ook benadrukt dat mogelijke discriminatie moet worden voorkomen. In
de kabinetsreactie op dat advies is aangegeven dat we samen met de uitvoeringspraktijk
op basis van casuïstiek bekijken wat er mogelijk aanvullend nodig is om geautomatiseerde
risicoselectie verantwoord te blijven inzetten.5

De toepassing van het toetsingskader

Het College heeft voor het toetsingskader zowel een integrale als een verkorte gebruiksversie
ontwikkeld. De gebruiksversie geeft de meest belangrijke handvatten en richtlijnen
weer waarmee discriminatie bij risicoprofilering voorkomen kan worden, zonder de juridische
onderbouwing en uitgebreidere achtergronden die zijn opgenomen in deze integrale versie.
Ik ben hier enthousiast over, omdat hiermee complexe materie tot een concreet en makkelijk
toepasbaar instrument is gemaakt waar professionals zelf mee aan de slag kunnen.

Het verschijnen van een nieuwe versie van het mensenrechtelijk toetsingskader biedt
de gelegenheid om opnieuw een ronde langs de velden te maken om het onder de aandacht
te brengen van alle uitvoeringsorganisaties, gemeenten en binnen het rijk.

Het College neemt daarin het voortouw. Zij is in gesprek met handhavende instanties
over de risico’s van risicoprofilering en het voorkomen van discriminatie. Het gaat
daarbij om verdiepende sessies om te achterhalen waar er nog hulp, uitleg en ondersteuning
nodig is. Het College voert deze gesprekken primair maar niet uitsluitend met organisaties
die zichzelf bij hen melden en daarmee ook gemotiveerd en welwillend zijn om met het
toetsingskader aan de slag te gaan.

Het College is verder in gesprek met stakeholders die verantwoordelijk zijn voor financiële
dienstverlening en sporen deze met behulp van het toetsingskader aan om kritisch te
kijken naar de risico's op structurele discriminatie bij de toepassing van de Wet
op Witwassen en terrorismefinanciering (Wwft) en de Sanctiewet. Inmiddels zijn de
verschillende bij dit proces betrokken stakeholders bijna allemaal gestart zijn met
een veranderproces.

In aanvulling daarop benader ik samen met het College actief gemeentelijke uitvoeringsorganisaties
om het toetsingskader onder de aandacht te brengen. Gemeenten hebben er na de decentralisatie
veel taken op het terrein van sociale zekerheid bij gekregen en zij maken daarbij
regelmatig gebruik van risicoprofilering. Het is daarom belangrijk gemeenten actief
te benaderen. Dit is bij de eerdere versie van het toetsingskader uit 2021 bij enkele
gemeenten gedaan met behulp van een brede training over discriminatie door Movisie
in opdracht van het Ministerie van BZK. De effecten van deze trainingen zijn geëvalueerd
door het Verwey-Jonker instituut.6 Daaruit blijkt dat er ook bij gemeenten een behoefte leeft aan informatie en concrete
handvatten zolang dit ingebed wordt in bestaande programma’s en structuren om discriminatie
uit te bannen. Ik zie daarom geen toegevoegde waarde in nieuwe trainingen, maar zal
andere methodes inzetten om het toetsingskader onder de aandacht te brengen. Zo is
er de afgelopen tijd al aandacht gevraagd voor het toetsingskader op het Platform
Gemeenten en Mensenrechten. De komende tijd zal ik mijn inspanning voortzetten en
zoek ik aansluiting bij Discriminatie.nl, Binnenlands Bestuur en de VNG. Ik zal daarnaast
ook bezien in hoeverre de betrokken rijksinspecties hier een rol in kunnen spelen.

Tot slot ben ik in gesprek met de betrokken departementen over het nieuwe toetsingskader
en vindt er nog voor de zomer een bijeenkomst plaats waarbij ook het College aansluit
om een uitleg te geven over de wijzigingen in het juridisch kader en mee te denken
over of en zo ja tot welke wijzigingen in beleid dit moet leiden.

Conclusie

Discriminatie door risicoprofilering heeft grote impact op het slachtoffer, maar ook
op onze maatschappij als geheel. Het vertrouwen tussen de overheid en de burger wordt
aangetast en het wantrouwen gevoed. Ik wil het College daarom nogmaals bedanken voor
een bruikbaar en gebruiksvriendelijker nieuw toetsingskader over de risico’s op discriminatie
bij risicoprofilering. Het instrument biedt praktische handvatten voor uitvoeringsorganisaties
om de complexe juridische normen uit het non-discriminatierecht op zorgvuldige wijze
toe te passen in de dagelijkse uitvoeringspraktijk. Ik zal mij daarom inspannen om
zoveel mogelijk partijen te stimuleren hier veelvuldig gebruik van te maken. Ik ben
ervan overtuigd dat het ons zo weer een stap verder brengt in de aanpak van discriminatie
en racisme.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark