Brief regering : Uitvoering motie van het lid Van Eijk over onderzoek naar knelpunten rondom het fonds voor gemene rekening (Kamerstuk 36602-105)

Nr. 159
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juni 2025

Tijdens de behandeling van het pakket Belastingplan 2025 heeft uw Kamer de motie van
het lid Van Eijk aangenomen (de motie).1 Uw Kamer heeft het kabinet daarmee verzocht om knelpunten aangaande het fonds voor
gemene rekening (fgr) te onderzoeken en te bezien of deze knelpunten opgelost kunnen
worden. Met deze brief kom ik aan de motie tegemoet. Eerst beschrijf ik kort waarom
het fgr vennootschapsbelastingplichtig is en met welk doel de definitie van het fgr
met ingang van 1 januari 2025 is gewijzigd. Daarna belicht ik hoe de motie is uitgevoerd.
Vervolgens beschrijf ik de tijdens het onderzoek naar voren gekomen drie belangrijkste
knelpunten, de achtergrond daarvan, en potentiële oplossingsrichtingen die verder
verkend kunnen worden. De brief sluit ik af met een korte samenvatting en vooruitblik.

1. Het fgr op hoofdlijnen

Het fgr is in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969) opgenomen om
beleggingsmaatschappijen die als rechtsvorm de naamloze vennootschap (nv) hebben en
de «open beleggingsfondsen» gelijk te behandelen, omdat zij in het maatschappelijk
verkeer eenzelfde functie als nv’s vervullen.2 Met ingang van 1 januari 2025 is de definitie van het fgr ingevolge de Wet aanpassing
fonds voor gemene rekening en vrijgestelde beleggingsinstelling (Wet Fgr) aangepast.
De doelstelling van de Wet Fgr is tweeledig. Ten eerste wordt beoogd onbedoeld gebruik
van het fgr, voornamelijk door vermogende personen en families, te voorkomen. Daartoe
is aansluiting gezocht bij de in de Wet op het financieel toezicht (Wft) gehanteerde
begrippen beleggingsfonds en fonds voor collectieve belegging in effecten. Ten tweede
wordt beoogd de oorzaak van kwalificatieverschillen tussen belastingstelsels tegen
te gaan. Daartoe is in lijn met de Wet fiscaal kwalificatiebeleid rechtsvormen (Wet
Fkr) het internationaal ongebruikelijke toestemmingsvereiste komen te vervallen.3 Onder een fgr wordt per 1 januari 2025 verstaan een fonds ter verkrijging van voordelen
voor de deelgerechtigden door het voor gemene rekening beleggen of anderszins aanwenden
van gelden, mits dit fonds wordt aangemerkt als een beleggingsfonds of fonds voor
collectieve belegging in effecten als bedoeld in artikel 1:1 van de Wft en de deelgerechtigdheid
in dit fonds blijkt uit verhandelbare bewijzen van deelgerechtigdheid.

2. Uitvoering van de motie

De Wet Fgr en de Wet Fkr zijn als onderdeel van het pakket Belastingplan 2024 in 2023
door uw Kamer en de Eerste Kamer aangenomen en in het Staatsblad gepubliceerd. De
discussie omtrent het fgr, en met name de vraag of een (buitenlandse) personenvennootschap
een fgr kan zijn, kwam in 2024 – door de consultatie van het Besluit vergelijking
buitenlandse rechtsvormen (BVBR) bij de behandeling van het pakket Belastingplan 2025
– door uw Kamer aan de orde met de motie als resultaat.

De afgelopen maanden heb ik uitvoering gegeven aan de motie. De eerste stap in de
uitvoering van de motie was een internetconsultatie.4 Er zijn 12 openbare reacties ontvangen. Daarnaast heb ik inbreng van de Belastingdienst
omtrent knelpunten van het fgr ontvangen. De in de openbare reacties aangedragen drie
belangrijkste knelpunten laten zich als volgt samenvatten:

1. De kwalificatie van (buitenlandse) personenvennootschappen als een fgr.

2. Onbekendheid met / doorwerking van financieel toezichtrecht als gevolg van de verwijzing
naar artikel 1:1 Wft in de definitie van het fgr zoals die geldt met ingang van 1 januari
2025.

3. Rechtsonzekerheid omtrent het beleggingscriterium dat inhoudt dat een fonds alleen
een fgr kan zijn indien sprake is van beleggen.

Meerdere respondenten hebben aangeboden om hun inbreng op de internetconsultatie nader
toe te lichten. Om die reden heb ik op 23 april een rondetafelbijeenkomst georganiseerd
op het Ministerie van Financiën. Het doel van de bijeenkomst was een dialoog over
de gesignaleerde knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen. Door met elkaar in
gesprek te gaan, wordt enerzijds duidelijk welke standpunten breed gedragen zijn en
komen anderzijds tegenstelde standpunten aan het licht. Bij deze bijeenkomst waren
het Verbond van Verzekeraars, de Dutch Fund and Asset Management Association (DUFAS),
de Nederlandse Vereniging van Participatiemaatschappijen (NVP), de Nederlandse Orde
van Belastingadviseurs (NOB), de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed,
Nederland (IVBN), de Pensioenfederatie, de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën
aanwezig. Ik licht de inbreng op de internetconsultatie en tijdens de rondetafelbijeenkomst
van 23 april onderstaand nader toe.

2. Knelpunt 1 | (Buitenlandse) personenvennootschap als fgr

2.1 Achtergrond

Het knelpunt dat (buitenlandse) personenvennootschappen zelfstandig belastingplichtig
kunnen zijn als fgr hangt nauw samen met de afschaffing van het toestemmingsvereiste.
Met de Wet Fkr en de Wet Fgr is het toestemmingsvereiste geschrapt uit de Nederlandse
belastingwetgeving als criterium voor het onderscheiden van transparante (besloten)
en niet-transparante (open) commanditaire vennootschappen (cv’s) en fondsen. Dit vereiste
kwam er op neer dat een cv of fonds als niet-transparant (open) werd gekwalificeerd
indien voor de vervreemding van een participatie in die cv of dat fonds niet de unanieme
toestemming van alle andere participanten is vereist. De idee dat de open cv zelfstandig
belastingplichtig (niet-transparant) is, is terug te voeren op de overweging van de
wetgever aan het eind van de 19e-eeuw dat participaties in open cv’s en nv’s «onderling te veel overeenkomst hebben,
om niet op gelijken voet te worden belast.»5

Het toestemmingsvereiste is echter internationaal ongebruikelijk als onderscheidend
criterium tussen transparante (niet zelfstandig belastingplichtige) en niet-transparante
(zelfstandig belastingplichtige) rechtsvormen. Door het toestemmingsvereiste werden
bepaalde rechtsvormen, zoals Nederlandse cv’s en vergelijkbare buitenlandse rechtsvormen,
in Nederland gekwalificeerd als zelfstandig belastingplichtig (niet-transparant),
terwijl deze rechtsvormen in het buitenland als transparant (niet zelfstandig belastingplichtig)
werden aangemerkt. Dit verschil in kwalificatie kon leiden tot dubbele belasting of
dubbele niet-belasting. Om misbruik van kwalificatieverschillen aan te pakken zijn
verschillende antimisbruikmaatregelen geïntroduceerd. Die maatregelen bestrijden de
gevolgen indien er sprake is van een lichaam dat verschillend wordt gekwalificeerd
door betrokken landen, in plaats van het aanpakken van de oorzaak. Daarom heeft de
praktijk aangedrongen op het vervallen van het toestemmingsvereiste, hetgeen is gebeurd
bij de inwerkingtreding van de Wet Fkr (voor de cv) en Wet Fgr (voor het fgr).

Vanwege het vervallen van het toestemmingsvereiste zijn er geen cv’s meer die op grond
van dat vereiste als zelfstandig belastingplichtige (open) cv worden aangemerkt. Een
cv is derhalve per 1 januari 2025 in beginsel niet zelfstandig belastingplichtig,
tenzij die cv kwalificeert als een fgr of een omgekeerd hybride lichaam (ohl). De
belastingplicht van een lichaam is doorgaans afhankelijk van de rechtsvorm van dat
lichaam, eventueel aangevuld met materiële vereisten. Dit is anders voor het fgr en
ohl. De wettelijke definities van fgr en ohl bevatten geen rechtsvormvereiste en zijn
dus in beginsel rechtsvormneutraal. In plaats daarvan wordt aan de hand van de materiële
– dat wil zeggen feitelijke – kenmerken van het lichaam bepaald of dat lichaam als
fgr of ohl zelfstandig belastingplichtig is.

In het geval een lichaam, bijvoorbeeld een cv, kwalificeert als fgr ontstaan dezelfde
problemen die reden zijn geweest om het toestemmingsvereiste te schrappen. De cv is
in dat geval in Nederland zelfstandig belastingplichtig, terwijl die cv in het buitenland
doorgaans als transparant wordt gekwalificeerd. Waar het internationaal ongebruikelijke
toestemmingsvereiste voorheen tot knelpunten leidde, spelen dezelfde knelpunten thans
vanwege het fgr.

De constatering dat het kwalificatieprobleem ten aanzien van cv’s voor een deel is
opgelost met de Wet Fkr, maar ook voor een deel is verschoven naar het fgr, kwam aan
het licht bij de internetconsultatie van het BVBR. Naar aanleiding hiervan is gezocht
naar oplossingen.6 Het kabinet heeft waar mogelijk ruimte geboden. Zo is door middel van een nota van
wijziging op het wetsvoorstel Belastingplan 2025 met een aanvullende overgangsbepaling
in de Wet Fgr aan transparante fondsen onder voorwaarden langer de tijd geboden zich
te herstructureren tot een (transparant) inkoopfonds.7 Deze overgangsbepaling biedt echter niet voor alle gevallen een oplossing en dus
blijft het beschreven knelpunt bestaan.

Een van de naar voren gebrachte oplossingen voor het knelpunt is aanpassing van de
fgr-definitie waardoor (buitenlandse) personenvennootschappen niet langer kunnen kwalificeren
als fgr. Deze oplossing heeft echter grote gevolgen voor de Belastingdienst. Indien
(buitenlandse) personenvennootschappen worden uitgesloten van de definitie van fgr
ontstaat de situatie dat (buitenlandse) beleggingsfondsen met in Nederland gelegen
vastgoed niet zelfstandig (buitenlands) vennootschapsbelastingplichtig zijn voor dat
vastgoed, maar de achterliggende beleggers allemaal afzonderlijk voor hun evenredig
deel in het Nederlandse vastgoed belastingplichtig zijn en moeten worden uitgenodigd
tot het doen van aangifte. Die beleggers kunnen zowel particulieren als vennootschappen
zijn. Detectie van de participanten en vervolgens het vaststellen van de belastingschuld
per individuele participant is zeer complex.8

2.2 Consultatie en vervolg

Vrijwel alle belangstellenden die hebben gereageerd op de consultatie en hebben deelgenomen
aan de rondetafelbijeenkomst hebben aangegeven dat het in veel gevallen knellend is
dat personenvennootschappen, met name cv’s, kunnen kwalificeren als fgr. Tegelijkertijd
erkennen diezelfde belangstellenden de ongewenste gevolgen van de per definitie transparantie
van cv’s in het geval dat die cv een grote en dynamische groep participanten heeft
en in Nederlands vastgoed belegt. Ongewenste gevolgen treden zowel op bij de uitvoering
en handhaving door de Belastingdienst als ten aanzien van de commerciële aantrekkelijkheid
en administratieve handhaafbaarheid van – met name grotere – beleggingsfondsen. De
belangstellenden hebben daarbij ook aandacht gevraagd voor passend overgangsrecht.

De oplossing voor dit knelpunt kan worden gezocht in een maatregel die enerzijds tot
gevolg heeft dat cv’s waarbij transparantie niet tot heffingsproblemen zal leiden
transparant blijven of worden en anderzijds cv’s waarbij die heffingsproblemen wel
spelen – al dan niet optioneel – zelfstandig belastingplichtig blijven of worden.
Daarbij merk ik op dat het bij deze zoektocht het streven is om kortstondige belastingplicht
of transparantie zo veel als mogelijk te vermijden, onder meer door het bieden van
passend overgangsrecht. Met een oplossing langs deze lijnen wordt tegemoetgekomen
aan het door de praktijk gesignaleerde knelpunt, terwijl de gevolgen voor de Belastingdienst
en participanten in met name grotere beleggingsfondsen beperkt blijven en de heffing
van Nederlandse belasting over Nederlands vastgoed gewaarborgd is.

De komende maanden doe ik nader onderzoek naar oplossingsrichtingen voor dit knelpunt.
Een oplossing vereist waarschijnlijk een wijziging van de wettelijke definitie van
het fgr. Met het oog op de kwaliteit van wetgeving en stabiel overheidsbeleid acht
ik het van belang dat naast de Belastingdienst ook andere belangstellenden in de gelegenheid
worden gesteld daarbij mee te blijven denken. Ik ben om die reden voornemens om een
eventueel wetsvoorstel komend najaar ter internetconsultatie aan te bieden.

3. Knelpunt 2 | De verwijzing naar begrippen in de Wft

3.1 Achtergrond

Medio 2019 waren er bijna 1800 beleggingsfondsen in de vorm van een fgr. Hiervan waren
er naar schatting 200 beursgenoteerde beleggingsfondsen. De overige fgr’s waren hoofdzakelijk
fondsen van vermogende personen en families (familiefondsen) die om uiteenlopende
redenen zijn opgezet. Gedacht kan worden aan arbitrage tussen box 2 en box 3 in de
Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) of aan anonimiseringsstructuren.9 Zoals in onderdeel 1 van deze brief is aangegeven is de definitie van het fgr onder
meer aangepast om het onbedoelde gebruik van het fgr te voorkomen. Het fgr is destijds
in de Wet Vpb 1969 opgenomen met als doel «open beleggingsfondsen» en beleggingsmaatschappijen
in de vorm van een nv gelijk te behandelen.

Het vorige kabinet heeft om die reden in de nieuwe definitie van het fgr aansluiting
gezocht bij de in de Wft gehanteerde begrippen beleggingsinstelling (meer specifiek:
beleggingsfonds) en icbe (meer specifiek: fonds voor collectieve belegging in effecten).
De Wft verwijst voor de uitleg van het begrip beleggingsinstelling naar artikel 4,
eerste lid, onderdeel a, van de Richtlijn beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen,
dat onder meer bepaalt dat een beleggingsinstelling bij een reeks beleggers kapitaal
op moet halen.10 De Wft verwijst voor de uitleg van het begrip icbe naar artikel 1, tweede lid, van
de Richtlijn instellingen voor collectieve belegging in effecten, dat bepaalt dat
het kapitaal van een icbe dient te worden aangetrokken vanuit het publiek. Kortom,
door de verwijzing naar de Wft worden familieconstructies die het privévermogen van
beleggers beleggen zonder dat extern kapitaal wordt opgehaald niet beschouwd als beleggingsinstelling
of icbe.11 Door in de definitie van fgr te verwijzen naar beleggingsfonds kan een beleggingsmaatschappij
(dat wil zeggen een rechtspersoon die onder de definitie van beleggingsinstelling
valt) geen fgr zijn. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar fonds voor collectieve
belegging in effecten.12 De reden hiervan is dat een beleggingsmaatschappij en een maatschappij voor collectieve
belegging in effecten, bijvoorbeeld in de vorm van een nv of een daarmee vergelijkbaar
buitenlands lichaam, reeds vennootschapsbelastingplichtig zijn.

3.2 Consultatie en vervolg

Uit de consultatie en de rondetafelbijeenkomst volgt dat de verwijzing naar de in
artikel 1:1 Wft opgenomen begrippen beleggingsfonds en fonds voor collectieve belegging
in effecten in de praktijk op bezwaren stuit. Ten eerste wordt aangegeven dat het
door de verwijzing noodzakelijk is om kennis te hebben van financieel toezichtrecht.
Ten tweede wordt aangegeven dat het door de huidige vormgeving van de verwijzing noodzakelijk
is kennis te hebben van de implementatie van Europese regelgeving in andere EU-lidstaten
en dat de toepassing daarvan ten aanzien van derde staten ontbreekt. De bewustwording
hiervan is gesterkt met de publicatie van een kennisgroepstandpunt van de Belastingdienst
over een beleggingsinstelling in de rechtsvorm van een personenvennootschap met rechtspersoonlijkheid,
gevestigd in een EU-lidstaat, zoals een Franse Société Civile de Placement Immobilier.
Daarin is geconcludeerd dat wanneer een beleggingsinstelling of icbe in de EU-lidstaat
van herkomst conform voornoemde richtlijnen niet wordt aangemerkt als beleggingsmaatschappij
of maatschappij voor collectieve belegging in effecten en een rechtsvorm bezit die
niet vergelijkbaar is met de nv of de bv, dat deze beleggingsinstelling voor de definitie
van het fgr is aan te merken als een beleggingsfonds of fonds voor collectieve belegging
in effecten als bedoeld in artikel 1:1 Wft.13

Meerdere belangenorganisaties dragen als oplossing aan om te verwijzen naar de in
de Wft opgenomen begrippen beleggingsinstelling en icbe, in plaats van meer specifiek
de begrippen beleggingsfonds onderscheidenlijk fonds voor collectieve belegging in
effecten. Deze oplossing vereist een wetswijziging. Ik stel voor om deze optie nader
te onderzoeken en indien mogelijk in het eventuele voornoemde wetsvoorstel mee te
nemen. Met een eventuele wetswijziging zou de doelstelling van de verwijzing naar
de Wft om onbedoeld gebruik door vermogende personen en families tegen te gaan in
stand blijven. Tegelijkertijd komt met die verwijzing het huidige onderscheidende
criterium tussen maatschappij (rechtspersonen) en fondsen te vervallen. Ik ga daarbij
onderzoeken hoe de toets voor buitenlandse beleggingsinstellingen kan worden vereenvoudigd,
bijvoorbeeld door aan te sluiten bij registraties van die buitenlandse beleggingsinstellingen
bij met de AFM vergelijkbare toezichthouders in andere EU-lidstaten en eventueel derde
landen.

4. Knelpunt 3 | Het beleggingscriterium

4.1 Achtergrond

Eén van de voorwaarden sinds het ontstaan van de zelfstandige belastingplicht van
het fgr in de Wet Vpb 1969 is dat het gaat om een fonds dat kortgezegd voor gemene
rekening belegt. Het onderscheid tussen enerzijds beleggen en anderzijds ondernemen
komt in het Nederlands fiscaal recht in verschillende wetten terug. Gedacht kan worden
aan de Wet IB 2001, de Successiewet 1956 en de Wet Vpb 1969. Ook binnen een specifieke
heffingswet kan het begrip beleggen voor meerdere aspecten relevant zijn. Zo geldt
bijvoorbeeld voor de Wet Vpb 1969 dat het beleggingscriterium relevant is voor het
zijn van een fgr, de toepassing van het regime voor vrijgestelde of fiscale beleggingsinstellingen
en het van toepassing zijn van de deelnemingsvrijstelling. De uitleg van het begrip
beleggen is in de fiscaliteit aan de rechter overgelaten. Of sprake is van beleggen
is derhalve afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval.

4.2 Consultatie en vervolg

Uit de consultatie en de rondetafelbijeenkomst volgt dat aansluiten bij het beleggingscriterium
in de praktijk op bezwaren stuit. Daarbij geldt dat de aard van de activiteit gedurende
de looptijd van het beleggingsfonds kan wijzigen. Als oplossing is aangedragen aan
te sluiten bij het beleggingscriterium zoals dat geldt voor de toepassing van de Wft.
Ten eerste geldt dat het beleggingsbegrip voor de Wft breder wordt uitgelegd dan de
fiscaalrechtelijke uitleg van het begrip beleggen. Voor de toepassing van de Wft geldt
dat bijvoorbeeld ook private equity en venture capital als beleggen wordt gezien. Fiscaalrechtelijk worden private equity en venture capital in de regel juist als ondernemen en niet als beleggen aangemerkt. Het past naar mijn
mening om die reden niet bij het karakter van het fgr om het beleggingscriterium in
lijn met de Wft uit te leggen. Bovendien zou een dergelijke uitleg van het beleggingscriterium
betekenen dat meer (buitenlandse) personenvennootschappen als fgr kunnen kwalificeren,
hetgeen met het oog op het hiervoor beschreven eerste knelpunt niet wenselijk lijkt.
Ten tweede geldt dat een verwijzing voor de uitleg van het begrip naar de Wft resulteert
in een tweede verwijzing naar de Wft. Dit terwijl bij het tweede knelpunt juist is
opgemerkt dat een verwijzing naar de Wft op bezwaren stuit, onder meer vanwege de
onbekendheid ermee.

In het licht van het voorgaande zie ik geen mogelijkheid om de definitie van het fgr
aan te passen voor zover het het beleggingscriterium betreft. De voorwaarde dat een
fgr in fiscaalrechtelijke zin moet beleggen is vanaf het begin van de Wet Vpb 1969
in de definitie van het fgr opgenomen. De Wet Fgr handhaaft deze voorwaarde. In de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is opgenomen dat ten aanzien daarvan
geen inhoudelijke wijziging is beoogd.14 Daarbij geldt tot slot dat, zoals ik eerder aangaf, het onderscheid tussen beleggen
en ondernemen vaker terugkomt en dat de beantwoording van de vraag of sprake is van
beleggen afhankelijk is van de feiten en omstandigheden van het geval. Het staat belastingplichtigen
vrij een verzoek voor vooroverleg aan de Belastingdienst te richten om hierover zekerheid
vooraf te verkrijgen.

5. Afronding

Het lid Van Eijk heeft het kabinet met de motie verzocht knelpunten aangaande het
fgr te onderzoeken en te bezien of deze opgelost kunnen worden. Dat heb ik gedaan
door middel van een internetconsultatie en een daarop volgende rondetafelbijeenkomst.
Er zijn verschillende knelpunten naar voren gekomen. Ten aanzien van knelpunt 1 (buitenlandse
personenvennootschap als fgr) en knelpunt 2 (verwijzing naar begrippen in de Wft doe
ik nader onderzoek. Voor knelpunt 3 (het beleggingscriterium) zie ik helaas geen mogelijkheden
om dit op korte termijn op te lossen. Het oplossen van knelpunten 1 en 2 vereist waarschijnlijk
een wetswijziging. Indien uit mijn voorgenomen nader onderzoek blijkt dat wijziging
mogelijk is, bied ik dit najaar een wetsvoorstel ter internetconsultatie aan. Dat
heeft als voordeel dat iedere belangstellende, waaronder de belangenorganisaties die
bij de uitvoering van de motie betrokken zijn, kan reageren. Gezien de complexiteit
van deze wetgeving en veelheid aan verschillende structuren, is de kwaliteit en doeltreffendheid
van wetgeving gebaat bij een internetconsultatie.

Ik merk daarbij op voorhand op dat een eventuele wetswijziging naar verwachting op
zijn vroegst met ingang van 1 januari 2027 in werking kan treden, waarbij ik benoem
dat bij het vervolgonderzoek het streven is om kortstondige belastingplicht of transparantie
door die eventuele wetswijziging zo veel als mogelijk te vermijden.

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen