Brief regering : Kabinetsreactie Evaluatie Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing (ISDE)

Nr. 425
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juni 2025

Met de Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing (ISDE) stimuleert
het kabinet isolatiemaatregelen, warmtepompen, zonneboilers en de aansluiting op een
warmtenet. Onderzoeksbureau CE Delft heeft voor de periode 2019–2023 de ISDE geëvalueerd.1 In de evaluatie, die het kabinet hierbij aanbiedt aan de Kamer, is ook vervolg gegeven
aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om het aantal meelifters en de vermindering
van de CO2-uitstoot in kaart te brengen.2 Op basis van de evaluatie beveelt CE Delft aan om de regeling zoveel mogelijk te
continueren, omdat de ISDE een significante bijdrage levert aan de verduurzaming van
de gebouwde omgeving. Daarnaast geeft CE Delft een aantal suggesties om de ISDE te
optimaliseren.

Met deze brief informeert het kabinet de Kamer over de opvolging van de aanbevelingen.
Ook geeft deze brief inzicht in de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming en het
financiële kader van de ISDE. Ten slotte wordt met deze brief de toezegging3 afgedaan om de Kamer rondom de voorjaarsbesluitvorming te informeren over de ISDE,
waarbij de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) de Kamer voor
de zomer nog apart informeert over de stand van zaken rondom verduurzaming en het
isolatieoffensief (Kamerstuk 30 196, nr. 841).

Uitkomsten evaluatie

De belangrijkste conclusie van de evaluatie is dat de ISDE bijdraagt aan de realisatie
van de duurzame energiedoelen uit het Klimaatakkoord. Het doel van de ISDE is het
realiseren van CO2-reductie door het verlagen van het fossiele energieverbruik ten behoeve van verwarming
van woningen en gebouwen. Dit gebeurt door particuliere en zakelijke gebruikers financieel
tegemoet te komen bij de aanschaf en installatie van duurzame maatregelen (particulier
en zakelijk), isolatie (alleen particulier) en duurzame energie-opwek (alleen zakelijk)
voor woningen en gebouwen.

In de periode 2019–2023 is het belang van de ISDE sterk toegenomen. Het aantal aanvragen
groeide van ongeveer 40.000 in 2019 naar bijna 250.000 in 2023. Het jaarlijkse budget
is tussentijds opgehoogd om overvraging te voorkomen en steeg in de evaluatieperiode
van € 160 miljoen in 2019 naar € 590 miljoen in 2023. Uit een enquête blijkt dat ongeveer
twee derde van de eigenaar-bewoners bekend is met verduurzamingssubsidies4, waarvan ongeveer de helft de ISDE kent. Iets minder dan 20% van de eigenaar-bewoners
denkt dat er geen subsidiemogelijkheden of andere maatregelen zijn om verduurzaming
te helpen betalen.

De ISDE is doeltreffend

In de evaluatieperiode zijn meer dan 760.000 verduurzamingsmaatregelen gerealiseerd
met behulp van de ISDE. De totale marktwaarde van de gerealiseerde maatregelen bedroeg
€ 3,6 miljard, waarvan € 1,1 miljard werd gedekt door subsidie uit de ISDE. Gedurende
de evaluatieperiode is ongeveer 53% van het budget naar warmtepompen gegaan en 36%
van het budget naar isolatiemaatregelen (die sinds 2021 via de ISDE ondersteund worden).
De ISDE heeft tussen 2019 en 2023 een CO2-reductie van 663 kton opgeleverd.

In de evaluatie is de doeltreffendheid gemeten door te onderzoeken in welke mate het
aannemelijk is dat een maatregel met behulp van de subsidie tot stand is gekomen.
Deze additionaliteit is door CE Delft en SEO in kaart gebracht door middel van een
enquête onder eigenaar-bewoners en een keuze-experiment (vignettenstudie). Hierbij
is onderscheid gemaakt tussen harde additionaliteit (de maatregel was zonder ISDE
niet genomen), zachte additionaliteit (maatregelen die deels, later of in een andere
vorm zouden zijn getroffen zonder ISDE) en geen additionaliteit (dezelfde maatregel
zou op hetzelfde moment zijn getroffen zonder ISDE).

Uit de evaluatie blijkt dat er bij 63% van de aanvragen sprake is van een vorm van
additionaliteit (17% hard en 46% zacht). Bij 37% is geen sprake van additionaliteit,
dit betreft de zekere meelifters. Belangrijke kanttekening is dat de additionaliteit
sterk verschilt per maatregel. Specifiek voor warmtepompen5, de maatregel met het grootste budgettaire beslag, ligt de additionaliteit (hard
en zacht samen) tussen de 65% en 73%. Op basis van de additionaliteit beoordelen de
onderzoekers de ISDE als doeltreffend en concluderen zij dat alle type gesubsidieerde
maatregelen bijdragen aan de doelstelling om CO2-uitstoot te verminderen.

Additionaliteit verschilt niet tussen inkomensgroepen

Uit het keuze-experiment blijkt dat de additionaliteit van de ISDE vrijwel niet verschilt
tussen inkomensgroepen (maximaal 1 procentpunt). Dit duidt erop dat, waar sprake is
van additionaliteit, de ISDE bij alle inkomens, ook bij hogere inkomens, doorslaggevend
is bij de keuze om verduurzamingsmaatregelen te treffen.

Doelmatigheid en additionaliteit zijn in balans

Onder doelmatigheid wordt de mate waarin het subsidiebedrag bijdraagt aan de te realiseren
doelstelling verstaan. De doelmatigheid van de ISDE is beoordeeld door het verleende
subsidiebedrag per ton CO2-reductie te berekenen. De ISDE kent een bruto doelmatigheid van € 94 per ton CO2-reductie. Dat betekent dat het € 94 kost om een ton CO2-reductie te behalen via de ISDE. Zoals hierboven toegelicht is 63% van de aanvragen
additioneel. Een deel van de CO2-reductie was waarschijnlijk ook zonder subsidie bereikt. Wanneer enkel wordt gekeken
naar het deel van de aanvragen dat additioneel is noemen we dat netto doelmatigheid.
De netto doelmatigheid komt uit op € 147 (hard + zacht) tot € 552 (hard) per ton CO2-reductie over de gehele regeling. De doelmatigheid verschilt sterk per techniek.
Spouwmuur- en vloerisolatie en de all-electric warmtepomp zijn relatief doelmatige technieken, terwijl de zonneboiler een lage doelmatigheid
kent. De doelmatigheid van de ISDE is vergeleken met andere verduurzamingsregelingen
in Nederland en Duitsland. De bruto doelmatigheid van de ISDE is vergelijkbaar met
de SDE+(+). In vergelijking met de Duitse investeringssubsidie voor warmtenetaansluitingen,
warmtepompen, biomassa-verwarming en elektrische verwarming6 is de doelmatigheid van de ISDE fors hoger.

Naast het subsidiebedrag is ook gekeken naar de doelmatigheid van de uitvoeringskosten
van de ISDE. Deze bedragen over de evaluatieperiode gemiddeld 3,6% van de kasuitgaven.
Dat is vergelijkbaar met andere verduurzamingssubsidies. De onderzoekers concluderen
dat op de uitvoering van de regeling beperkte doelmatigheidswinst te behalen valt.
De onderzoekers oordelen positief over de balans tussen doelmatigheid en additionaliteit
en de wijzigingen die tijdens en na de evaluatieperiode zijn doorgevoerd. De doelmatigheid
kan verder verhoogd worden door zo veel mogelijk in te zetten op technieken die de
hoogste CO2-reductie per euro subsidie opleveren. Een hogere doelmatigheid kan echter wel ten
koste gaan van de doeltreffendheid, omdat dan mogelijk op totaalniveau minder CO2-reductie wordt behaald. Om die reden adviseren de onderzoekers hier een integrale
afweging in te maken.

Doenvermogen sluit in grote lijnen aan bij de ISDE aanvraag

Mensen moeten beleid niet alleen begrijpen, maar er ook naar kunnen handelen. Het
vermogen om in actie te komen en vol te houden, zelfs bij tegenslagen, noemen we doenvermogen.
In de context van de ISDE refereert dit aan het vermogen om de stappen te ondernemen
om de maatregelen aan te schaffen, te laten uitvoeren en subsidie aan te vragen. Volgens
de onderzoekers past het doenvermogen van aanvragers in grote lijnen bij de gevraagde
handelingen om gebruik te maken van de ISDE om investeringen te doen. Gebruikers oordelen
positief over de begrijpelijkheid, snelheid en eenvoudigheid van de regeling. Het
onderzoek naar doenvermogen laat wel zien dat moeilijk bereikbare groepen, bijvoorbeeld
met een lage sociaaleconomische status, beperkte taal- of digitale vaardigheden of
een lager vertrouwen in de overheid minder gebruik maken van de regeling.

Aanbevelingen

Op basis van de bevindingen op het gebied van doeltreffendheid, doelmatigheid en doenvermogen,
doet CE Delft een aantal aanbevelingen voor de ISDE. Er wordt geadviseerd de regeling
zoveel mogelijk te continueren, de bekendheid van de regeling te vergroten en integraal
af te wegen technieken met een lagere doelmatigheid minder te subsidiëren. Tevens
wordt geadviseerd de ontwikkeling naar de vraag naar aansluitingen op het warmtenet
en elektrische kookplaten en het gebruik van de staffel7 te monitoren. Ook wordt aanbevolen om een heldere en meetbare doelstelling te formuleren.
Ten slotte wordt aanbevolen om te onderzoeken of het aanvragen en voorfinancieren
door de leverancier een mogelijkheid is.

Kabinetsreactie

Het kabinet is de onderzoekers erkentelijk voor de evaluatie en aanbevelingen en deelt
hun mening dat de ISDE zoveel mogelijk gecontinueerd moet worden. Om die reden zijn
bij de voorjaarsbesluitvorming middelen overgeheveld ten behoeve van de ISDE en heeft
het kabinet besloten om de huidige subsidie-intensiteit voor 2026 te handhaven. Het
evaluatierapport geeft geen aanleiding voor grote beleidswijzigingen per 2026. Het
kabinet zet in lijn met de aanbevelingen in op een verdere optimalisatie van de ISDE.
Dit wordt hieronder per aanbeveling toegelicht. Medio volgend jaar neemt het kabinet
een besluit over de vormgeving van de ISDE vanaf 2027. Hierbij worden de uitkomsten
van het normtraject voor slimme warmtepompen betrokken. In het normtraject heeft de
Stichting Koninklijk Nederlandse Normalisatie Instituut (NEN) opdracht gekregen om
een Nederlandse Technische Afspraak (NTA) voor slimme warmtepompen te ontwikkelen.

Bekendheid van de regeling

Het kabinet is tevreden dat twee derde van de burgers bekend is met het bestaan van
duurzaamheidssubsidies. Daarbij is het van belang dat zoveel mogelijk burgers meegaan
in de energietransitie en ondersteund worden in de verduurzaming van hun huis of kantoor.
Het kabinet blijft de komende jaren investeren in de bekendheid van de regeling en
heeft daartoe budget gereserveerd binnen de bestaande middelen voor communicatie over
de regeling door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Daarnaast blijft
het kabinet in samenspraak met RVO de website voor de regeling aanpassen en verbeteren.

Het Ministerie van VRO heeft daarnaast de publiekscampagne «Wie isoleert, profiteert»
ontwikkeld, die in 2024 van start is gegaan. In de campagne wordt verwezen naar de
website www.verbeterjehuis.nl. Deze website biedt een centrale en onafhankelijke plek waar het kabinet in samenwerking
met Milieu Centraal informatie en handelingsperspectief biedt aan burgers over welke
maatregelen zij kunnen nemen om te verduurzamen, welke subsidies beschikbaar zijn
en wat dit hen oplevert. Ook als onderdeel van de verbetercheck krijgen zij bijvoorbeeld
advies op maat en passende informatie over hoogte van subsidies, zoals de ISDE, voor
gekozen maatregelen.

Doelmatigheid

De onderzoekers adviseren te overwegen technieken met een lage doelmatigheid minder
te subsidiëren en hierin een integrale afweging te maken. De ISDE wordt jaarlijks
geoptimaliseerd en er wordt steeds opnieuw gekeken naar het toevoegen en behouden
van technieken. Hierbij maakt het kabinet een integrale afweging tussen doelmatigheid,
doeltreffendheid en de complexiteit van de regeling. Ook de impact op netcongestie
weegt hierin mee. Dit afwegende, is het kabinet tevreden over de huidige technieken
in de ISDE. Er wordt opvolging gegeven aan de aanbeveling van de onderzoekers om per
2026 energiezuinige ventilatie toe te voegen als maatregel in de ISDE. Naast isoleren
en duurzaam verwarmen is ventileren een belangrijk onderdeel van een duurzame, toekomstbestendige
woning.

De evaluatie brengt specifiek de relatief lage doelmatigheid van zonneboilers naar
voren. Per 2024 (na de evaluatieperiode) is vanwege doelmatigheidsoverwegingen al
besloten het subsidiebedrag voor zonneboilers van categorie 2 en 3 naar beneden bij
te stellen.8 De subsidiëring van zonneboilers wordt niet verder versoberd. Hierbij speelt, in
het kader van netcongestie, ook mee dat zonneboilers op een netneutrale manier tapwater
kunnen verwarmen.

Zoals eerder aan de Kamer toegezegd9, onderzoekt het kabinet in reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer10 hoe ongewenste overlap met warmtenetten kan worden voorkomen, zodat de ondersteuning
van warmtenetten en warmtepompen op doelmatige wijze kan blijven plaatsvinden. Daarbij
kijkt het kabinet hoe dit op een uitvoerbare en juridisch houdbare manier geïmplementeerd
kan worden. Het kabinet informeert de Kamer over de uitkomsten van dit traject en
in hoeverre dit een impact heeft op de ISDE vanaf 2027.

Monitoring vraag en staffel

Het kabinet deelt het beeld van de onderzoekers dat er relatief beperkt gebruik gemaakt
wordt van de subsidiëring voor een aansluiting op het warmtenet en elektrische kookvoorzieningen.
Het kabinet blijft de ontwikkeling van het aantal subsidieaanvragen voor deze categorieën
monitoren en brengt in kaart of deze maatregelen passender zijn in een andere regeling.
In lijn met de aanbeveling van de onderzoekers wordt ook de staffel gemonitord. Via
de staffel krijgen aanvragers van isolatiemaatregelen die binnen 24 maanden een tweede
maatregel nemen additionele subsidie.

Doelstelling

De onderzoekers adviseren een heldere en meetbare doelstelling te formuleren voor
de CO2-reductie door de ISDE. Deze aanbeveling neemt het kabinet over in samenhang met een
aantal andere inhoudelijke aanpassingen aan de subsidieregeling die voor 2027 voorzien
zijn, zoals de mogelijke stimulering van slimme warmtepompen. Het kabinet verwacht
de Kamer hier medio 2026 over te informeren.

Voorfinanciering via leveranciers om doenvermogen te verhogen

De onderzoekers geven aan dat voorfinanciering voor moeilijk bereikbare groepen drempelverlagend
kan werken om gebruik te maken van de ISDE. Ze bevelen daarom aan onderzoek te doen
naar mogelijke voorfinanciering via leveranciers. Het kabinet deelt de mening van
de onderzoekers dat de ISDE laagdrempelig beschikbaar moet zijn voor alle huiseigenaren.
Om die reden is sinds de evaluatieperiode gewerkt aan een gemeentelijke aanpak om
burgers te ontzorgen. Het is vanaf 2024 mogelijk voor gemeenten om een aanvraag te
doen namens bewoners én het subsidiebedrag te ontvangen. Dit kunnen gemeenten doen
in het kader van de lokale aanpak van het Nationaal Isolatieprogramma. Alle gemeenten
hebben energieloketten die burgers ondersteunen door het geven van advies en praktische
ondersteuning bij de verduurzaming van hun woning. Daarnaast kan er gebruik gemaakt
worden van het Nationaal Warmtefonds om investeringen in duurzaamheid te financieren.
Met deze maatregelen zet het kabinet onder meer in op meer gebruik van de ISDE door
moeilijk bereikbare groepen. Het kabinet is vooralsnog niet voornemens om voorfinanciering
via leveranciers te onderzoeken, omdat eerst wordt bezien welk effect de reeds genomen
maatregelen hebben en voorfinanciering frauderisico’s met zich meebrengt. Bovendien
blijkt uit recent onderzoek dat deze ondersteunende diensten het meeste vertrouwen
bij burgers verdienen als zij uitgevoerd worden door (of in opdracht van) gemeenten.11

Subsidie-intensiteit warmtepompen

DeWarmteTransitieMakers (DWTM) heeft in opdracht van het Ministerie van Klimaat en
Groene Groei de subsidie-intensiteit voor warmtepompen in de ISDE onderzocht. Dit
onderzoek is bijgevoegd bij deze brief. In het rapport is geen rekening gehouden met
de subsidietaakstelling uit het Hoofdlijnenakkoord, omdat ten tijde van opstelling
nog niet bekend was dat deze ook deels via de ISDE wordt ingevuld. De benoemde budgettaire
ruimte voor de ISDE in het rapport is daarmee niet actueel. Het onderzoek van DWTM
laat wel zien dat de ISDE een aanzienlijk effect heeft op de terugverdientijd van
(hybride) warmtepompen. Daarnaast laat het onderzoek zien dat vanwege het aflopende
budget op termijn de subsidie-intensiteit voor warmtepompen mogelijk naar beneden
moet worden bijgesteld om overvraging van de regeling te voorkomen. Dit is afhankelijk
van de toekomstige vraag naar warmtepompen en de ontwikkeling in de aanschafprijs.
Momenteel bedraagt de subsidie-intensiteit voor warmtepompen gemiddeld 30%. Dit blijft
voor 2026 gehandhaafd.

Financieel kader

In de voorjaarsbesluitvorming zijn middelen uit het Klimaatfonds beschikbaar gesteld
voor de ISDE. Daarnaast heeft het kabinet, zoals toegezegd, bij de voorjaarsbesluitvorming
gekeken of het logisch is om de subsidietaakstelling op een andere manier te verdelen.
De uitkomst hiervan is dat invulling van de subsidietaakstelling bij de energie-innovatiemiddelen
is gewijzigd en de ISDE voor een zeer beperkt bedrag extra is aangeslagen; tussen
2027 en 2029 met € 0,64 miljoen. In onderstaande tabel 1 is het meerjarige kasbudget
van de ISDE weergegeven, zoals opgenomen in de 1e suppletoire begroting 2025 van het
Ministerie van KGG.

Tabel 1: meerjarig kasbudget ISDE

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Kasbudget ISDE

550 miljoen

511 miljoen

529 miljoen

503 miljoen

449 miljoen

374 miljoen

In het Meerjarenprogramma Klimaatfonds 202612 blijven middelen voor de ISDE gereserveerd die zijn gekoppeld aan de eerder voorgenomen
normering van de warmtepomp (€ 145 miljoen). Deze middelen zijn niet meegenomen in
bovenstaande tabel. Verder is voor 2025 en 2026 ISDE-budget overgeheveld naar het
Ministerie van VRO voor de subsidieregeling isolatie en ventilatie gebouwen, woonboten
en woonwagens provincie Groningen en de gemeenten Aa en Hunze, Noordenveld en Tynaarlo
(hierna: Maatregel 29). Om dubbele subsidiëring te voorkomen worden aanvragers die
aanspraak kunnen maken op Maatregel 29 uitgesloten van subsidie voor isolatiemaatregelen
uit de ISDE.

Tot slot

Het kabinet is tevreden met de positieve resultaten uit de evaluatie van de ISDE.
Om die reden zijn middelen uit het Klimaatfonds beschikbaar gesteld en zetten we de
regeling in 2026 voort met een gelijke subsidie-intensiteit. Samen met het Ministerie
van VRO en RVO wordt de komende periode de vormgeving van de regeling per 2026 uitgewerkt.
Het belang van duurzame verwarming en isolatie neemt de komende jaren alleen maar
verder toe. De inzet van het kabinet is dat de ISDE daarbij de komende jaren een sleutelrol
blijft vervullen.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans