Brief regering : Beleidsdoorlichting HXII art. 14 Wegen en verkeersveiligheid 2016 - 2022

Nr. 88
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2025

Hierbij ontvangt u de beleidsdoorlichting van artikel 14 Wegen en verkeersveiligheid
(begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat), inclusief het oordeel van
de onafhankelijke deskundige prof. dr. Carl Koopmans, onderzoeksdirecteur SEO Economisch
Onderzoek en hoogleraar Beleidsevaluaties aan de Vrije Universiteit. De beleidsdoorlichting
is uitgevoerd conform de Regeling Periodieke Evaluaties 2022 (RPE 2022) door onderzoekers
van KWINK-groep, REBEL en Goudappel.

De algemene beleidsdoelstelling van artikel 14 is: «het Ministerie van IenW streeft ernaar om weggebruikers zo veilig, snel, betrouwbaar
en duurzaam mogelijk van A naar B te laten reizen.» Daarvoor worden verschillende instrumenten ingezet zoals: regelgeving, investeringen
en toezicht. IenW werkt toe naar een modern, schoon en goed functionerend verkeerssysteem
en ontwikkelt een hoofdwegennet dat bijdraagt aan de economische en ruimtelijke ontwikkeling
van Nederland en dat voldoet aan de milieu- en klimaatnormen. Daarnaast wordt ingezet
op een landelijke afname van het aantal verkeersslachtoffers. Om deze doelen te bereiken
werkt IenW samen met medeoverheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties.

Deze brief geeft een toelichting op de scope van de beleidsdoorlichting, belangrijkste
conclusies en aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting, het oordeel van de onafhankelijke
deskundige en op welke manier dit de komende tijd zal uitwerken in het beleid van
IenW.

1 Scope van de beleidsdoorlichting

Dit is een onderzoek naar de uitgaven in het kader van begrotingsartikel 14 Wegen
en Verkeersveiligheid en de daaraan gekoppelde begrotingsartikelen van het Mobiliteitsfonds
(artikel 12 en artikel 17) over de periode 2016 tot en met 2022. De volgende onderdelen
zijn daarbij niet meegenomen: Lucht en Geluid, Duurzame Mobiliteit en Zuidasdok (en
daarmee geheel artikel 17). Dit is in lijn met de Kamerbrief met de aankondiging van
de beleidsdoorlichting die de Kamer op 21 oktober 2022 heeft ontvangen.1

Dit onderzoek is uitgevoerd in lijn met de RPE 2022 en kijkt in hoeverre de uitgaven
in dit tijdvak doeltreffend en doelmatig zijn geweest. Daarnaast worden er ook denkrichtingen
gegeven hoe de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid kan worden vergroot,
waaronder verschillende denkrichtingen voor besparingen.

Een beleidsdoorlichting is een zogeheten synthese-onderzoek: het wordt gebaseerd op
onderzoeken en evaluaties die eerder zijn uitgevoerd. Dit kan gaan om onderzoeken
die zijn uitgevoerd voorafgaand (ex-ante), gedurende (ex-durante) of na afloop (ex-post)
van het betreffende beleid. Deze onderzoeken worden doorgaans aangekondigd in de strategische
evaluatie agenda (SEA) die als bijlage is opgenomen in de begrotingscyclus. Het kan
voorkomen dat de beschikbare evaluaties en onderzoeken niet voldoende inzicht bieden
om een onderbouwd oordeel te vellen over de doeltreffendheid en doelmatigheid, dan
is er sprake van «witte vlekken». In sommige gevallen komt dat doordat deze evaluaties
wel geagendeerd staan, maar nog niet zijn uitgevoerd in het betreffende tijdvak van
de beleidsdoorlichting. Dit is ook aangegeven in de eindrapportage van de beleidsdoorlichting.
De SEA is door het ministerie aan de onderzoekers meegegeven als aandachtspunt binnen
de beleidsdoorlichting.

2 Oordeel doeltreffendheid en doelmatigheid

Onder het voorbehoud dat er op bepaalde onderdelen weinig informatie beschikbaar is,
beoordelen de onderzoekers het beleid ten aanzien van «Aanleg», «Onderhoud en vernieuwing»
en «Verkeersveiligheid», als niet doeltreffend.

De onderzoekers beoordelen het beleidsthema «Aanleg» als niet doeltreffend omdat het
verkeer sneller is gegroeid dan het netwerk aan kan. De onderzoekers geven aan dat
deze ontwikkeling zich voort lijkt te zetten vanaf 2022, en dat dit een duidelijke
indicatie geeft dat het niet is gelukt om de doelstelling te realiseren om de verkeersgroei
volledig te faciliteren.

Het beleidsthema «Onderhoud en vernieuwing» wordt als niet doeltreffend beoordeeld
omdat de achterstand op onderhoud fors is opgelopen in de evaluatieperiode en er op
het terrein van vervanging een grote opgave ligt voor de komende decennia. Recent
onderzoek bevestigt het beeld dat de opgave veel groter is dan zowel het beschikbare
budget als wat Rijkswaterstaat als uitvoeringsorganisatie aan kan.2 De onderzoekers geven aan dat de beschikbaarheid van het Rijkswegennet daardoor de
komende jaren onder zal druk staan, en daarmee ook het beleidsdoel.

Het beleidsthema «Verkeersveiligheid» wordt als niet doeltreffend beoordeeld omdat
zowel het aantal verkeersdoden als het aantal ernstige verkeersgewonden in de evaluatieperiode
is gestegen. De onderzoekers geven aan dat de beleidsdoelen niet bereikt zijn en het
Ministerie van IenW ligt ook niet op koers om de (tussen)doelstelling van een halvering
van het aantal ernstige verkeersslachtoffers in 2030 te behalen. Beleid dat niet als
doeltreffend wordt beoordeeld kan per definitie ook niet als doelmatig worden beoordeeld.

Er worden een aantal belangrijke kanttekeningen geplaatst om deze conclusie te nuanceren:
1) de (te) ambitieuze formulering van de (sub)doelstellingen, 2) de complexiteit van
het beleidsterrein die de afgelopen jaren sterk is toegenomen, en 3) dit wil niet
zeggen dat afzonderlijke maatregelen geen effect hebben gehad. In totaal is het echter
onvoldoende gebleken om de doelen op de afzonderlijke thema’s en de algemene doelstelling
op het vlak van wegen en verkeersveiligheid te bereiken.

De onderzoekers zijn kritisch in hun oordeel als het gaat om de onderzoeken en evaluaties
die als basis dienen voor deze beleidsdoorlichting. Zij constateren dat er op belangrijke
onderdelen sprake is van «witte vlekken», waardoor het voor de onderzoekers lastig
is om een goed oordeel te vellen over de doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit wordt
voornamelijk veroorzaakt doordat de beschikbare onderzoeken niet altijd volledig zijn
als het gaat om doeltreffendheid en doelmatigheid, en dat bepaalde informatie zelfs
helemaal ontbreekt. De onderzoekers zijn vooral scherp op het gebrek aan ex-post onderzoek
op aanleg- en instandhoudingsprojecten, waarop de grootste uitgaven van het begrotingsartikel
plaatsvinden.

Hoewel er wel diverse rapportages beschikbaar zijn die intern zijn uitgevoerd, geven
de onderzoekers aan dat dit niet vergelijkbaar is met externe, onafhankelijk uitgevoerde
evaluaties waarin doeltreffendheid en doelmatigheid is beoordeeld. In de voorgaande
beleidsdoorlichting over de periode 2011 – 2015 is ook gewezen op de aanwezigheid
van witte vlekken daar waar het de beschikbaarheid van informatie over (ex-post) doeltreffendheid
en doelmatigheid betreft.

3 Besparingen en verbeteringen

Eén van de randvoorwaarden van de RPE 2022 is dat minimaal één doelmatige optie wordt
geschetst waarmee een besparing van 20% op de budgettaire grondslag van het beleidsthema
kan worden gerealiseerd. Op basis van de ontwerpbegroting 2023 gaat dit om 800 miljoen
euro, 20% van ongeveer 4 miljard euro aan totale uitgaven in 2028. Een groot aantal
besparingsopties, zoals wegbeprijzing, leidt niet direct tot een besparing maar pas
op de lange termijn. Deze zijn door de onderzoekers niet meegenomen, waardoor het
aantal besparingsopties beperkt is. Als gevolg daarvan tellen de verschillende maatregelen
die worden geschetst op tot slechts 15% van de budgettaire grondslag.

De onderzoekers geven aan dat er hierbij rekening moet worden gehouden met relevante
context die laat zien dat het niet eenvoudig is om tot een besparing van 20% te komen.
Zo ligt er een grote maatschappelijke opgave, zowel op het vlak van «Onderhoud en
vernieuwing» (o.a. door sterke groei mobiliteit, zwaardere voertuigen, uitgestelde
investeringen) als «Aanleg» (o.a. door toenemende kosten, toenemende complexiteit,
woningbouwopgave). Binnen IenW is de afgelopen jaren al gezocht naar diverse manieren
om de uitgaven te reduceren. Het traject basiskwaliteitsniveau (BKN) is daarvan een
voorbeeld en heeft geleid tot een aantal versoberingen.3

Daarnaast wordt door de onderzoekers als kanttekening meegegeven dat de maatregelen
naar verwachting allemaal impact hebben op het doelbereik en daarmee dus ook mogelijk
niet doelmatig zijn. De denkrichtingen die door de onderzoekers zijn uitgewerkt reflecteren
daarmee de moeilijke keuzes waar het kabinet momenteel voor staat. De onderzoekers
adviseren om deze reden om niet alleen maar te besparen maar ook een deel van de geschetste
besparingen in te zetten op maatregelen voor gedragsverandering. Zij verwijzen hierbij
ook naar het steeds complexer wordende beleidsterrein, waarbij een groeiend eisenpakket
het steeds lastiger maakt om infrastructurele projecten binnen tijd en budget te realiseren,
terwijl dit nauwelijks een rol speelt bij gedragsmaatregelen.

De onderzoekers zijn tot zes verschillende denkrichtingen gekomen die ieder een combinatie
zijn van besparen en verbeteren:

1) extensiveren van aanleg en onderhoud en vernieuwing,

2) anders organiseren,

3) innoveren,

4) reguleren (en handhaven),

5) communiceren en

6) financieel stimuleren (en ontmoedigen).

Voor alle denkrichtingen geldt dat uiteindelijk aanvullend onderzoek noodzakelijk
zal zijn naar de precieze effecten van de opties en naar de kosten die ermee gepaard
gaan. Dat komt omdat de beleidsdoorlichting een breed (synthese)onderzoek is (richt
zich op nagenoeg de volle breedte van het beleidsartikel) op een relatief hoog abstractieniveau
en omdat het vooruitkijken (naar verbetering en besparing) een beperkt onderdeel is
van de beleidsdoorlichting.

Niet alle maatregelen die door de onderzoekers zijn opgenomen kunnen worden uitgewerkt.
Sommige maatregelen staan op gespannen voet met het Regeerakkoord of de afspraken
die zijn gemaakt met de regio zoals snelheidsverlaging, besparen op de hinderaanpak
en het stopzetten van aanleg en planstudies. De resterende maatregelen hebben overlap
met lopende trajecten zoals BKN en strategisch plan verkeersveiligheid (SPV)4, en daar zal vervolgens de afweging moeten worden gemaakt of deze maatregelen inderdaad
de gewenste effecten opleveren. Hierbij is onder andere een aandachtspunt dat de adviesgroep
«Ontwikkeling en instandhouding van infrastructuur in beheer bij IenW» benadrukt dat
de instandhoudingsopgave met de grootst mogelijke urgentie en prioriteit moet worden
opgepakt. Anders lopen achterstanden verder op en kan later alleen nog met rigoureuze
maatregelen en tegen enorme kosten worden ingegrepen.5

4 Oordeel van de onafhankelijke deskundige

Prof.dr. Carl Koopmans heeft als onafhankelijk deskundige een oordeel gegeven over
de kwaliteit van de beleidsdoorlichting, het proces van de totstandkoming van de beleidsdoorlichting
en de conclusies van de beleidsdoorlichting (bijlage). Zijn oordeel over de kwaliteit
van de beleidsdoorlichting is positief. Hij ondersteunt daarnaast de belangrijkste
bevindingen van deze evaluatie. Hierbij geeft hij aan dat de onderzoekers voldoende
ruimte en vrijheid hebben gekregen om een onafhankelijk onderzoek uit te voeren. Hij
is ook positief over de ondersteuning die daarbij is ontvangen vanuit het ministerie.

5 Reactie en uitwerking op beleid

Een goed functionerend wegennetwerk is van groot belang voor onze samenleving. Voor
onze welvaart, onze economie en ons welzijn. Met een groeiende bevolking en een groeiende
economie groeit ook de behoefte aan mobiliteit. De veiligheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid
van de infrastructuur en het gebruik ervan moeten op orde zijn en blijven. Door een
combinatie van verschillende ontwikkelingen (onder andere beschikbaarheid van vakmensen
en vergunningen voor stikstofruimte) staat de uitvoering van plannen van het Mobiliteitsfonds
(MF) in toenemende mate onder druk en daarmee ook de bereikbaarheid en mobiliteit
van Nederland. Tegelijkertijd zijn door het vorige kabinet en het huidige kabinet
forse investeringen gedaan om de Nederlandse infrastructuur en bereikbaarheid zoveel
mogelijk op peil te houden. Denk hierbij aan de structurele extra investering in het
beheer, onderhoud en vervanging van Rijksinfrastructuur, verkeersveiligheid N-wegen,
het Nationaal Groeifonds (o.a. Brainport Eindhoven) en de middelen die zowel door
het vorige kabinet als het kabinet Schoof beschikbaar zijn gesteld voor de ontsluiting
van woningen en de aanleg van nieuwe infrastructuur. Sinds de invoering van het Mobiliteitsfonds
wordt daarnaast steeds meer ingezet op een integrale aanpak (wegen, openbaar vervoer
en gedrag) van de bereikbaarheid. De verwachting is dat de verschillende investeringen
een positieve bijdrage leveren aan de bereikbaarheid van Nederland maar dat de uitvoerbaarheid
van projecten een aandachtspunt blijft.

Door toenemend weggebruik, andere (zwaardere) voertuigen, ruimtelijke beperkingen,
het veranderende klimaat, eisen ten aanzien van (cyber)veiligheid, gezondheid en milieu,
gestegen prijzen in de GWW-sector (grond, weg en waterbouw), zijn de opgaven complexer
geworden. En daarmee ook kostbaarder en arbeidsintensiever. Daarnaast is de aankomende
decennia sprake van groeiende opgaven op het gebied van instandhouding, waardoor een
groter deel van de beschikbare middelen en vakmensen hiervoor nodig is en dus niet
kan worden ingezet om de netwerken verder te ontwikkelen. Deze ontwikkelingen hebben
in 2023 geleid tot de herprioritering waarbij belangrijke projecten zijn gepauzeerd.6 De recente rechterlijke stikstof- en natuuruitspraken maken het nog lastiger om aanlegprojecten
in voorbereiding te realiseren. Op het moment dat er sprake is van voldoende middelen,
mensen en stikstofruimte worden de gepauzeerde projecten gefaseerd opgestart. Het
budgettaire kader is – naast de vergunbaarheid en maakbaarheid – voor deze kabinetsperiode
het uitgangspunt waarbinnen scherpe keuzes moeten worden gemaakt. Dit komt ook naar
voren uit de denkrichtingen die het onderzoeksbureau heeft meegegeven in het kader
van de besparingsopties. Daarbij zijn evaluaties en monitoring belangrijke instrumenten
om te toetsen of het beleid ook de gewenste resultaten oplevert. Met de aanbevelingen
uit de beleidsdoorlichting kan IenW hierin verbetering aanbrengen, waarbij we de beste
keuzes kunnen maken binnen de beschikbare mogelijkheden (conform de werkwijze van
het beleidskompas). Onderstaand wordt aangegeven op welke wijze IenW zal omgaan met
deze aanbevelingen.

Aanbeveling 1: houd de programmering van evaluatieonderzoek de komende jaren tegen
het licht, en vul de SEA daarmee aan.

Er zijn door de onderzoekers diverse lacunes geconstateerd in de, voor de beleidsdoorlichting
beschikbare evaluaties en onderzoeken. Ook IenW ziet mogelijkheden om hier verbeteringen
te realiseren. De komende tijd wordt de programmering van de SEA voor artikel 14 kritisch
tegen het licht gehouden en zal met name de wijze waarop doelmatigheid wordt meegenomen
in evaluaties en onderzoeken expliciet worden toegelicht in de SEA voor 2026. Deze
wordt op Prinsjesdag gepubliceerd.

Daarnaast gaat IenW concreet aan de slag met de vraag hoe ex-post onderzoeken op een
goede manier kunnen worden vormgeven voor de onderdelen «Aanleg» en «Onderhoud en
vernieuwing». Voor deze beleidsterreinen ligt veel nadruk op ex-ante onderzoeken en
wordt juist heel grondig gewerkt met geavanceerde verkeersmodellen die regelmatig
getoetst worden. Dit heeft te maken met de aard van de projecten. Ex-ante evaluaties
zijn doorgaans bepalend voor de investeringskeuze die binnen het beleid wordt gemaakt.
Bij wegenprojecten ligt hier het zwaartepunt, omdat het aanleggen van een weg een
enorme investering vraagt die gedurende de uitvoering of na afloop hiervan niet zomaar
kan worden stopgezet of teruggedraaid. De onderzoekers geven dan ook aan dat ze geen
kritiek hebben op de wijze waarop ex-ante wordt geëvalueerd. Wel geven ze aan dat
door het ontbreken van ex-post evaluaties niet voldoende inzichtelijk is in hoeverre
de verschillende projecten na realisatie hebben bijgedragen aan de bereikbaarheid.
Vanwege het belang van ex-ante onderzoeken voor de investeringsbeslissing, zal hier
het zwaartepunt moeten blijven liggen. In verband met het wettelijk vereiste zorgvuldige
omgevingsproces blijven de huidige ex-ante onderzoeken noodzakelijk, en zullen ex-post
onderzoeken in aanvulling op de huidige ex-ante onderzoeken moeten plaatsvinden. Binnen
IenW is er op dit moment ook al aandacht voor ex-post analyses, zoals de nacalculatie
op basis van inschrijvingen uit de markt. Het leren van projecten uit het verleden
is hierbij een belangrijk uitgangspunt. De keuzes die momenteel voorliggen, vragen
om extra aandacht voor deze lessen. IenW gaat onderzoeken op welke wijze ex-post evaluaties
verder ontwikkeld kunnen worden zodat de resultaten inzicht geven in hoe we het beleid
concreet kunnen verbeteren, zonder dat de onderzoekslast voor deze beleidsterreinen
onevenredig zwaar wordt. Daarbij zal ook aandacht zijn voor de eerdere aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer op het vlak van monitoring en evaluatie. Deze analyse krijgt
een plek in de komende SEA voor 2026.

Aanbeveling 2: zorg, gegeven de grote omvang van de bedragen, voor een diepere uitsplitsing
van de uitgaven op de onderdelen Aanleg en Onderhoud en vernieuwing.

In de ontwerpbegroting van 2024 zijn in het kader van de leesbaarheid al een aantal
verbeteringen doorgevoerd in artikel 14. Hier zijn vooral al stappen gezet op het
vlak van de doelstelling en subdoelstellingen. Daarnaast zijn er een aantal ontwikkelingen
die vragen om extra aandacht binnen de begroting (zowel artikel 14 als het Mobiliteitsfonds).
Zo heeft er een verschuiving plaatsgevonden van aanleg naar onderhoud en vernieuwing.
Ook voor de ontwerpbegroting 2026 worden stappen gezet om het begrotingsartikel nog
verder te verbeteren. Een diepere uitsplitsingen van uitgaven in de begroting zullen
hiermee in samenhang moeten worden bekeken. De toegankelijkheid en leesbaarheid van
het begrotingsartikel is leidend.

Aanbeveling 3: ontwikkel de doelstellingen en indicatoren die in de Rijksbegroting
zijn opgenomen, verder door.

De onderzoekers hebben geconstateerd dat de ambitieuze formulering van een aantal
doelstellingen er bij voorbaat voor zorgt dat deze nagenoeg onhaalbaar zijn. Een belangrijke
reden hiervoor is dat de aanleg (en instandhouding) van wegen en verkeersveiligheid
een complex beleidsterrein zijn. De eerdergenoemde stikstofproblematiek en marktontwikkelingen
als inflatie en capaciteitstekorten zijn hiervan duidelijke voorbeelden. Deze ontwikkelingen
zorgen ervoor dat niet alles tegelijk uitvoerbaar en realistisch is, en daarom is
prioritering noodzakelijk.

Voor verkeersveiligheid is in het Strategisch Plan Verkeersveiligheid 2030 (SPV) de
ambitie opgenomen om naar nul verkeersslachtoffers te gaan in 2050.7 Naar aanleiding van de motie van het lid Geurts is de Stichting Wetenschappelijk
Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) gevraagd of een halvering van het aantal slachtoffers
in 2030 mogelijk is (Kamerstuk 29 398, nr. 946). Op basis van onderzoek heeft SWOV aangegeven dat een halvering te ambitieus is.
Conform het Regeerprogramma wordt in samenwerking met maatschappelijke partijen en
medeoverheden gewerkt aan een lijst met concrete maatregelen waarmee de huidige trend
gekeerd kan worden.8 Hierover wordt de Kamer voor de zomer nader geïnformeerd.

De komende tijd moet aandacht worden besteed aan op welke wijze IenW kan sturen op
haalbare doelstellingen voor artikel 14 Wegen en Verkeersveiligheid. Dit moet een
terugkerende plek krijgen in onze communicatie richting de Kamer, waaronder de begrotingsstukken.
Hierbij wordt aangesloten bij de reactie op de verzoeken van de Kamer om te komen
tot bereikbaarheidsdoelen.9

Daarnaast geven de onderzoekers aan dat zij adviseren om de blik op bereikbaarheid
te verbreden en deze terug te laten komen in de indicatorenset zoals deze momenteel
is opgenomen voor dit begrotingsartikel. Hierbij kan gedacht worden aan brede welvaart
of een vergelijkend perspectief tussen EU-landen. Het is vaak lastig om indicatoren
te vinden die precies weergeven in hoeverre overheidsbeleid heeft bijgedragen aan
een bepaald resultaat (input versus output). Dit komt ook op andere beleidsterreinen
vaak terug als aanbeveling. In de huidige begroting zijn hierdoor op verschillende
thema’s dan ook grote verschillen ontstaan in kwantiteit en kwaliteit van de beschikbare
indicatoren. IenW zal dan ook in eerste instantie hiermee aan de slag moeten gaan.
Per beleidsthema, gaan we indicatoren doorontwikkelen waarmee we kunnen monitoren
in hoeverre we op de goede weg zijn naar de gestelde doelen. Hoewel voor sommige beleidsthema’s
al trajecten zijn opgestart om hier stappen te zetten, kost dit de nodige tijd. In
de komende SEA voor 2026 zal er een evaluatie worden geagendeerd voor de indicatoren
van artikel 14, en krijgt op deze manier ook een plek in de volgende beleidsdoorlichting
zodat we hiervoor de nodige aandacht blijven houden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener