Brief regering : Gedragseffecten accijnsverhoging tabak 2024 en pakjesraaponderzoek

Nr. 121 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2025

Hierbij ontvangt u de rapportage «Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak
in 2024» van het RIVM en het Empty Pack Survey (EPS) 2024 van de Douane. Daarnaast
wordt in deze brief teruggekomen op de motie van het lid Vlottes c.s.1 inzake verkoopvolumes en de motie van het lid Vermeer2 inzake lessen van het accijnsbeleid op tabak voor de accijns op alcohol.

In 2018 heeft het kabinet zich met het Nationaal Preventieakkoord (NPA) gecommitteerd
aan een rookvrije generatie in 2040 en dit commitment is sindsdien niet gewijzigd.
Om deze doelstelling te bereiken zijn er de afgelopen jaren verscheidene maatregelen
genomen. Zo wordt het aantal verkooppunten sterk teruggebracht en wordt hulp bij het
stoppen met roken uitgebreid in de basisverzekering. Ook is per 1 april 2024 de accijns
op tabaksproducten verhoogd, conform de afspraken die gemaakt zijn in het NPA. Onder
wetenschappers heerst consensus dat accijnsverhoging één van de meest effectieve maatregelen
is om roken terug te dringen.

In het NPA is afgesproken de accijns zodanig te verhogen dat een pakje sigaretten
in 2023 € 10 zou kosten. Na de verhoging van € 1 per pakje sigaretten in 2020 is de
accijns verder verhoogd op 1 april 2023 en daarna nogmaals op 1 april 2024 zodat een
pakje sigaretten van 20 stuks gemiddeld € 11,20 zou gaan kosten en een pakje shag
van 50 gram gemiddeld € 24,60.3

Er is afgesproken dat bij accijnsverhogingen een evaluatie zal plaatsvinden van mogelijke
grenseffecten. In 2024 heeft het RIVM opnieuw een evaluatie uitgevoerd naar de gedragseffecten
van de accijnsverhoging waarbij rokers via een enquête zijn gevraagd naar hun rookgedrag.
Daarnaast is er door de Douane opnieuw een EPS, een onderzoek waarbij sigarettenpakjes
op verschillende plekken in Nederland van de grond geraapt worden, uitgevoerd. Dit
onderzoek geeft een beeld over het gedeelte in Nederland veraccijnsde sigaretten en
de verandering daarvan ten opzichte van de drie eerdere metingen.

Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak in 2024

Voor het RIVM-rapport hebben onderzoekers een groep van 1.394 rokers voor en na de
accijnsverhoging van 1 april 2024 gevraagd naar waar ze hun tabak kopen en of accijnsverhogingen
bij hen hebben geleid tot een gedragsverandering zoals stoppen, stoppogingen, vermindering,
over de grens kopen van producten of overstap naar andere (goedkopere) producten.
De resultaten van het onderzoek laten zien dat de accijnsverhoging in grotere mate
dan de vorige accijnsverhogingen heeft geleid tot toename van aankopen van rookwaren
in het buitenland. Van alle tabaksproducten die Nederlanders roken kwam in 2024 naar
schatting ruim 60% uit het buitenland. In 2023 was dat ongeveer 38% en in 2020 30%.

Het is natuurlijk niet goed dat meer rookwaren uit het buitenland komen, tegelijkertijd
is het positieve nieuws dat de accijnsverhoging rokers opnieuw heeft aangemoedigd
om te stoppen met roken: onder de respondenten is 7% na de accijnsverhoging gestopt
met roken. Daarnaast heeft nog eens 16% een of meerdere pogingen gedaan om te stoppen
en geeft 22% aan minder te zijn gaan roken. Bij zo’n 64% van deze personen speelde
de accijnsverhoging een rol in de beslissing om te stoppen of een stoppoging te doen.
Het onderzoek laat zien dat vooral voor rokers die al de intentie hebben om te stoppen
de accijnsverhoging het «laatste duwtje» is om de stap te zetten.

Empty Pack Survey 2024

De Douane heeft in het najaar van 2024 opnieuw een EPS uitgevoerd, ook wel een pakjesraaponderzoek
genoemd. Een EPS is wereldwijd de meest toegepaste methode om een ondergrens te bepalen
van illegale sigaretten.4 Bij het pakjesraaponderzoek in Nederland is een bepaalde hoeveelheid sigarettenverpakkingen
op straat geraapt in tien grote steden en 20 gemeenten aan de grens. De geraapte pakjes
zijn in het Douanelaboratorium geanalyseerd naar herkomst. In 2019, 2021 en 2023 zijn vergelijkbare
onderzoeken gedaan. De belangrijkste resultaten worden hieronder samengevat:

• Van het totale aantal geraapte sigarettenverpakkingen is 45,1% niet in de Nederlandse
heffing betrokken.5 Dit is een stijging ten opzichte van de voorgaande metingen. In 2023 was dit 25,0%,
in het COVID-19 jaar 2021 was dit 15,3% en in 2019 15,8%;

• Het aandeel buitenlands veraccijnsde sigaretten is gestegen van 18,6% in 2023 naar
30,1% in 2024. Het grootste deel van deze pakjes komt uit Duitsland en Polen. Andere
herkomstlanden die in de top 6 staan, zijn Turkije, Luxemburg, Bulgarije en België.6

• Het aandeel namaaksigaretten7 is gestegen van 1,5% in 2019 en 2021 en 3,8% in 2023 naar 10,5% in 2024.

• Illicit whites8 bedroegen in 2024 0,6% van de geraapte pakjes; in 2023 was dit minder dan 0,3%, in
2021 0,0% en in 2019 0,2%.

• Voor de vergelijkbaarheid tussen binnenland en grensregio is in dit EPS rapport een
onderscheid gemaakt tussen zogenaamde grenssteden, die hemelsbreed op minder dan 20
kilometer van de grens liggen, en niet-grenssteden. Op basis van de resultaten van
deze twee groepen steden kan niet geconcludeerd worden dat de accijnsverhoging van
tabak in de grensregio tot grotere grenseffecten heeft geleid dan in het binnenland.

Motie Vlottes c.s.

Het lid Vlottes c.s. verzoekt de regering om bij de nog te ontvangen grenseffectenrapportages
nadrukkelijk in te gaan op een eventuele daling van verkoopvolumes van tabaksproducten
en de oorzaken hiervan. In tegenstelling tot bij de onderzoeken naar aanvullende grenseffecten
door aanpassing van de alcohol- en brandstofaccijnzen, beschikt het kabinet niet over
verkoopcijfers van tabak uitgesplitst naar regio of grensstreken. Wel beschikt men
over aangiftedata waarin de totale volumes zichtbaar zijn. Wanneer er aangifte is
gedaan in januari 2024 betekent dit echter niet dat deze producten ook in januari
2024 zijn verkocht. Er zit enige vertraging in. Om toch enig inzicht te verschaffen
is de hoeveelheid rooktabak en sigaretten waarover aangifte is gedaan in de periode
april 2024 (het moment dat de verhoging van 2024 inging) tot en met december 2024
vergeleken met dezelfde periode het jaar ervoor. In deze periode is de hoeveelheid
rooktabak waarover aangifte is gedaan met 53% gedaald en de hoeveelheid sigaretten
met 25%.

Het RIVM-onderzoek en het EPS 2024 laten zien dat de accijnsverhoging tot gedragseffecten
heeft geleid. Lagere consumptie en meer aankopen in het buitenland kunnen beide oorzaken
zijn van een terugloop van verkoopvolumes. Naast de accijnsverhoging kunnen ook nog
andere factoren, zoals het verbod op de verkoop van tabaksproducten in supermarkten,
invloed hebben gehad op de verkoopvolumes.

Motie Vermeer

Het lid Vermeer vraagt in de door de Tweede Kamer aangenomen motie van 18 december
2024 om «de lessen van de tabaksaccijns te betrekken bij een evaluatie van de accijnzen
op alcohol».9 In september 2024 is een onderzoek naar de grenseffecten van de verhoging van de
alcoholaccijns naar de Tweede Kamer gestuurd. Uit dit onderzoek bleek dat er beperkte
extra grenseffecten waren. Er staat geen nieuwe evaluatie naar de grenseffecten van
de alcoholaccijnzen op de planning omdat de tarieven sindsdien ongewijzigd zijn. Bij
nieuw beleid zullen zoals gebruikelijk de beoogde gezondheidswinst en de gedragseffecten
zo goed mogelijk in kaart worden gebracht. Hierbij zullen ook deze twee onderzoeken
worden meegenomen. Wel dient hierbij opgemerkt te worden dat de omvang en frequentie
van de tariefsverhogingen op tabak van een heel andere orde, namelijk veel hoger,
zijn geweest dan die op alcohol. De Europese WHO heeft overigens in een recente publicatie
nog benadrukt dat het verhogen accijnzen van alcohol een van drie beste maatregelen
is voor alcoholpreventie, naast het verminderen van reclame en het verminderen van
verkooppunten.10 Zelfs kleine accijnsverhogingen kunnen volgens het WHO tot verminderde consumptie
en daardoor een betere algemene gezondheid leiden.11

Ter afsluiting

Het RIVM-rapport wijst uit dat de accijnsverhoging ook in 2024 gedragsveranderingen
bij rokers teweeg heeft gebracht en een rol heeft gespeeld bij het stoppen met roken.
Tegelijkertijd benoemt het rapport dat het aantal stoppers kleiner is dan bij de accijnsverhoging
van 2023 en dat het belangrijkste gedragseffect van de accijnsverhoging in 2024 is
dat een aanmerkelijk grotere groep rokers in het buitenland rookwaren is gaan kopen.
De bevindingen uit het EPS-2024 tonen ten aanzien van het kopen in het buitenland
een vergelijkbaar beeld en laten zien dat sinds de vorige meting een toename heeft
plaatsgevonden in het aantal niet in Nederland veraccijnsde pakjes. Een gedeelte daarvan
is illegaal en een gedeelte daarvan is in het buitenland veraccijnsd. De onderzoekers
van het RIVM-rapport benadrukken daarom het belang van een streven naar verdere Europese
harmonisatie van tabaksprijzen en regels over de hoeveelheid rookwaar die mensen vanuit
het buitenland mogen meenemen. Deze aanbeveling sluit aan bij het Nederlandse beleid.
Zo hebben 15 lidstaten waaronder Nederland op 26 mei jl. een brief aan EU President
Von der Leyen gestuurd met daarin de oproep de huidige richtlijn voor accijns op tabaksproducten
te herzien.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
V.P.G. Karremans

De Staatssecretaris van Financiën, T. van Oostenbruggen