Brief regering : Beleidsreactie monitor mensenhandel 2019-2023

Nr. 256
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 mei 2025

Aanleiding

Op 10 december 2024 heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld
tegen Kinderen (hierna: de Nationaal Rapporteur) de Monitor Mensenhandel 2019–2023
gepubliceerd. In de Monitor geeft de Nationaal Rapporteur een overzicht van de ontwikkelingen
in de aanpak van mensenhandel in Nederland aan de hand van verschillende stappen die
slachtoffers en verdachten in de strafrecht- en hulpverleningsketen afleggen. Op basis
hiervan zijn drie aanbevelingen gedaan die betrekking hebben op de uniformering van
prostitutiecontroles, de online signalering van minderjarige slachtoffers en gegevensdeling.

Ik dank de Nationaal Rapporteur voor het publiceren van de Monitor Mensenhandel. De
aanpak van mensenhandel vergt een lange adem en de resultaten van dit onderzoek neem
ik mee in de verdere vormgeving van het beleid om daders aan te pakken en slachtoffers
te beschermen. Met deze brief geef ik eerst een algemene reactie op het rapporten
ga ik nader op de door de Nationaal Rapporteur gedane aanbevelingen.

Bevindingen Nationaal Rapporteur

In haar rapportage concludeert de Nationaal Rapporteur dat het aantal gemelde slachtoffers
bij het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha) de afgelopen jaren is gestegen.
Desondanks blijft dit cijfer achter bij het totaal aantal geschatte slachtoffers.
Zo ziet de Nationaal Rapporteur een daling in het aantal meldingen van het aantal
slachtoffers van binnenlandse seksuele uitbuiting en van het aantal minderjarige slachtoffers.
Daarentegen stijgt het aantal meldingen van slachtoffers van internationale seksuele
uitbuiting van met name Afrikaanse en Latijns-Amerikaanse slachtoffers.

De Nationaal Rapporteur merkt verder op dat het aantal geregistreerde gevallen van
mensenhandel de afgelopen jaren stabiel is gebleven. Dit heeft zich niet geuit in
een toename van het aantal aangiften, die zijn namelijk gedaald. Het aantal door de
politie uitgevoerde opsporingsonderzoeken, waarvan het grootste deel betrekking heeft
op seksuele uitbuiting, is in deze periode constant gebleven. Verder constateerde
de Nationaal Rapporteur in eerdere monitoren dat het percentage dagvaardingen, en
daarmee samenhangend het aantal stijgend sepots, voor mensenhandel, is gedaald. In
de meest recente monitor is het laagste aantal dagvaardingen voor mensenhandel ooit
vastgesteld.

Ten slotte stelt de Nationaal Rapporteur dat de strafrechtelijke aanpak van arbeidsuitbuiting
achterblijft ten opzichte van andere vormen van mensenhandel. Ook dient de strategische
aansturing en ontwikkeling van het hulp- en opvanglandschap te worden versterkt door
het ontwikkelen van een nationaal verwijzingsmechanisme.

Algemene reactie

Mensenhandel is een verwerpelijke misdaad. Het is in het belang van de samenleving
dat daders worden aangepakt maar er ook voldoende aandacht wordt besteed aan de bescherming
van slachtoffers. Het kabinet geeft prioriteit aan zowel de aanpak van daders als
het beschermen van slachtoffers en heeft zich hier de afgelopen tijd op verschillende
manieren voor ingezet.

Op 17 juni 2024 is het versterkte Actieplan programma Samen tegen mensenhandel gepubliceerd.
Naast het voorkomen van slachtoffers en het aanpakken van daders, is een van de doelen
van het Actieplan het verbeteren van de signalering van slachtoffers. Hier wordt door
middel van verschillende actielijnen en met het brede werkveld aan gewerkt. Zo wordt
er onder meer ingezet op het creëren van brede bewustwording, het vergroten van de
meldingsbereidheid en het verbeteren van de vaststelling van slachtofferschap om zo
ook het aantal meldingen te vergroten.

In het kader van de strafrechtelijke aanpak constateert de Nationaal Rapporteur dat
er jaarlijks gemiddeld meer mensenhandelzaken worden afgehandeld, maar signaleert
een daling in het aantal dagvaardingen en een stijging in het aantal sepots. Dit aantal
fluctueert door de jaren heen. In zijn algemeenheid en op basis van eerdere onderzoeken
kan worden geconcludeerd dat het van belang blijft om in te zetten op het verbeteren
van de meldingsbereidheid van mensenhandel. Dit kan belangrijke signalen of informatie
opleveren voor de opsporingsdiensten en het OM. Hier wordt onder meer in het Actieplan
programma Samen tegen mensenhandel op ingezet, waar bij de uitvoering ook de opsporingsdiensten
en het OM zijn betrokken. Zo wordt gewerkt aan het oprichten van één centraal informatiepunt
waar onder andere eerstelijns professionals terecht kunnen met vragen of doorverwezen
worden naar het juiste loket. Ook wordt onder het Actieplan de proeftuin aangiftebereidheid
verlengd. De uitkomsten van deze verlenging zullen in de voortgangsbrief mensenhandel
voor het zomerreces met uw Kamer worden gedeeld.

In reactie op de constatering van de Nationaal Rapporteur dat de aanpak van arbeidsuitbuiting
achter blijft, kan ik melden dat hier continu op wordt ingezet. Ten eerste kunnen
met de verwachte inwerkingtreding van het wetsvoorstel Modernisering en uitbreiding
strafbaarstelling mensenhandel, waar ik samen met de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid aan werk, meer ernstige misstanden in de arbeidssfeer worden aangepakt.
Dit wetsvoorstel staat op korte termijn gepland voor behandeling in uw Kamer. De verwachting
is dat de gemoderniseerde en uitgebreide wetgeving bij zal dragen aan het vergroten
van de effectiviteit en het aantal strafzaken.

Ten tweede heeft de Opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie in 2023 een
gespecialiseerde Afdeling Arbeidsuitbuiting opgericht waar onder andere meldingen
binnenkomen en het proces van intake tot onderzoek op dezelfde afdeling plaatsvindt.
Ook heeft zij haar capaciteit uitgebreid en nieuwe medewerkers opgeleid. Deze inzet
op verdere professionalisering betreft een meerjarig proces waarvan de uitwerking
nog niet evident zichtbaar is in deze monitor.

Ten slotte kaart de Nationaal Rapporteur de problematiek rondom de opvang van slachtoffers
mensenhandel aan. Ik ben bekend met deze kritiek en neem deze serieus. Het beschermen
van slachtoffers is namelijk van groot belang. In het kader van het Actieplan wordt,
onder Actielijn 3, samen met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
ingezet op het verbeteren van het opvanglandschap. In het kader hiervan is een onderzoek
naar het huidige opvanglandschap is eind 2024 gestart. Hiermee worden het huidige
opvanglandschap in kaart gebracht. Vervolgens worden verschillende scenario’s voor
een verbeterd, effectiever opvanglandschap uitgewerkt. Dit gebeurt in samenwerking
met de betrokken veldpartijen. De inzichten en adviezen die hieruit voortkomen leiden
tot voorstellen voor aanpassingen om tot passend aanbod van opvang voor alle slachtoffers
te komen.

Aanbeveling 1: Uniformeer de uitvoering van prostitutiecontroles en zorgt dat deze
overal in het land plaatsvinden

De Nationaal Rapporteur concludeert dat uniformering van prostitutiecontroles op landelijk
niveau kunnen bijdragen aan het verbeteren van zicht op slachtoffers en misstanden
in de sekswerkbranche. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het bestuurlijk toezicht
op deze branche. Het komt ook voor dat politie de controles uitvoert, of in samenwerking
met de gemeente. De lokale verschillen die bestaan in het toezicht op deze sector,
maakt dat er onduidelijkheden zijn over rollen en taken van gemeenten en de politie.
Daarom wordt gezamenlijk tussen de VNG, politie, Openbaar Ministerie, Soa Aids Nederland,
maatschappelijk werk organisaties, ervaringsdeskundigen, het Centrum voor Criminaliteitspreventie
en Veiligheid (CCV) en diverse gemeenten aan een handelingskader gewerkt ten aanzien
van het versterken van het toezicht op de sekswerkbranche. Mijn ministerie neemt deel
aan de gesprekken hierover. Dit landelijk kader heeft geen verplichtend karakter maar
kan bijdragen aan een heldere rol- en taakverantwoordelijkheid, een effectieve en
efficiënte samenwerking, uniformering van het toezicht én een gezamenlijke doelstelling.

Naast een handelingskader is het delen van signalen die voortkomen uit deze controles
van belang voor de opsporing. Het verbeteren van gegevensdeling, waar de Nationaal
Rapporteur nader op ingaat onder aanbeveling 3, is onderdeel van het Actieplan programma
Samen tegen mensenhandel. Onder Actielijn 5 wordt uitvoering gegeven aan het verbeteren
van het delen van informatie en verwerken van gegevens door middel van een analyse
van bestaande samenwerkingsconvenanten en nader onderzoek te verrichten naar gaten
in de huidige regelgeving en afspraken rondom gegevensdeling tussen partners. Op deze
manier wordt gekeken hoe een proces rondom gegevensdeling kan worden ingericht. Ten
slotte streef ik ernaar uw Kamer voor het zomerreces van 2025 te informeren over mijn
visie op sekswerk. Daarin wordt ingegaan op de invoering van de minimumleeftijd voor
prostitutie van 21 jaar, zoals afgesproken in het regeerprogramma, en het wetsvoorstel
Regulering sekswerk (Wrs).

Aanbeveling 2: Zorg voor mogelijkheden voor online contact met en signalering van
minderjarige slachtoffers en creëer mogelijkheden om op basis van de online contacten
met deze slachtoffers een beter beeld te geven van de slachtoffergroep

De cijfers van CoMensha laten zien dat het aantal gemelde, minderjarige slachtoffers
de afgelopen jaren is gedaald. Voor het bieden van de juiste bescherming van deze
groep is het verkrijgen van zicht op hen van belang. Het aansluiten bij de online
leefwereld kan hier volgens de Nationaal Rapporteur een bijdrage aan leveren. Ik deel
deze mening van de Nationaal Rapporteur. Het kabinet heeft hier de afgelopen tijd
door middel van verschillende projecten op ingezet en zal dit in de toekomst ook blijven
doen.

In het online hulpportaal Keerpunt wordt, in samenwerking met het Centrum tegen Kinderhandel
en Mensenhandel (hierna: CKM), door middel van online outreach geprobeerd in contact te treden met (potentiële) slachtoffers van criminele uitbuiting
en hen te begeleiden naar een anonieme hulplijn waar zij op een laagdrempelige en
veilige manier met hulpverleners kunnen chatten en eventueel worden begeleid naar
regionale hulpverlening en/of opsporingsinstanties. Ook kan, indien door het slachtoffer
gewenst, de politie aansluiten bij chatsessies zodat jongeren op een laagdrempelige
manier met de opsporing in contact kunnen komen. Daarnaast hebben, in samenwerking
met FIER, pilots gedraaid waarin ook door middel van online outreach in contact werd getreden met potentiële slachtoffers van seksuele uitbuiting op seksadvertentieplatforms
en jongens/mannen die hier mogelijk slachtoffer van waren.

Naast de bovenstaande projecten wordt er onder Actielijn 6 van het Actieplan programma
Samen tegen mensenhandel gewerkt aan het versterken van de positie van minderjarigen.
Hier wordt in brede zin gekeken naar bescherming en signalering zoals het trainen
van eerstelijns professionals die werken met minderjarigen die kwetsbaar zijn voor
uitbuiting en het inbedden hiervan in regionale samenwerkingsverbanden. De online
component kan in de uitwerking en verkenning van deze actielijn naar voren komen.

Aanbeveling 3: Zorg voor voldoende mogelijkheden voor gegevensuitwisseling en voorkom
anonieme meldingen bij CoMensha

Bij de aanpak van mensenhandel zijn verschillende instanties uit meerdere domeinen
betrokken. Een effectieve samenwerking, waarbij het uitwisselen van gegevens een rol
in speelt, is hierbij van belang. De Nationaal Rapporteur merkt op dat er terughoudendheid
en handelingsverlegenheid heerst bij het delen van gegevens. Dit zit volgens de Nationaal
Rapporteur in de angst om AVG-wetgeving te overtreden en onduidelijkheid over wat
wel of niet gedeeld mag worden. Het gevolg is dat het aantal meldingen bij CoMensha
en de gegevensuitwisseling met ketenpartners terugloopt. Daarnaast ontvangt CoMensha
veel anonieme meldingen die lastiger zijn te registreren.

Ik herken de constatering van de Nationaal Rapporteur dat onduidelijkheid en angst
rondom gegevensdeling een effectieve samenwerking in de aanpak van mensenhandel in
de weg kunnen zitten. Dit zijn ook signalen die wij uit het brede werkveld ontvangen.
Daarom is, in afstemming met het brede werkveld, Actielijn 5 uit het Actieplan programma
Samen tegen mensenhandel gericht op het verbeteren van gegevensdeling en -verwerking.
Onderdeel hiervan is in gezamenlijkheid met andere partijen te bezien of aanvullende
of aangepaste regelgeving en/of afspraken nodig zijn om gegevensdeling en het proces
eromheen te verbeteren. Verder wordt onder Actielijn 2 in hetzelfde Actieplan ingezet
op het vergroten van de meldingsbereidheid. Dit wordt gedaan door het ontwikkelen
van een centraal informatiepunt en het verbeteren van de samenwerking tussen bestaande
meldpunten ten behoeve van een nationaal verwijzingsmechanisme. Dit kan ook bijdragen
aan het verbeteren van de gegevensdeling.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel