Brief regering : Voortgang Verbeteren en Verbreden van de Toets op het Basispakket

Nr. 1296 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juni 2025

«Het is van belang dat bewezen effectieve zorg voor iedereen beschikbaar is. Zorg
die niet effectief is hoort niet in het basispakket thuis en moet dan ook uit het
pakket stromen».

Met deze afspraak uit het Regeerprogramma1 geef ik uitwerking aan de afspraak uit het Hoofdlijnenakkoord 2024–20282 over het doorlichten van de zorg op bewezen niet-effectiviteit en noodzakelijkheid
om onnodige zorg te voorkomen. Op deze manier draagt ook pakketbeheer bij aan het
toegankelijk houden van de zorg, nu en in de toekomst en aan een gelijkwaardigere
toegang tot zorg.

Pakketbeheer gaat over de vraag welke zorg wel of niet vergoed wordt uit het basispakket
en dus verzekerd is voor patiënten. Het is daarmee een essentieel instrument dat kan
bijdragen aan een gelijkwaardigere toegang tot zorg.

Het VWS-programma Verbeteren en verbreden van de toets op het basispakket (VVTB) heeft
als doel om met pakketbeheer bij te dragen aan de beweging naar passende zorg voor
élke patiënt. Want hoe je het ook wendt of keert; de zorgvraag groeit en blijft voorlopig
groeien. Dit wordt nog versterkt door een forse verlaging van het eigen risico dat
ik vanaf januari 2027 introduceer. Daarom is het des te belangrijker dat we de beschikbare
mensen en middelen in de zorg passend inzetten en alleen zorg vergoeden die werkt,
betaalbaar en duurzaam is. VVTB draagt daaraan bij.

De verbeterde en bredere toepassing van pakketbeheer voer ik uit langs de pijlers
«verbreden», «verbeteren» en «kennis en inzicht». Verbreden (H1) houdt in dat álle
vormen van zorg vanuit de Zorgverzekeringswet (Zvw) worden getoetst en dat elke partij
daar een rol in heeft. Verbeteren (H2) richt zich op de spelregels om scherpere keuzes
te maken over welke zorg wel of niet wordt vergoed vanuit het basispakket op grond
van (nieuwe) pakketcriteria. Kennis en inzicht (H3) is gericht op het ontwikkelen
van kennis over zorg waarvan de pakketwaardigheid nog onvoldoende duidelijk is.

Acties en resultaten VVTB

Pakketbeheer vindt vooral in de praktijk plaats. Daarom is het belangrijk dat veldpartijen
en de overheid hun verantwoordelijkheid nemen. Om hen hierbij te helpen, heb ik met
het programma VVTB de volgende acties uitgezet.

1. Duidelijke spelregels opstellen voor de verschillende zorgsectoren, zodat zij weten
wat hun verantwoordelijkheden zijn en daar ook naar kunnen handelen (zie H2 Verbeteren);

2. Afspraken maken met partijen om met de maatschappelijk belangrijkste onderwerpen aan
de slag te gaan (zie H1 Verbreden).

3. Afspraken maken met partijen over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden
in pakketbeheer (zie H1 Verbreden).

4. Onderzoek stimuleren via het Kaderprogramma Passende Zorg. Dit programma helpt zorgpartijen
om te onderzoeken welke zorg effectief is en welke niet – en dus uit het basispakket
kan (zie H3 Kennis en inzicht).

Met deze brief informeer ik u over de mijlpalen en resultaten die sinds de Kamerbrief
van juni 20243 met de betrokken partijen zijn behaald. Daarnaast ga ik in op de acties voor komende
periode.

1. VERBREDEN

Ieder in zijn kracht

Pakketbeheer is een verantwoordelijkheid van veldpartijen en de overheid sámen. We
moeten samen werken aan gelijkwaardigere toegang tot zorg. Uiteindelijk heeft iedereen
baat bij het voorkomen van niet-effectieve en dus overbodige zorg. Daarom is het belangrijk
dat we weten welke zorg ook echt wérkt, zodat we de juiste keuzes kunnen maken bij
het wel of niet vergoeden van zorg.

Daarom zet ik in op het vaker toetsen van zorg in de volle breedte, dus voor álle
vormen van zorg. Mijn voorgangers hebben u geïnformeerd over de voorbereidende stappen.
Ik heb nu concrete afspraken gemaakt met het zorgveld en acties in gang gezet, in
lijn met het hoofdlijnenakkoord. Het doel is om zorgpartijen in beweging te krijgen,
zodat ze actief hun verantwoordelijkheden oppakken en bijdragen aan effectieve zorg
die voor iedereen beschikbaar is. Daarnaast pakt Zorginstituut Nederland (hierna het
Zorginstituut) nog explicieter zijn verantwoordelijkheid door vaker zorg te duiden
en zich daarbij te richten op onderwerpen die belangrijk zijn voor de samenleving.
Hierna bespreek ik deze punten.

1.1 Rollen en verantwoordelijkheden

In genoemde VVTB-brief van juni 2024 is een schema gepresenteerd waarin staat hoe
de verschillende zorgpartijen kunnen bijdragen aan passende en verzekerde zorg. Dit
schema blijft de basis voor het maken van afspraken die ieders rol en verantwoordelijkheid
in pakketbeheer versterken.

De afgelopen periode hebben we goede stappen gezet. Uit gesprekken met (koepels van)
stakeholders bleek zo’n anderhalf jaar geleden dat lang niet alle partijen zagen dat
ze een rol hebben bij pakketbeheer. Bovendien was er veel onduidelijkheid over (omgaan
met) de stand van de wetenschap en praktijk (SWP) in de praktijk. Inmiddels begrijpen
partijen veel beter wat pakketbeheer is en welke rol ze daarbij hebben. Ze zijn ook
bereid om hier invulling aan te geven. De afgelopen periode heb ik verschillende acties
in gang gezet. De eerste twee werk ik hierna uit. De laatste acties komen terug in
hoofdstuk 2 en 3.

1. Ik heb met de IZA-partijen afspraken gemaakt over hoe ze in de praktijk vorm kunnen
geven aan hun rollen en verantwoordelijkheden in pakketbeheer.

2. Ik heb afspraken gemaakt om ervoor te zorgen dat we werken aan de maatschappelijk
belangrijkste onderwerpen4.

3. Het maken en invoeren van heldere spelregels voor de zorgsectoren, zodat zij weten
hoe ze hun verantwoordelijkheden concreet moeten invullen (zie H2).

4. Onderzoek stimuleren via het Kaderprogramma Passende Zorg5. Dit helpt zorgpartijen bij het beoordelen van de pakketwaardigheid van zorg zodat
duidelijk wordt welke zorg wel of niet effectief is en we dus wel of niet moeten vergoeden
(zie H3).

5. Speciale focus op sectoren buiten de medisch-specialistische zorg, omdat zij zich
in een fase bevinden waarin extra stappen nodig zijn in pakketbeheer.

Ad 1. Afspraken over rollen en verantwoordelijkheden

Ik heb met de IZA-partijen – via de werkgroep Beter pakketbeheer – afspraken gemaakt
over hoe ze in de praktijk vorm kunnen geven aan wie welke rollen en verantwoordelijkheden
heeft. Een voorbeeld is wie er keuzes maakt in gevallen van schaarste (zie bijlage
I voor het advies).

Ik vind het waardevol dat ik deze afspraken heb gemaakt met de IZA-partijen. Dit helpt
om de zorg toegankelijk te houden. Het is mooi en belangrijk dat partijen zelf actie
ondernemen om deze adviezen uit te werken en concrete stappen te zetten. Dit draagt
direct bij aan twee belangrijke doelen: gelijkwaardige toegankelijkheid van zorg en
minder schaarste. In het tweede en derde kwartaal van dit jaar komen de IZA-partijen
met plannen voor de eerste adviezen.

In de uitwerking van de adviezen vind ik het belangrijk dat we de maatschappelijke
opgaven vooropstellen en kijken hoe we hier het beste aan bij kunnen dragen. Daarbij
betrekken we ook het perspectief van burgers. Daarom beoog ik afspraken te maken over
hoe professionele richtlijnen bijdragen aan passende zorg en de transitiedoelen. Dit
sluit nauw aan bij deze adviezen. Daarnaast heb ik het Zorginstituut gevraagd om te
verkennen hoe een escalatiestructuur -van veld en overheid- voor keuzes bij schaarste
eruit kan zien en welke partij daarin welke taak heeft.

Ad. 2. Maatschappelijk belangrijkste onderwerpen

Ik vind het belangrijk dat het Zorginstituut en veldpartijen onderwerpen onderzoeken
die veel impact hebben op de maatschappelijke opgaven, waaronder het toegankelijk
houden van de zorg.

Hierin heeft het Zorginstituut, samen met betrokken partijen, een belangrijke stap
gezet door een maatschappelijk agenderingskader te publiceren, zoals afgesproken in
het IZA. Dit kader is de basis voor het Zorginstituut en veldpartijen, zoals zorgverleners,
zorgverzekeraars en wetenschappelijke verenigingen, bij het bepalen welke zorg in
aanmerking moet komen voor onderzoek, beoordeling en advies of implementatie. Deze
onderwerpen komen dan ook op de Pakketagenda 2026–2028.

In alle Zvw-sectoren moeten we aan de slag met de belangrijkste onderwerpen. Partijen
-uit alle sectoren- hebben een eerste selectie van onderwerpen gemaakt. Deze onderwerpen
worden nu verder uitgewerkt.

Ook voor dit kader vind ik het belangrijk dat de focus ligt op de maatschappelijke
opgaven. Dat betekent dat de eerdergenoemde afspraken over richtlijnen ook hiervoor
gelden en dat de instrumenten van het Zorginstituut (pakketbeheer en kwaliteitsbeleid),
goed aan elkaar gekoppeld zijn.

1.2 (Extra) duidingen door het Zorginstituut

Het Zorginstituut heeft de belangrijke rol om in ultimo uitleg te geven over welke
zorg in het basispakket hoort. Zo kan het Zorginstituut 1) zorg duiden op basis van
de stand van wetenschap en praktijk (SWP, ofwel het pakketcriterium effectiviteit),
of 2) advies uitbrengen over de andere pakketcriteria (kosteneffectiviteit, noodzakelijkheid
en uitvoerbaarheid).

Het Zorginstituut kijkt breder naar het basispakket en beoordeelt nu álle vormen van
zorg en niet meer vooral dure geneesmiddelen, zoals voorheen. Het is immers in elke
zorgsector belangrijk dat personeel en middelen worden ingezet voor zorg die echt
werkt. Het Zorginstituut heeft bijvoorbeeld het standpunt over het «verkennend gesprek»
uitgebracht: via dit gesprek bepalen hulpverleners uit het sociaal domein en de geestelijke
gezondheidszorg samen de hulpvraag van mensen die naast psychische klachten ook andere
problemen hebben, zoals eenzaamheid of schulden6. Het Zorginstituut heeft vastgesteld dat deze zorg effectief is, waardoor de kosten
vergoed kunnen worden uit het basispakket.

Ik heb het Zorginstituut opdracht gegeven om in alle sectoren vaker te onderzoeken
welke zorg wel of niet in het basispakket hoort. Het maatschappelijk agenderingskader
en de pakketagenda zijn hiervoor de basis. Samen met het Zorginstituut zal ik in IZA-verband
de partijen aanspreken op hun verantwoordelijkheid hierin. Zorgverleners en zorgverzekeraars
zien in hun dagelijkse werk welke (impactvolle) zorg mogelijk niet pakketwaardig is.
Ik stimuleer hen dan ook om onderwerpen aan te dragen voor onderzoek, als zij vermoeden
dat een bepaald type zorg voor een patiëntengroep niet effectief is. Zo houden we
de zorg samen houdbaar.

2. VERBETEREN

Heldere spelregels

Van zorgverzekeraars en zorgkantoren, zorgverleners, zorgaanbieders, patiënten en
cliënten en de overheid verwachten we dat ze bepalen of zorg noodzakelijk, effectief
en doelmatig is. Het is belangrijk dat partijen weten wat er van hen verwacht wordt
zodat zij hun taken goed uit kunnen voeren. Dat vraagt om heldere spelregels, als
onderdeel van een beter pakketbeheer.

In eerdere Kamerbrieven7 hebben mijn voorgangers aangegeven welke stappen ze hiervoor genomen hebben. Ik zet
nu een stap voorwaarts om zorgpartijen verder te ondersteunen.

1. het Zorginstituut actualiseert de afwegingskaders van de pakketcriteria effectiviteit, kosteneffectiviteit, noodzakelijkheid en uitvoerbaarheid
en ontwikkelt een afwegingskader dat de samenhang tussen alle pakketcriteria verduidelijkt;
het integraal afwegingskader. Daarnaast publiceert het Zorginstituut (sector)specifieke handleidingen voor (zorg)professionals hoe zij de effectiviteit van een behandeling (stand van
de wetenschap en praktijk) kunnen beoordelen;

2. het Zorginstituut heeft onderzocht hoe arbeidsinzet en ecologische duurzaamheid een plek kunnen krijgen als mogelijke nieuwe
criteria in het pakketbeheer;

3. ik ben aan het onderzoeken of en hoe ik wet- en regelgeving rondom pakketbeheer kan verstevigen.

Ik ga in de volgende paragrafen in op de mijlpalen en resultaten van deze drie onderdelen.

2.1 Activiteiten Zorginstituut

Om zorgpartijen te helpen bij het uitvoeren van haar taken, heb ik het Zorginstituut
gevraagd om verschillende producten te ontwikkelen.

2.1.1 Kaders en (sector)specifieke handleidingen

Beoordelingskader kosteneffectiviteit

Kosteneffectiviteit richt zich op de vraag of we als samenleving waar krijgen voor
ons geld. Dit doen we door te kijken naar de verhouding tussen het effect van een
behandeling en de kosten ervan. In november 2024 publiceerde het Zorginstituut een
actualisatie van het beoordelingskader Kosteneffectiviteit8 in de praktijk uit 2015. Dit kader verduidelijkt hoe het Zorginstituut kosteneffectiviteit meeweegt
bij het adviseren over zorg voor de toelating tot het basispakket. Het geeft partijen
ook richting bij het maken van keuzes over zorginzet, bijvoorbeeld door in richtlijnen
een behandeling die even effectief maar goedkoper is, aan te bevelen en een onnodig
dure behandeling te schrappen. Het nieuwe kader geeft een completer beeld van de gegevens
die van belang zijn om te bepalen of zorg kosteneffectiviteit is. Dit helpt zorgpartijen
om nog betere keuzes te maken over hoe verzekerde zorg wordt ingezet.

Ook is er in het kader veel aandacht voor hoe kosteneffectiviteit in de toekomst een
belangrijkere rol kan krijgen bij de uitvoering van pakketbeheer. Het beoordelingskader
biedt zorgverzekeraars, richtlijnopstellers en zorgaanbieders een eerste handvat voor
toepassing in de praktijk. Ik vind het belangrijk dat kosteneffectiviteit een plek
krijgt in de praktijk van het pakketbeheer. Daarom stimuleer ik onderzoek hiernaar
en stel ik financiële middelen beschikbaar via het kaderprogramma Passende Zorg (zie
H3).

Handleidingen per zorgsector

Het is belangrijk dat alle partijen in de zorg weten hoe zorg getoetst wordt op effectiviteit,
wat zij daar zelf in (moeten) doen en welke informatie daarvoor nodig is. Per thema
of sector zijn er (accent)verschillen in wat daarin centraal moet staan. Daarom heeft
het Zorginstituut de opdracht gekregen om per sector maatwerk te leveren met haar
producten zodat elke sector hier specifiek mee aan de slag kan. Naast actualisering
en verduidelijking van de afwegingskaders ontwikkelt het Zorginstituut de komende
jaren elk jaar twee sectorspecifieke handleidingen. Het is de bedoeling dat partijen
hiermee het kader Beoordeling Stand van de Wetenschap en Praktijk 2023 (beter) kunnen toepassen bij hun eigen effectiviteitsbeoordelingen.

Ik vind deze handleidingen ook belangrijk omdat ik in het traject «Herijken Kwaliteitstaken
Zorginstituut»9 het Zorginstituut gevraagd heb mij te adviseren hoe de stand van de wetenschap en
praktijk een belangrijkere rol kan krijgen in de (ontwikkeling van) richtlijnen. Ik
ben van plan om dit criterium als voorwaarde mee te nemen.

Handleiding digitale en hybride zorg

In april van dit jaar publiceerde het Zorginstituut de handleiding Beoordeling digitale en hybride zorg10. Deze handleiding ondersteunt mijn beleid voor passende inzet van digitale en hybride
zorg en sluit aan bij de afspraken uit het IZA («zelf, thuis, digitaal als het kan»).

In deze handleiding legt het Zorginstituut uit hoe zorgaanbieders, zorgverzekeraars
en ontwikkelaars van digitale zorg kunnen bepalen of digitale en hybride zorg in het
basispakket hoort of dat er aanvullend bewijs nodig is. Aan de hand van een duidelijke
uitleg en concrete voorbeelden maakt het Zorginstituut helder wat wordt verstaan onder
digitale en hybride zorg. De handleiding gaat over zorg die verzekerd is via de Zvw
of Wlz. Dat betekent dat digitale of hybride ondersteuning (zoals communicatie, informatievoorziening,
administratie of logistiek) en digitale vormen van publieke gezondheid en preventie
er niet bij horen.

Deze handleiding draagt bij aan de ambities en afspraken die partijen hebben gemaakt
in het IZA en aan de ambities van het regeerprogramma. Deze afspraken worden ondersteund
door een flink aantal andere afspraken om digitale en hybride zorg op te schalen in
en tussen sectoren, en vast onderdeel te maken van processen voor zorg en ondersteuning.
Eén van die afspraken is Digizo.nu11, een initiatief van de IZA-partijen voor een programma dat zich richt op het breed
opschalen van digitale en hybride zorgprocessen die écht waarde toevoegen voor zorgverleners
en patiënten en cliënten en dat ik financieel ondersteun.

Nog te verwachten kaders en handleidingen

Het Zorginstituut levert deze zomer nog twee afwegingskaders op; het afwegingskader
uitvoerbaarheid en het integraal afwegingskader. Dit laatste is een belangrijk sluitstuk,
want daarmee geeft het Zorginstituut inzicht in de integrale afweging van álle pakketcriteria.
Om zorgpartijen verder te ondersteunen bij hun rol bij pakketbeheer, werkt het Zorginstituut
de komende tijd ook aan een handleiding paramedische zorg12 en een visie op het gebruik van real world data in pakketbeheer13. Voor de ggz wordt mede op basis van de afspraken die ik beoog te maken bekeken hoe
het Zorginstituut deze sector kan ondersteunen.

Een voorbeeld van digitale zorg waardoor minder personeel nodig is

Een goed voorbeeld van Digizo is de positieve beoordeling van digitale EMDR. EMDR
is een therapie voor mensen met posttraumatische stressstoornis (PTSS) en angststoornissen.
Deze therapie kan ook online worden gegeven. Zorgaanbieders en verzekeraars steunen,
op basis van onderzoek, dat digitale EMDR net zo veilig is als een face-to-face-behandeling.

Als de therapie passend wordt ingezet, kan de behandeling voor de cliënt korter duren
en hebben zorgverleners minder tijd nodig per behandeling. Dit is goed voor iedereen
en helpt om zorg toegankelijker te maken.

2.2. Arbeidsinzet en ecologische duurzaamheid in het pakketbeheer

Pakketbeheer kan helpen bij het oplossen van maatschappelijke ontwikkelingen die de
zorg onder druk zetten. De drie grootste uitdagingen zijn momenteel een groeiende
zorgvraag, een tekort aan personeel en klimaatverandering. Om hieraan bij te dragen,
heb ik het Zorginstituut gevraagd te onderzoeken hoe arbeidsinzet en ecologische duurzaamheid
als pakketcriteria kunnen worden ingezet om te toetsen of zorg wel of niet moet worden
vergoed uit het basispakket. In april van dit jaar heeft de onderzoekscommissie, onder
leiding van emeritus-hoogleraar prof. dr. Johan Mackenbach, advies gegeven.

Advies

De commissie adviseert om te kijken naar arbeidsinzet en duurzaamheid bij het beslissen
welke zorg wordt vergoed uit het basispakket. Door een tekort aan personeel is het
belangrijk dat we zorg(processen) zo inrichten, dat er minder mensen nodig zijn voor
dezelfde kwaliteit van zorg. Daarnaast moeten we zorg niet alleen beoordelen op effectiviteit
en/of kosten, maar ook op de benodigde inzet van zorgprofessionals. Ook moeten we
slimmer en zuiniger omgaan met materialen, om verspilling en vervuiling te voorkomen.
Ik voeg het advies als bijlage bij deze brief (zie bijlage II).

Ook stelt de commissie dat er, naast pakketbeheer, ook andere instrumenten nodig zijn,
zoals zorginkoop en professionele richtlijnen. De commissie roept zorgpartijen op
om hiermee aan de slag te gaan. Dat steun ik van harte, want het past bij de afspraken
die ik wil maken, bijvoorbeeld over hoe medische technologie werk bespaart en richtlijnen
die bijdragen aan passende zorg voor elke patiënt en cliënt.

Vervolg

Gezien het grote maatschappelijk belang ga ik snel aan de slag met deze twee nieuwe
mogelijke pakketcriteria om kennis en ervaring daarmee op te doen. Deze kennis en
ervaring zijn nodig om te bepalen in hoeverre arbeidsinzet en duurzaamheid (definitief)
meegewogen kunnen worden als pakketcriteria. Zorgpartijen willen samen aan deze opgaven
werken. Ze zien deze opgaven in de praktijk vaak al als prioriteit14 en dat geldt ook voor patiënten; ook zij zijn bereid hun bijdrage te leveren, ook
aan duurzaamheid.15

Parallel aan dit traject gaat het Zorginstituut mij adviseren over het herijken van
de kwaliteitstaken. Ik vraag het Zorginstituut om bij de uitwerking ook uitdrukkelijk
te kijken hoe de resultaten ook gebruikt kunnen worden in richtlijnen van partijen
of kwaliteitsstandaarden. Dit sluit aan op de afspraken die ik met partijen beoog
te maken. Daarnaast heb ik ZonMw opdracht gegeven om ruimte vrij te maken in het Kaderprogramma
Passende Zorg, zodat waar nodig meteen gestart kan worden met relevant onderzoek.

Effectiviteit in relatie tot arbeidsinzet en duurzaamheid

De commissie benadrukt dat de maatschappelijke opgaven rondom arbeidsinzet en duurzaamheid
zo groot zijn dat ze (soms) belangrijker zijn dan effectiviteit. Dit kan bijvoorbeeld
gebeuren als een nieuwe behandeling beter werkt dan een bestaande, maar veel meer
zorgpersoneel nodig heeft of veel minder duurzaam is. Ik vind dit een interessante
overweging, juist omdat de effectiviteit van zorg altijd centraal gestaan heeft. Deze
overweging sluit aan op de uitkomsten uit mijn onderzoek naar het verstevigen van
de wet- en regelgeving (zie paragraaf 2.3) en ik wil deze oproep van de commissie
betrekken bij het verdere onderzoek.

Twee voorbeelden van minder arbeidsintensieve zorg, die ook duurzamer is

1. Hoe het katheterbeleid van Thebe elk jaar 300.000 zorguren kan besparen

Thebe thuiszorgorganisatie is gestopt met katheterspoelingen en gestart met het later
vervangen van opvangzakken. Deze aanpak leidt niet alleen tot een kostenbesparing,
het levert zorgprofessionals meer zorgtijd op omdat ze minder vaak katheders hoeven
te verwisselen. Ook heeft het bijgedragen aan het terugdringen van plastic afval met
ongeveer 75 procent. Voor patiënten leidt het tot minder ongemak en bijwerkingen.
Volgens Thebe kan een landelijke uitrol van deze aanpak elk jaar 300.000 zorguren
besparen.

2. Minder infusen bij het Antonius Ziekenhuis

In het Antonius Ziekenhuis in Nieuwegein wordt minder vaak de infuus- en drukmeetsystemen
vervangen bij patiënten met een centraal veneuze katheter (elke zeven in plaats van
elke drie dagen). Dit draagt bij aan werklastverlichting en duurzaamheid en resulteert
uiteindelijk in minder onnodige zorg, zonder dat ten koste gaat van de kwaliteit van
zorg voor de patiënt. In een jaar tijd werden 345 infuus- en drukmeetsystemen, 17.250
euro aan materiaalkosten en 258 verpleegkundige uren bespaard.

2.3 Wet- en regelgeving

In eerdergenoemde VVT-brief van juni 2024 is aangekondigd te onderzoeken of en hoe
ik wet- en regelgeving rond pakketbeheer kan verstevigen zodat de wettelijk verantwoordelijke
partijen, het Zorginstituut en VWS, hun rol beter kunnen uitvoeren. Er zijn toen drie
sporen geschetst om verder te onderzoeken. Daar ben ik mee aan de slag gegaan. Daarnaast
heb ik daar nog een vierde spoor aan toegevoegd, het verbeteren van toezicht en handhaving.
Dit zijn de sporen:

1. het verder verankeren van de pakketcriteria en de bevoegdheden van de Minister;

2. het stellen van aanvullende vergoedingsvoorwaarden, gericht op levering van zorg;

3. het sturen op onderzoek naar pakketwaardigheid van zorg;

4. het verbeteren van toezicht en handhaving.

Hier volgt een overzicht van de vier sporen en mijn visie daarop. Daarna volgt een
toelichting hierop, inclusief de bevindingen uit mijn onderzoek en welke vervolgstappen
ik onderneem.

1. Het verder verankeren van de pakketcriteria en de bevoegdheden van de Minister

Ik heb het verankeren van de pakketcriteria kosteneffectiviteit, noodzakelijkheid
en uitvoerbaarheid en de (ministeriële) bevoegdheden onderzocht omdat het ertoe kan
leiden dat er -voor het hele veld- nog meer duidelijkheid komt welke zorg wel of niet
tot het verzekerd pakket behoort. Op basis van mijn onderzoek concludeer ik dat verankering
in wet- en regelgeving te vroeg komt. In aanvulling op de lopende verduidelijking
van de pakketcriteria (zie paragraaf 2.1), moeten eerst de huidige wettelijke vereisten
(plegen te bieden en redelijkerwijs aangewezen op) bij pakketbeheer verder worden
verduidelijkt om te bepalen hoe een eventuele verankering vorm moet krijgen. Daarnaast
heeft de commissie Mackenbach geadviseerd om het effectiviteitscriterium (SWP) opnieuw
te bekijken in het licht van de maatschappelijke opgaven (zie ook paragraaf 2.2).

Voordat ik definitief besluit of verankering van de pakketcriteria zinvol is, ga ik
dit samen met het Zorginstituut verder verduidelijken. Ik wil dit uiterlijk begin
2026 gerealiseerd hebben. Het Zorginstituut is al begonnen met het verduidelijken
van een van de wettelijk vereisten, namelijk «plegen te bieden».

2. Het stellen van aanvullende vergoedingsvoorwaarden voor het leveren van zorg

In de genoemde VVTB-brief van 2024 werd al geschreven dat de effectiviteit van een
behandeling afhankelijk kan zijn van de context waarin deze wordt geleverd, zoals
de ervaring en vaardigheden van een behandelaar, de organisatie van zorg, indicatiecriteria
of gepaste inzet. Daarom heb ik onderzocht of ik deze voorwaarden via wet- en regelging
in het pakketbeheer kan effectueren.

De conclusie is dat (minder ingrijpende) alternatieven verder onderzocht moeten worden
samen met de eventuele verankering van vergoedingsvoorwaarden. Het gaat dan onder
andere om contractering door zorgverzekeraars en het meer sturen op richtlijnen. Zorgverzekeraars
geven aan dat zij vergelijkbare voorwaarden al in hun contracten verwerken waar dit
mogelijk is. Zij geven aan dat ze niet altijd op de hoogte zijn van de adviezen van
het Zorginstituut hierover. Ik bekijk samen met het Zorginstituut hoe de communicatie
hierover verbeterd kan worden.

3. Regie op het agenderen van onderzoek naar pakketwaardigheid van zorg

In hoofdstuk 3 ga ik uitgebreid in op onderzoek naar pakketwaardigheid van zorg en
introduceer ik een nieuw breed inzetbaar beleidskader: Vergoeding in Onderzoek.

Op dit moment is hiervoor alleen een wettelijke grondslag van toepassing voor de geneeskundige
zorg, de farmaceutische zorg en de hulpmiddelenzorg. De grondslag geldt dus niet voor
zorg die valt onder andere aanspraken zoals de aanspraak op verpleging, verzorging
en verblijf. In elk geval voor de zorg die valt onder de aanspraak verpleging en verzorging
is het wenselijk om de grondslag te verbreden; onder deze aanspraken wordt veel zorg
geleverd die bijvoorbeeld impact heeft op de inzet van personeel of op kosten. Daarom
werk ik dit verder uit in een wetsvoorstel.

4. Het verbeteren van toezicht en handhaving

(Aanpassing van) wet- en regelgeving heeft pas zin als de wettelijke bepalingen ook
toegepast en nageleefd worden in de praktijk. Ik vind het belangrijk om samen met
de toezichthouders te onderzoeken hoe meer en strenger toezicht partijen kan stimuleren
om alleen zorg te leveren die voldoet aan de pakketcriteria.

3. KENNIS & INZICHT

Kennisontwikkeling als randvoorwaarde voor pakketbeheer

We kunnen zorg vaker en breder toetsen. Feit is dat van veel zorg uit het basispakket
nog onvoldoende bekend is of die pakketwaardig is. Zo is het regelmatig onzeker of
zorg bewezen effectief is of er ontbreekt kennis over of de meerwaarde wel opweegt
tegen de hoeveelheid personeel die nodig is om de zorg te kunnen leveren. Ik vind
het daarom belangrijk dat we dit onderzoek doen en ons daarbij richten op de onderwerpen
die voor de patiënt en de maatschappij het meest belangrijk zijn. De schaarste in
de zorg vraagt dat we ons hierop richten. Daarom zet ik hier vol op in. Dat vraagt
een verandering van zowel veld- als overheidspartijen. Zo moet het veld de maatschappelijk
belangrijkste onderwerpen onderzoeken en daarbij inzetten op de instroom of uitstroom
van het pakket. De overheid moet onderzoek stimuleren en financieel steunen en actief
sturen op impactvol onderzoek als het veld dat niet zelf oppakt.

Hier volgt een schema van het onderzoeksproces met een toelichting daarop.

3.1 Maatschappelijk belangrijkste onderwerpen onderzoeken

Ik vind dat er tot nu toe onvoldoende onderzoek is uitgezet op de maatschappelijk
meest relevante vragen. Te vaak richten onderzoeken zich nog op kleine onderwerpen
die bovendien niet snel genoeg geïmplementeerd worden. Dit betekent dat er te weinig
impact gemaakt wordt en bovendien wordt dan de schaarse onderzoekscapaciteit niet
optimaal ingezet.

Maatschappelijk agenderingskader

Ik vind het belangrijk dat het Zorginstituut en veldpartijen onderwerpen onderzoeken
die veel impact hebben op de patiënt en de samenleving. Dit kan impact zijn op de
inzet van mensen en middelen, maar ook op de kwaliteit van leven van de patiënt. Ik
help het veld hierbij met een maatschappelijk agenderingskader. Zie ook paragraaf 1.1.

De Cirkel van Gepast Gebruik

De afgelopen jaren is in de medisch-specialistische zorg met ondersteuning van het
programma Zorgevaluatie en Gepast Gebruik (ZE&GG)16 gewerkt aan een werkwijze om sneller, impactvoller onderzoek te doen dat bovendien
sneller geïmplementeerd wordt. Dit is de zogenoemde werkwijze van de Cirkel van Gepast
Gebruik (CvGG).

Omdat deze werkwijze een goede basis biedt om met en tussen partijen afspraken te
maken is in het IZA afgesproken dat alle sectoren deze werkwijze gaan toepassen. ZonMw
brengt in kaart hoe de werkwijze van de CvGG kan worden verbreed naar sectoren buiten
de medisch-specialistische zorg. ZE&GG heeft ter ondersteuning een voorlopige handreiking
gemaakt met de geleerde lessen en opgedane kennis over de werkwijze binnen de medisch-specialistische
zorg die ook andere sectoren kunnen gaan gebruiken. Hierbij worden geleerde lessen
uit de medisch-specialistische zorg benut, zoals de Less is More-aanpak van de MDL-artsen
(zie het kader hieronder).

Less is more – voorbeeld van impactvol onderzoek én implementatie door MDL-artsen

Zorgpartijen hebben een grote rol bij pakketbeheer. Een belangrijk doel is om behandelingen
die niet goed werken of waarvan de effectiviteit onzeker is, af te bouwen. In de praktijk
gebeurt dat vaak pas na tien tot vijftien jaar, terwijl de druk op de zorg ondertussen
alleen maar toeneemt.

De maag-darm-leverartsen (MDL-artsen) hebben hier hun verantwoordelijkheid genomen
en gekozen voor een nieuwe aanpak: de Less is More-aanpak. Hierbij wordt er gestopt
met zorg waarvoor geen bewijs is dat deze effectief is. Zo zijn de MDL-artsen – op
een verantwoorde manier en met heldere afspraken – direct gestopt met controles bij
patiënten met een laag-risico Barrettslokdarm. Zij hebben de richtlijn hierop aangepast
en evalueren vervolgens of dit een goede beslissing was en de zorg voor deze indicatie
in principe niet meer vergoed mag worden. Deze aanpak helpt om de druk op de zorg
te verlichten, de wachtlijsten te verkorten en het draagt bij aan passende zorg voor
patiënten (geen onnodige controles). Een mooie mijlpaal waar de artsen terecht trots
op kunnen zijn.

Ook andere wetenschappelijke verenigingen zijn enthousiast over deze Less is More-aanpak en verkennen samen met patiëntenorganisaties welke onderwerpen zich hiervoor lenen.
Vanaf het derde en vierde kwartaal van dit jaar vinden er -met steun van ZE&GG- meer
Less is more trajecten plaats.

3.2 Onderzoek stimuleren

Hiervoor beschreef ik dat ik het belangrijk vind dat we op een andere manier onderzoek
gaan doen, waarbij we ons alleen richten op maatschappelijk relevante onderwerpen.
Dat maak ik mogelijk met het nieuwe Kaderprogramma Passende Zorg, dat op 9 april van
dit jaar gestart is. Ik wil met dit programma de basis leggen voor hoe we in de toekomst
gericht, impactvol onderzoek doen. Partijen uit alle sectoren van de Zorgverzekeringswet
(Zvw) kunnen hiermee kennis ontwikkelen die ervoor zorgt dat we effectieve zorg beschikbaar
houden voor iedereen. Omdat ik het belangrijk vind dat de overheid zijn rol hierin
pakt, blijf ik nauw aangesloten en heb ik ZonMw en het Zorginstituut de opdracht gegeven
samen de focus op impact te bewaken door vooraf de juiste randvoorwaarden te stellen
en met partijen mee te denken over hun onderzoeksvoorstel.

Infrastructuur

In dit programma maak ik ook ruimte voor het opbouwen van onderzoeksinfrastructuur.
In de meeste sectoren (met name buiten de medisch-specialistische zorg) is deze nog
maar beperkt aanwezig. Omdat we zonder deze infrastructuur niet komen tot kennis over
effectiviteit en pakketwaardigheid, moeten we hier nu ook op inzetten. Het gaat bijvoorbeeld
om initiatieven die de onderzoekscapaciteit versterken of die leiden tot structurele
samenwerking tussen stakeholders binnen of tussen de zorgsectoren.

Met het kaderprogramma komt de komende vier jaar € 290 miljoen beschikbaar voor onderzoek
naar passende zorg. En dat is hard nodig. Het Kaderprogramma Passende Zorg is de ruggengraat
van VVTB. Het is dé prikkel voor het veld om actief – veel actiever dan voorheen –
onderzoek te initiëren en uit te voeren zodat duidelijk wordt welke zorg effectief
is en zodat we niet-effectieve zorg uit het basispakket kunnen halen.

Gelijkgerichtheid in (subsidieprogramma’s voor) onderzoek

Met het Kaderprogramma Passende Zorg zet ik een belangrijke stap om meer impact met
de onderzoeksprogramma’s mogelijk te maken door deze beter op elkaar aan te laten
sluiten. Hierdoor ontstaat meer samenhang, zowel binnen een programma als tussen verschillende
programma’s. Bij de start van het kaderprogramma zijn (de activiteiten van) de ZonMw-programma’s
Health Technology Assessment-methodologie en Goed Gebruik Hulpmiddelenzorg Thuis hierin ondergebracht. Dit gebeurt vanaf 2027 ook met het programma DoelmatigheidsOnderzoek. Dit betekent dat deze subsidieprogramma’s zich zoveel mogelijk richten op onderzoek
met veel impact voor patiënt en maatschappij, op basis van dezelfde heldere kaders
en criteria.

3.3 Sturen als onderzoek niet van de grond komt: beleidskader Vergoeding in Onderzoek

Het initiatief voor onderzoek ligt bij het veld. Maar als onderzoek niet van de grond
komt, wil ik hierop kunnen sturen, zeker als het gaat om zorg met veel maatschappelijke
impact. Onderzoek wordt hiermee meer gericht en minder vrijblijvend. Daarom werk ik
een nieuw instrument uit; het beleidskader Vergoeding in Onderzoek.

Vergoeding in Onderzoek is een belangrijke (laatste) schakel in de afspraak in het
Hoofdlijnenakkoord om de cure en care door te lichten op niet-bewezen effectieve zorg.
Het maakt het voor mij mogelijk om te sturen dat onderzoek snel en goed uitgevoerd
wordt. Nu gebeurt dat nog (te) vaak niet. Met Vergoeding in Onderzoek zorg ik ervoor
dat ik in deze gevallen het onderzoek kan afdwingen. Dit doe ik door in deze gevallen
mogelijk te maken dat de zorg alleen nog wordt vergoed als er onderzoek plaatsvindt.
Deze voorwaardelijke vergoeding geldt voor de duur van het onderzoek, maar niet langer
dan nodig. Aan het einde van deze periode bekijken we het bewijs en beslissen we of
de zorg vergoed kan blijven uit het basispakket of niet. Dit instrument is een ultimum
remedium: het wordt pas ingezet als het niet lukt om op andere wijze onderzoek door
partijen in gang te laten zetten om de effectiviteit van zorg te toetsen. Ik wil Vergoeding
in Onderzoek in het vierde kwartaal van dit jaar van start laten gaan.

Ik geef met dit instrument ook invulling aan de IZA-afspraak om het mogelijk te maken
dat zorg waarvan we nog niet zeker weten hoe effectief of doelmatig die is, tijdelijk
te vergoeden op voorwaarde dat er ondertussen onderzoek naar deze zorg plaatsvindt.

4. Langdurige zorg

Ook voor de Wet langdurige zorg (Wlz) is het verlenen van passende zorg het uitgangspunt.
Het verlenen van passende zorg is hierbij het uitgangspunt. Bovendien moet de zorg
bewezen effectief zijn. Daarbij moeten we er rekening mee houden dat de zorgvraag
binnen de Wlz anders is dan in de Zvw. In de Wlz gaat het met name in de gehandicaptenzorg
om mensen die levenslang en levensbreed zorg nodig hebben. Kwaliteit van bestaan is
in de Wlz een belangrijke uitkomstmaat.

Ik heb daarom aan het Zorginstituut gevraagd te verduidelijken wat pakketbeheer in
de Wlz inhoudt en wat ervoor nodig is om pakketbeheer in de langdurige zorg vorm te
geven. In een eerste rapport heeft het Zorginstituut verduidelijkt17 dat het criterium stand van de wetenschap en praktijk in de langdurige zorg vooral
toegepast kan worden bij behandelingen, maar ook bij innovaties in de dagelijkse zorg
en in de omgang met cliënten. Op dit moment onderzoekt het Zorginstituut ook of de
andere pakketcriteria in de langdurige zorg kunnen worden toegepast.

Een belangrijk advies van het eerste rapport van het Zorginstituut is dat wetenschappelijk
bewijs nodig is. Om effectiviteit voor Wlz-zorg te kunnen bepalen is kennis en inzicht
nodig in de interventies die in de langdurige zorg plaatsvinden. Hierop lopen al sinds
enige tijd enkele acties, zoals de inventarisatie van bestaande interventies door
Vilans, richtlijnontwikkeling via RAILZ (Richtlijnen Artsen in de Langdurige zorg)
en SKILZ (Stichting Kwaliteits Impuls Langdurige zorg) en het onderzoeksprogramma
Passende Zorg Wlz van ZonMw.

In het onderhandelaarsakkoord Hoofdlijnenakkoord Ouderenzorg zijn met de ouderenzorgsector
afspraken gemaakt die een verdere impuls geven aan effectieve en passende zorg in
de Wlz. Die afspraken gaan onder andere over kennisontwikkeling, het aanleveren van
voorbeelden van impactvolle interventies die vertaald kunnen worden in richtlijnen,
het opstellen van nieuwe richtlijnen en het toegankelijk maken van kennis voor de
werkvloer. Op deze manier geef ik samen met de ouderenzorgsector vorm aan het doel
om te komen tot passende zorg die bijdraagt aan de kwaliteit van bestaan van ouderen.
U bent hierover apart geïnformeerd op 3 juni 202518

Tot slot

Voor mij staat één principe centraal: ik wil dat elke patiënt en cliënt in Nederland
toegang heeft tot zorg die bewezen effectief is. Daarbij draait het om mensen; om
mensen die écht geholpen worden met zorg die werkt en om mensen die deze zorg ook
kunnen leveren.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Y.J. van Hijum