Brief regering : Aanpassing wet- en regelgeving gesloten jeugdhulp

Nr. 1091
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2025

Aanleiding

Op 1 januari 2024 is de Wet rechtspositie gesloten jeugdhulp in werking getreden.
Doelstellingen van deze wet zijn het verbeteren van de rechtspositie van jeugdigen
in de gesloten jeugdhulp en het verminderen van het gebruik van vrijheidsbeperkende
maatregelen. Daarom zijn in de wet strengere voorwaarden verbonden aan de toepassing
van vrijheidsbeperking, met als uitgangspunt het «nee, tenzij-beginsel». De invoering
van de wet past in de transformatie van de gesloten jeugdhulp: in 2025 werkt de gesloten
jeugdhulp kleinschalig en in 2030 zijn we zo dichtbij mogelijk nul gesloten plaatsingen.

Het is noodzakelijk om op twee punten de wet- en regelgeving voor gesloten jeugdhulp
op korte termijn aan te passen. Dat is in de eerste plaats om een wettelijke basis
te introduceren voor het ’s nachts in de eigen kamer insluiten van jeugdigen van wie
het gedrag een ernstig gevaar kan zijn voor andere jeugdigen en medewerkers. Het gaat
dan om bedreigend en gewelddadig gedrag waardoor gevaarlijke situaties ontstaan, zoals
seksueel grensoverschrijdend gedrag, afpersing of ronselen. Nu is zo’n nachtelijke
kamerinsluiting wettelijk niet toegestaan. Deze aanpassing laat onverlet dat de inzet
blijft om te streven naar minder vrijheidsbeperking in de gesloten jeugdhulp. Maar
in situaties zoals hierboven genoemd is het niet realistisch om te denken dat het
altijd zonder vrijheidsbeperking kan. In de tweede plaats is een aanpassing in het
Besluit Jeugdwet noodzakelijk om ervoor te zorgen dat ook de aanbieders van kleinschalig
georganiseerde gesloten jeugdhulp kunnen voldoen aan de eisen voor een afzonderlijke
en veilige ruimte waar jeugdigen op eigen verzoek kunnen verblijven.

Aanbieders van gesloten jeugdhulp (hierna: aanbieders) zijn er nog niet in geslaagd
volledig aan de wet te voldoen. Dat heb ik u gemeld in de Voortgangsbrief Jeugd en
in mijn reactie op de voorlopige bevindingen van het European Committee for the Prevention
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT).1 De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd heeft in haar toezicht geconcludeerd dat niet
alle aanbieders voldoen aan de wet- en regelgeving en de kwaliteit op dit moment onvoldoende
is. Om deze reden heeft de IGJ zes aanbieders onder verscherpt toezicht geplaatst
en van drie aanbieders een verbetertraject gevraagd.2 Zoals aangekondigd in bovengenoemde brieven, ben ik in overleg getreden met de aanbieders
om te bezien hoe zij wel aan de wet kunnen voldoen. Daarbij heb ik ook de VNG, ExpEx,
de Samenwerkende Beroepsverenigingen Jeugd (SBJ) en de IGJ betrokken. In deze brief
informeer ik u over de uitkomsten van dit overleg.

Dit overleg heeft geleerd dat het een grote uitdaging is een goede balans te vinden
tussen enerzijds de rechtsbescherming van jeugdigen in de gesloten jeugdhulp en anderzijds
de ruimte die professionals nodig hebben om passende zorg en veiligheid te bieden.
Aanbieders zetten zich zeer in aan de wet te voldoen, maar kunnen in twee situaties
niet volledig voldoen aan de geldende regelgeving.

– Allereerst lukt het aanbieders niet altijd te voorzien in een afzonderlijke ruimte
waarin de jeugdige op eigen verzoek kan verblijven, die voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

– De tweede situatie is dat het volgens hen soms noodzakelijk is gedurende de nacht
bij een jeugdige de eigen kamerdeur op slot te doen. Dit gebeurt omdat het gedrag van deze jeugdige een ernstig gevaar
kan vormen voor andere jeugdigen of medewerkers. Echter, de huidige Jeugdwet staat
insluiten in de eigen kamer niet toe. Ook de veldnormen van de sector schrijven voor
dat de kamerdeur niet op slot gaat.

Mijn conclusie is dat we niet om deze feiten heen kunnen en dat twee aanpassingen
in wet- en regelgeving noodzakelijk zijn. De eerste is een wijziging van het Besluit
Jeugdwet om een duidelijk(er) onderscheid te maken tussen enerzijds de vereisten voor
een ruimte waarin jeugdigen zich op eigen verzoek kunnen terugtrekken en anderzijds
een insluitingsruimte. De tweede is een wijziging van de Jeugdwet om onder strikte
voorwaarden gedurende de nacht insluiting in de eigen kamer van een jeugdige mogelijk
te maken. Ik besef dat deze tweede wijziging ingrijpend is, waarover ik te zijner
tijd uiteraard ook met Uw Kamer in gesprek zal gaan.

Hoe dan ook wil ik niet tornen aan de geldende randvoorwaarden voor het mogelijk toepassen
van vrijheidsbeperkende maatregelen, zoals voldoende goed opgeleide medewerkers. Waar
nodig dienen gemeenten en aanbieders hierover afspraken te maken, bijvoorbeeld in
de nadere uitwerking van de bovenregionale plannen die gemeenten hebben opgesteld
om in aanmerking te komen voor de specifieke uitkering transformatie gesloten jeugdhulp.
Hoe ik tot deze keuze ben gekomen, licht ik hieronder toe.

De opbouw van deze brief is als volgt:

• Beschrijving van de wijzigingen van de Jeugdwet die op 1 januari 2024 van kracht zijn
geworden, toegespitst op het onderwerp van deze brief.

• Beschrijving van de door de IGJ geconstateerde tekortkomingen.

• De reactie hierop van de aanbieders.

• Onderbouwing beleidskeuze om de Jeugdwet en het Besluit Jeugdwet te wijzigen.

• Hoofdlijnen voorgestelde wetswijziging en overgangssituatie tot inwerkingtreding van
wetswijziging.

Wijzigingen Jeugdwet die op 1 januari 2024 zijn ingegaan

Sinds de inwerkingtreding van de Wet rechtspositie gesloten jeugdhulp is het uitgangspunt
voor het toepassen van vrijheidsbeperkende maatregelen in gesloten jeugdhulp het «nee,
tenzij-beginsel»: vrijheidsbeperking is alleen toegestaan als er geen minder bezwarend
alternatief is, de maatregel proportioneel is en naar verwachting effectief. Daarnaast
is expliciet opgenomen dat alleen de in de Jeugdwet genoemde vrijheidsbeperkende maatregelen
toegestaan zijn en onder striktere voorwaarden dan voorheen.

Toegespitst op de vrijheidsbeperkende maatregel insluiting (d.w.z. dat een jeugdige
tijdelijk in een afzonderlijke ruimte tegen zijn wil moet blijven met de deur op slot;
voorheen ook wel «separeren» genoemd) betekent de wetswijziging dat insluiten alleen
nog maar is toegestaan in noodsituaties en bij jeugdigen van twaalf jaar en ouder.
Dat zijn situaties waarin dringend maatregelen nodig zijn om de schade voor de jeugdige
of zijn omgeving te beperken, bijvoorbeeld wanneer een jeugdige suïcidaal is of zeer
agressief is. Bovendien geldt dat de duur van de insluiting maximaal één dag mag zijn
met een verlenging van maximaal nog een dag, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
Insluiting mag uitsluitend plaatsvinden in een afzonderlijke en veilige ruimte (hierna:
insluitingsruimte).3 Het Besluit Jeugdwet stelt eisen aan de insluitingsruimte.

Daarnaast heeft de Wet rechtspositie gesloten jeugdhulp ook de bepaling geïntroduceerd
dat een aanbieder moet beschikken over een afzonderlijke ruimte waar jeugdigen op eigen verzoek kunnen verblijven en zonder de deur op slot. Dit is dus iets geheel anders dan insluiting.
Dit is in de wet opgenomen nadat in de voorbereiding jeugdigen hadden gepleit voor
een ruimte waar zij op eigen verzoek tot rust kunnen komen. Uiteraard is vereist dat de jeugdige die ruimte altijd kan
verlaten als diegene dat wenst. Aan deze ruimte stelt het Besluit Jeugdwet eveneens
eisen. Tot nu toe zijn de eisen aan de afzonderlijke ruimte waar jeugdigen zich op eigen verzoek kunnen terugtrekken gelijk aan de eisen van een insluitingsruimte waar jeugdigen
in noodsituaties tegen hun wil verblijven. Vanuit een kostenbesparend oogpunt is ervoor gekozen om aan deze ruimtes
dezelfde eisen te stellen zodat deze voor beide doeleinden kan worden gebruikt. Aanbieders
kunnen daardoor volstaan met één ruimte die aan de eisen in het Besluit Jeugdwet voldoet.

Beschrijving van de door de IGJ geconstateerde tekortkomingen

In vervolg op het toezicht op de af- en ombouw van de gesloten jeugdhulp voerde de
IGJ in de maanden oktober en november 2024 vervolgtoezicht uit. Uitkomst daarvan was
dat de IGJ zes aanbieders onder verscherpt toezicht heeft gesteld; drie aanbieders
moeten verbeterplannen maken. Het verscherpt toezicht loopt tot medio juni. Ze moeten
dan onder andere de volgende tekortkomingen weggenomen hebben:4

– Het ontbreken van de verplichte veilige en afzonderlijke ruimte waar jeugdigen zich
op eigen verzoek kunnen terugtrekken en die voldoet aan de aan die ruimte gestelde eisen.

– Het ontbreken van een afzonderlijke en veilige insluitingsruimte waar jeugdigen in
noodsituaties kort mogen worden ingesloten, dus met de deur op slot. Aanbieders die
de vrijheidsbeperkende maatregel insluiting toepassen, moeten verplicht over zo’n
ruimte beschikken.

– Aanbieders sluiten jeugdigen ‘s nachts (soms) in de eigen kamer in (vanwege indringende
veiligheidsoverwegingen voor andere jeugdigen en medewerkers). Deze context licht
ik hieronder in de reactie van de aanbieders nader toe. De IGJ stelt daarbij wel de
vraag of inzet van extra personeel en het bieden van nabijheid deze kamerinsluitingen
zouden kunnen voorkomen.

De reactie hierop van aanbieders

De aanbieders hebben bij monde van Jeugdzorg Nederland kritisch gereageerd op het
besluit van de IGJ om verscherpt toezicht in te stellen. Zij herkennen weliswaar de
punten waarin zij nog niet voldoen aan de wet en de eigen veldnormen. Maar naar hun
idee «zit wet- en regelgeving de transformatie op een aantal punten in de weg.»5. Dat komt ook terug in afzonderlijke reacties van een aantal aanbieders. Zo ervaart
Levvel, die in 2018 gestopt is met separeren, het nu alsnog introduceren van een insluitingsruimte
als een stap terug in de ontwikkeling: «Het past niet bij de manier waarop wij zorg
bieden als kinderen in crisis raken. Juist dan is nabijheid cruciaal en afzondering
traumatiserend.» Levvel erkent dat ’s nachts kamerdeuren wel op slot gaan, maar alleen
op de groep met een zogeheten hoog forensisch profiel.6 Deze maatregel is volgens Levvel nodig voor de veiligheid van zowel andere jeugdigen
als de medewerkers. Ook Elker noemt het argument van bescherming van andere jeugdigen
en medewerkers als reden voor het op slot doen van de eigen kamers van jeugdigen.
iHub zegt in hun reactie dat het bieden van passende zorg en naleving van de wet dilemma’s
oplevert waarover het gesprek met de IGJ en de wetgever moet blijven worden gevoerd.7

Onderbouwing beleidskeuze om Jeugdwet en Besluit Jeugdwet te wijzigen

Doelstellingen wet rechtspositie gesloten jeugdhulp passen bij transformatie

Allereerst wil ik opmerken dat ik het niet met de aanbieders eens ben dat de Jeugdwet
de transformatie in de weg zit. De doelen van de wet (verbeteren rechtspositie jeugdigen
en minder vrijheidsbeperkingen) passen juist bij de doelen van de transformatie: kleinschalig
en op weg naar nul gesloten plaatsingen. Aan de ene kant streven aanbieders ernaar
om zo min mogelijk in te sluiten, maar tegelijkertijd constateer ik dat een deel van
de jeugdigen (dagelijks ‘s nachts) op de eigen kamer worden ingesloten. Nog los van
het feit dat insluiting in de eigen kamer geen wettelijke grondslag kent, is dit niet
goed uit te leggen. Dat kan ten koste gaan van de rechtsbescherming van jeugdigen.

Naar mijn mening biedt de huidige wet medewerkers voldoende ruimte met een professioneel
oordeel – gebaseerd op kennis, kunde en expertise – passende zorg te bieden. Dat laat
onverlet dat ik de dilemma’s begrijp waarvoor de aanbieders zich gesteld zien. In
het terugdringen van vrijheidsbeperkende maatregelen heeft een aantal aanbieders al
veel bereikt. Zij die hun vroegere separeerruimte hebben afgeschaft zien de verplichting
van een afzonderlijke en veilige ruimte als een stap terug. Echter, deze zienswijze
lijkt ten dele gebaseerd op een misvatting. Dit zal ik hieronder toelichten.

Eisen ruimte waar jeugdigen op eigen verzoek verblijven in lijn met transformatie

In de paragraaf «Wijzigingen Jeugdwet die op 1 januari 2024 zijn ingegaan» heb ik
het huidige wettelijk kader geschetst. De in de Jeugdwet opgenomen verplichting om
een veilige en afzonderlijke ruimte beschikbaar te hebben, is erop gericht te borgen
dat jeugdigen die op eigen verzoek tijdelijk alleen in een ruimte – anders dan de eigen kamer – willen zijn daarvoor
daadwerkelijk een ruimte ter beschikking hebben. In die situaties dient de deur van
die ruimte ook juist open te blijven. Wel zie ik in dat niet iedere aanbieder in de
gelegenheid is om daarvoor een afzonderlijke ruimte in te richten die aan alle huidige
eisen voldoet. Omdat ik het belangrijk vind dat aanbieders hierin maatwerk kunnen
leveren, ben ik voornemens om die eisen in het Besluit Jeugdwet aan te passen zodat
die beter aansluiten op de gewenste transformatie naar kleinschaligheid.

Nachtelijke insluiting eigen kamer voor de veiligheid onder voorwaarden toestaan

De hierboven beschreven ruimte om op eigen verzoek te verblijven, is (dus) van een andere orde dan de insluitingsruimte waaraan de aanbieders
in hun reactie refereren. Als aanbieders besluiten om de vrijheidsbeperkende maatregel
van insluiting niet toe te passen, dan is er nu geen wettelijke verplichting voor
aanbieders om te beschikken over een geschikte insluitingsruimte. De aanbieders hoeven
in die situatie dus ook niet alsnog een dergelijke insluitingsruimte te realiseren.
Deze situatie roept wel de vraag op hoe reëel het is dat een aanbieder wel de noodzaak
voelt op veiligheidsgronden jeugdigen gedurende nacht in te sluiten in de eigen kamer,
maar niet de noodzaak van een insluitingsruimte als zich een noodsituatie aandient.
Over die vraag ga ik in overleg met de aanbieders zonder insluitingsruimte en gemeenten
met als vraag hoe zij veilige zorg borgen als er een noodsituatie dreigt. Zolang aanbieders
de vrijheidsbeperkende maatregel insluiten wel toepassen, ben ik van mening dat de
vereisten van de insluitingsruimte onveranderd moeten blijven.

Dit betekent naar mijn mening dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen de
eisen voor een insluitingsruimte en voor een ruimte waar jongeren op eigen verzoek verblijven. Daarmee kom ik ook tegemoet aan jeugdigen die hebben aangegeven het niet
fijn vinden dat als zij op eigen verzoek in een afzonderlijke ruimte willen verblijven,
dat dit dan dezelfde afzonderlijke ruimte kan zijn waar zij tegen hun wil ingesloten
kunnen worden. Dat begrijp ik en ook daarom lijkt aanpassing van de regelgeving mij
de beste optie.

Het gedurende de nacht op slot doen van de eigen kamer van een jeugdige, hoewel niet
toegestaan, blijkt soms onvermijdelijk te zijn voor de veiligheid van andere jeugdigen
in de instelling en medewerkers. De aanbieders die kamerdeuren gedurende de nacht
op slot doen, benoemen vooral jeugdigen met een zogeheten hoog forensisch profiel
of fors seksueel grensoverschrijdend gedrag als de doelgroep bij wie het insluiten
in de eigen kamer nodig kan zijn in verband met de veiligheid. Hun ervaringen zijn
dat sommige van deze jeugdigen kamers van anderen binnengaan en bedreigend of gewelddadig
gedrag vertonen: dit kan leiden tot gevaarlijke situaties, zoals manipulatie, afpersing,
seksueel grensoverschrijdend gedrag en ronselen. In dit verband is het overigens belangrijk
om op te merken dat uit het toezicht van de IGJ blijkt dat er ook aanbieders zijn
die het insluiten in de eigen kamer niet (meer) toepassen.

Op grond van het bovenstaande ben ik tot de conclusie gekomen dat het in specifieke
omstandigheden te rechtvaardigen is dat de deur van de eigen kamer gedurende de nachtelijke
uren op slot gaat. Het is een dilemma waarin ik een afweging heb moeten maken tussen
zo min mogelijk vrijheidsbeperkingen (m.a.w. geen nieuwe vrijheidsbeperkende maatregel)
en het borgen van de veiligheid van jeugdigen en medewerkers. We moeten onder ogen
zien dat er jeugdigen zijn die een gevaar kunnen zijn voor anderen en daarom vind
ik het noodzakelijk dat het mogelijk wordt om onder strikte voorwaarden bepaalde jeugdigen
’s nachts in de eigen kamer insluiten. Dit betekent dat ik voorbereidingen zal treffen
voor een wetsvoorstel. De aanbieders vinden ook dat dit uiteraard een zorgvuldige
afweging op maat moet zijn. Ik begrijp de zorgen van ExpEx en anderen over. Ik zal
deze zorgen uiteraard betrekken bij het wetsvoorstel.

Daarnaast moet de komende periode ook worden gewerkt aan een beter passend aanbod
voor de groep voor wie nachtelijke insluiting in de eigen kamer nodig kan zijn. Op
dit moment loopt er in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid nog
een onderzoek naar de forensische doelgroep in de gesloten jeugdhulp. Daarnaast ontwikkelt
het Landelijk Programmateam Transformatie gesloten jeugdhulp een zorginhoudelijk kader
voor de forensische doelgroep. Dat samen moet ervoor zorgen dat we de komende jaren
erin slagen voor deze doelgroep een beter passend aanbod te maken. Dat is essentieel
omdat ik van zowel professionals als jeugdigen hoor dat het hier om een kleine groep
gaat, maar dat die wel bepalend kan zijn voor het leefklimaat en de veiligheid in
instellingen.

Dit alles laat onverlet dat aanbieders ervoor moeten zorgen dat hun medewerkers vakbekwaam
zijn en blijven in het voorkomen dat vrijheidsbeperkende maatregelen nodig zijn en
als dat toch nodig is in het zorgvuldig toepassen daarvan. De komst van het project
»Ik leer niet alleen» zie ik als bevestiging dat aanbieders de urgentie van het voorkomen
van vrijheidsbeperkende maatregelen onderschrijven. De aanbieders kunnen ook baat
hebben van de inzichten die het Consortium Kleinschaligheid heeft opgenomen in het
position paper over relationeel werken.8 Het verheugt mij te zien dat dat tot stand is gekomen mede dankzij de inzet van professionals
uit de gesloten jeugdhulp.

De Jeugdwet niet aanpassen is naar mijn mening geen optie. Het alternatief is namelijk
dat jeugdigen die een gevaar zijn voor anderen dan worden overgeplaatst naar andere
instellingen met een hoger veiligheidsregime, zoals een justitiële jeugdinrichting.
Dit is niet in het belang van deze jeugdigen en past niet in de ingezette transformatie.

Hoofdlijnen voor de wijzigingen en overgangsfase tot inwerkingtreding

Op dit moment stel ik mij voor het insluiten op de eigen kamer tijdens de nacht mogelijk
te maken als (er een gegrond risico is dat) het gedrag van een jeugdige een ernstig
gevaar vormt voor de gezondheid of de veiligheid van andere jeugdigen of medewerkers
in de accommodatie voor gesloten jeugdhulp. Aan de toepassing van deze vrijheidsbeperkende
maatregel wil ik de nodige voorwaarden verbinden, zodat zeer zorgvuldig met deze maatregel
wordt omgegaan. Ten eerste zal ook bij de toepassing van deze maatregel het nee, tenzij-beginsel
altijd moeten gelden. Dat betekent onder andere dat eerst moet worden overwogen of
het ernstig gevaar op een andere manier dan insluiten in de eigen kamer kan worden
afgewend. Dat houdt concreet in dat de aanbieder ook de mogelijkheid van meer nabijheid
en extra personeel moet bezien. Uit deze afweging moet ook blijken dat insluiting
in de eigen kamer niet het gevolg is van het ontbreken van voldoende geschoolde medewerkers,
een waakdienst in de nacht of de beschikbaarheid van passende hulp en begeleiding
voor de individuele jeugdige. De maatregel moet worden opgenomen in het hulpverleningsplan
van de betreffende jeugdige en net zoals bij andere vrijheidsbeperkende maatregelen
is instemming van een gekwalificeerde gedragswetenschaper daarbij vereist.

Voorts moeten de rechtswaarborgen die gelden bij de toepassing van een vrijheidsbeperkende
maatregel onverkort van toepassing zijn bij het nachtelijk insluiten op de eigen kamer.

In het wetsvoorstel werk ik de volgende voorwaarden nader uit:

– Alleen als gebleken is dat de betrokken jeugdige een ernstig gevaar is voor de veiligheid
van andere jeugdigen in de instelling of de medewerkers.

– Alleen bij jeugdigen van twaalf jaar en ouder.

– Insluiten in de eigen kamer mag niet als de gezondheid of veiligheid van de jeugdige
zelf in gevaar is, want dat kan juist risico’s opleveren voor de jeugdige die wordt
ingesloten.

Bij de voorbereiding betrek ik niet alleen de aanbieders, maar uiteraard ook professionals
en jeugdigen.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
V.P.G. Karremans