Brief regering : Onderzoek naar mogelijkheden tot het verbieden van organisaties die een mogelijke link hebben met terroristische organisaties

29 279
Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 750
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 mei 2025

1. Inleiding

Onze vrijheden en democratische rechtsstaat zijn een kostbaar bezit. Het is van groot
belang dat deze zo goed mogelijk worden beschermd. Zeker in tijden van grote spanningen
en dreigingen, waar we op dit moment helaas mee te maken hebben. Nederland kent een
sterke bescherming van de vrijheid van organisatie en vereniging. Tegelijkertijd zien
we dat er organisaties in Nederland zijn die misbruik maken van deze vrijheden, doordat
zij banden hebben met terroristische organisaties, extremisme en terrorisme bevorderen
en geweld verheerlijken. Hiermee vormen deze organisaties een gevaar voor onze democratische
rechtsstaat. Daarnaast kunnen bepaalde geldstromen uit het buitenland tot ongewenste
beïnvloeding hier in Nederland leiden. Het kabinet is er alles aan gelegen om hiertegen
op te treden.

Uw Kamer heeft meermaals zorgen geuit over organisaties die een gevaar vormen voor
de democratische rechtsstaat en heeft daarover ook enkele moties aangenomen, waaronder
de motie Yeşilgöz c.s.,1 de motie Diederik van Dijk/Eerdmans,2 de motie Van der Plas3 en de motie Stoffer4. In reactie op deze moties en conform het regeerprogramma heb ik een verkenning laten
uitvoeren naar de wijze waarop andere landen omgaan met organisaties die onder meer
banden hebben met terroristische organisaties, extremisme en terrorisme bevorderen
en terroristisch geweld verheerlijken. Hierbij is specifiek gekeken naar welke mogelijkheden
deze landen hebben om dit soort organisaties te verbieden. Tevens heb ik, zoals toegezegd
aan uw Kamer bij de behandeling van de Wet transparantie en tegengaan ondermijning
door maatschappelijke organisaties, laten onderzoeken hoe andere landen omgaan met
ongewenste buitenlandse financiering en het instrumentarium dat zij hiervoor inzetten.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de resultaten van beide verkenningen. De
brief gaat eerst in op de situatie in Nederland. Omdat er door uw Kamer ook is verzocht
om bepaalde organisaties in Nederlands en Europees verband op de sanctielijsten terrorisme
te plaatsen, zal ik in deze brief ook specifiek ingaan op de bestaande methodiek omtrent
plaatsing op deze sanctielijsten. Vervolgens zet ik de resultaten van de Europese
verkenningen uiteen.

2. Situatie in Nederland

2.1 Strafrechtelijke mogelijkheden

Tegen organisaties die strafbare feiten plegen of bevorderen, kan strafrechtelijk
worden opgetreden. Voor een strafrechtelijk onderzoek is een verdenking vereist; er
dient een redelijk vermoeden te bestaan dat de organisatie en/of haar leden zich schuldig
maken aan een of meerdere strafbare feiten.5 Het is aan het Openbaar Ministerie om te bepalen of in een concreet geval sprake
is van een verdenking van een strafbaar feit en of er in een bepaald geval strafrechtelijke
vervolging dient te worden ingesteld. Het kabinet treedt daar niet in.

2.2 Civielrechtelijke mogelijkheden

Aan het Openbaar Ministerie komt eveneens de bevoegdheid toe om op grond van artikel
2:20 Burgerlijk Wetboek (BW) aan de rechter een verzoek tot verbodenverklaring van
een rechtspersoon te doen. Ook informele verenigingen als bedoeld in artikel 2:26 BW kunnen voor een
verbod in aanmerking komen. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat er niet
al te hoge eisen aan een informele vereniging worden gesteld: het moet gaan om een
zelfstandige organisatie die als zodanig deelneemt aan het rechtsverkeer, die leden
heeft en die gericht is op een bepaald doel. Indien het een buitenlandse corporatie
betreft die geen Nederlandse rechtspersoon is, kan het Openbaar Ministerie een soortgelijk
verzoek indienen op grond artikel 10:122 BW. Voor de toepassing van artikel 2:20 BW
is vereist dat het een rechtspersoon betreft waarvan het doel of de werkzaamheid in
strijd is met de openbare orde. Strijdig met de openbare orde is in ieder geval een
doel dat, of werkzaamheid die leidt (of klaarblijkelijk dreigt te leiden) tot een
bedreiging van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde of tot de ontwrichting
van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag. Daarnaast kán als strijdig
met de openbare orde worden gezien de aantasting van de menselijke waardigheid, het
leiden tot geweld of het aanzetten tot haat of discriminatie.

Het is aan het Openbaar Ministerie om te bepalen of er in een bepaald geval voldoende
informatie is om een onderbouwd verzoek tot verbodenverklaring in te kunnen dienen
bij de rechter. De onderbouwing van een dergelijk verzoek tot verbodenverklaring hoeft
niet per se gebaseerd te zijn op strafrechtelijke informatie, hoewel dat in de praktijk
wel vaak het geval zal zijn. Aangezien het in deze procedure gaat om de vraag of een
grondrecht, in dit geval het recht op vereniging, mag worden ingeperkt, ligt de lat
voor toepassing van deze bevoegdheid relatief hoog. Een enkele gedraging – van strafrechtelijke
of andere aard – zal in de praktijk door de rechter niet voldoende worden geacht om
tot verbodenverklaring over te gaan.

Indien de rechter een verbodenverklaring uitspreekt, is het strafbaar om de werkzaamheden
van de organisatie voort te zetten (artikel 140, tweede lid, Wetboek van Strafrecht).6 Het uitgesproken verbod werkt direct vanaf de uitspraak. De rechter kan bij het verbod
ook ordemaatregelen nemen voor de verdere duur van de procedure.7 De niet-naleving van deze ordemaatregelen levert een strafbaar feit op. De bestuurders
van een verboden organisatie krijgen daarnaast een civielrechtelijk bestuursverbod
van ten minste drie jaar.

2.3 Mogelijkheden op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017

Op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017) kan
de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) onder meer onderzoek verrichten
naar organisaties waarvan het ernstige vermoeden bestaat dat zij een gevaar vormen
voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde, dan wel voor de veiligheid
of voor andere gewichtige belangen van de staat (artikel 8, tweede lid, onder a, Wiv
2017). Indien uit het onderzoek van de AIVD feiten en omstandigheden naar voren komen
die doen vermoeden dat mogelijk sprake is van een dreiging tegen de nationale veiligheid,
kan de AIVD door middel van een ambtsbericht informatie verstrekken aan het Openbaar
Ministerie.

2.4 Plaatsing op nationale of Europese sanctielijsten terrorisme

Indien er voldoende aanwijzingen zijn dat personen of organisaties betrokken zijn
bij terroristische activiteiten kan de Minister van Buitenlandse Zaken, in overeenstemming
met de Minister van Financiën en de Minister van Justitie en Veiligheid, deze personen
of organisaties op de nationale sanctielijst terrorisme plaatsen. Voldoende aanwijzingen
zijn onder meer de bevindingen binnen een lopend strafrechtelijk onderzoek, een veroordeling
door een rechter voor dergelijke feiten of een ambtsbericht van de AIVD8 dat geloofwaardige indicaties bevat van betrokkenheid van een persoon of organisatie
bij dergelijke activiteiten.

Op internationaal niveau kunnen de Verenigde Naties en de Europese Unie (EU) sancties
opleggen aan personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische
daden. Er kunnen alleen nieuwe personen, groepen en entiteiten aan de EU-terrorismelijst
worden toegevoegd als hierover al een beslissing is genomen door een bevoegde autoriteit
van een lidstaat of van een derde land. Indien sprake is van een dergelijk nationaal
besluit kan de Raad van de EU besluiten de persoon, organisatie of entiteit op de
Europese terrorismelijst te plaatsen.

Plaatsing op de nationale en/of Europese sanctielijst heeft tot gevolg dat de tegoeden
van de betreffende persoon of organisatie worden bevroren. Tegelijkertijd is het verboden
voor anderen om financiële tegoeden/diensten en (op geld waardeerbare) middelen aan
deze persoon of organisatie ter beschikking te stellen. Plaatsing van een persoon
of organisatie op de EU-terrorisme sanctielijst heeft tot gevolg dat die persoon of
organisatie van rechtswege in Nederland is verboden (artikel 2:20, vierde lid, BW
en artikel 10:123 BW indien het een buitenlandse corporatie betreft).

2.5 Mogelijkheden met betrekking tot ongewenste buitenlandse financiering

Het kabinet heeft de afgelopen jaren ingezet op het vergroten van de transparantie
over doel en herkomst van financiering en geldstromen. Het gaat dan om die vormen
van financiering die kunnen bijdragen aan een reëel risico op ondermijning van onze
democratische rechtsstaat.

Recent is in uw Kamer de Wet transparantie en tegengaan ondermijning door maatschappelijke
organisaties (Wtmo) behandeld. Dit wetsvoorstel introduceert nieuwe instrumenten om
ongewenste financiering uit het buitenland tegen te gaan, zoals de bevoegdheid voor
de burgemeester, het Openbaar Ministerie en specifiek aangewezen overheidsinstanties
om een informatieverzoek te doen aan maatschappelijke organisaties over een of meer
donaties. Criterium hierbij is dat dit inzicht nodig is in het kader van de openbare
orde en in het algemeen belang. Daarnaast wordt het voor het Openbaar Ministerie mogelijk
om bij de rechter een stakingsbevel te vragen wanneer er sprake is van (klaarblijkelijke
dreiging van) ondermijning van de democratische rechtsstaat door een maatschappelijke
organisatie, zo nodig gecombineerd met maatregelen zoals een dwangsom of bevriezing
van gelden.

Specifiek ten aanzien van mogelijkheden om op te treden tegen terrorismefinanciering
en witwassen van crimineel geld kent Nederland de Wet ter voorkoming van witwassen
en financieren van terrorisme (Wwft). De Wwft geldt voor alle meldingsplichtige instellingen,
dat wil zeggen instellingen die burgers toegang geven tot het financiële stelsel,
zoals banken, notarissen, advocaten en makelaars. Deze meldingsplichtige instellingen,
ook wel de poortwachters van het financieel stelsel genoemd, dienen onder meer cliëntenonderzoek
te verrichten teneinde witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen. Dit cliëntenonderzoek
betekent dat bijvoorbeeld een bank aan een individuele risicobeoordeling moet doen
om de risico’s van de klant – dit kan een natuurlijke persoon zijn maar ook een rechtspersoon
of andersoortige organisatie – in te schatten. Banken zijn daarnaast ook verplicht
om ongebruikelijke transacties te melden aan de Financiële inlichtingen eenheid (Financial
Intelligence Unit, FIU-Nederland). De FIU-Nederland kan na onderzoek een transactie
verdacht verklaren, waarna het Openbaar Ministerie onderzoek kan verrichten naar de
transactie en de organisatie die betrokken is bij de transactie.

Bij organisaties waar mogelijk sprake is van het financieren van terrorisme kan ook
het Financieel Expertisecentrum (FEC) in stelling worden gebracht. Het Programma FEC-Terrorismefinanciering
bestaat uit verschillende overheidsorganisaties, waaronder de Belastingdienst, de
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst, de politie en het Openbaar Ministerie.
In het FEC kunnen financiële netwerken van organisaties, die mogelijk in verband kunnen
worden gebracht met terrorismefinanciering, in kaart worden gebracht. Dit kan nog
vóór er sprake is van een strafrechtelijke verdenking, maar er moeten wel voldoende
aanknopingspunten zijn die een onderzoek rechtvaardigen.

2.6 Initiatiefwetsvoorstel bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties

Met het oog op de situatie in Nederland wil ik tot slot kort ingaan op het initiatiefwetsvoorstel
Bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties.9 Dit initiatiefwetsvoorstel ligt thans in de Eerste Kamer en staat geagendeerd voor
plenaire behandeling.

Dit initiatiefwetsvoorstel is nadrukkelijk gericht op criminele motorbendes (outlaw motorcycle gangs, OMG) en daarmee vergelijkbare organisaties. De voorgestelde wet biedt de Minister
van Justitie en Veiligheid de bestuursrechtelijke bevoegdheid tot het verbieden van
een organisatie die een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt
door het stelselmatig plegen van strafbare feiten, die een daadwerkelijke en ernstige
aantasting vormt van als wezenlijk ervaren beginselen van de Nederlandse rechtsorde
én die de Nederlandse samenleving of delen daarvan ontwricht of kan ontwrichten. Dit
initiatiefwetsvoorstel is er niet (mede) op gericht om een bestuursrechtelijk verbod
te kunnen uitvaardigen met betrekking tot organisaties die banden hebben met terroristische
organisaties, extremisme en terrorisme bevorderen en terroristisch geweld verheerlijken.
Gelet op deze specifieke reikwijdte biedt het initiatiefwetsvoorstel geen oplossing
voor de onderhavige problematiek.

3. Internationale verkenning ten aanzien van verbieden organisaties

Om zo effectief mogelijk te kunnen optreden tegen organisaties die banden hebben met
terroristische organisaties, of tegen organisaties die extremisme en terrorisme bevorderen
en terroristisch geweld verheerlijken, heb ik gekeken naar wat we van andere landen
kunnen leren over de wijze waarop zij omgaan met deze problematiek en hoe hun systeem
is ingericht. De verkenning ziet op Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk,
Zweden en België. De resultaten van mijn verkenning deel ik hieronder. Hierbij besteed
ik in het bijzonder aandacht aan de Duitse, Franse en Britse situatie vanwege de inhoudelijke
relevantie van hun (rechts)systematiek voor de situatie in Nederland.

3.1 Duitsland

In Duitsland kunnen preventieve maatregelen worden genomen tegen verenigingen. Het
begrip «vereniging» omvat onder het Duitse Vereinsgesetz iedere vereniging, ongeacht haar rechtsvorm, waarin een meerderheid van natuurlijke
of rechtspersonen zich vrijwillig voor lange tijd heeft verenigd voor een gemeenschappelijk
doel en zich heeft onderworpen aan een georganiseerd besluitvormingsproces, uitgezonderd
politieke partijen, fracties van de Bondsdag en parlementen van de deelstaten.10 Het Duitse Ministerie van Binnenlandse Zaken kan verenigingen verbieden die (kort
gezegd) in strijd handelen met de strafwet of met de constitutionele orde of indien
haar doel of werkzaamheid zich richt tegen het idee van begrip tussen volkeren («Gedanken der Völkerverständigung»).11

Oplegging van een verenigingsverbod wordt in Duitsland gezien als een administratieve
handeling, waarop het Duitse bestuursrecht van toepassing is. Het daartoe bevoegde
orgaan verschilt afhankelijk van de werkzaamheden van de vereniging. Indien de vereniging
enkel actief is op deelstatelijk niveau is het hoogste overheidsorgaan op deelstatelijk
niveau bevoegd óf het krachtens deelstatelijk recht bevoegde orgaan met betrekking
tot verenigingen. In de praktijk is dat meestal de Minister van Binnenlandse Zaken.
Tegen een verbod staat rechtsgang bij de bestuursrechter open.

3.2 Frankrijk

In Frankrijk spreekt men niet van het verbieden van een organisatie, maar van het
«ontbinden» van een organisatie. Het Franse recht kent een civiele, strafrechtelijke
en bestuursrechtelijke vorm van ontbinding van een organisatie.

In relatie tot Nederlandse situatie zijn de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
ontbinding het meest relevant, gelet op de aanknopingspunten met ons (rechts)systeem.

De reikwijdte van het ontbindingsbesluit is in Frankrijk tamelijk breed. Zo dient
het te gaan om een «feitelijke groepering» en hoeft er geen sprake te zijn van rechtspersoonlijkheid.
Voldoende is als er sprake is van een samenwerking van twee of meer personen die gericht
is op een gemeenschappelijk doel. Dat maakt dat het instrument ook ingezet kan worden
als een vereniging zichzelf ontbindt om daarna alsnog de werkzaamheden in een informeel
verband voort te zetten.

De Code da la sécurité intérieure kent zeven gronden op basis waarvan een ontbindingsbesluit kan worden genomen. Op
basis van één van deze zeven gronden kan de president van de Republiek of de Minister-President
het besluit tot ontbinding nemen in de Franse ministerraad. Daarbij dient ook de Minister
van Binnenlandse Zaken het besluit mede te ondertekenen. Tegen het besluit kan beroep
worden aangetekend bij de Franse bestuursrechter. Voor de Nederlandse situatie zijn
met name de onderstaande gronden relevant. Organisaties kunnen worden ontbonden wanneer:

1) zij oproepen tot discriminatie, haat of geweld tegen een persoon of groep op basis
van afkomst, religie, of andere kenmerken of dit wordt gerechtvaardigd of aangemoedigd;

2) zij betrokken zijn bij (gewelddadige) acties die de openbare orde ernstig verstoren,
bijvoorbeeld door het oproepen hiertoe of het verheerlijken hiervan;

3) zij direct of indirect steun verlenen aan terroristische activiteiten.

Daarnaast ken het Franse systeem ook verschillende instrumenten om organisaties te
ontbinden. Een belangrijke grond voor ontbinding is wanneer zij betrokken zijn bij
terroristische activiteiten, bijvoorbeeld door financiële of logistieke steun te bieden
aan terroristische groeperingen of door terroristische ideologieën te verheerlijken.
Dergelijke organisaties kunnen worden ontbonden op grond van de Franse (straf)wetgeving
tegen terrorisme. Daarnaast kan een organisatie worden ontbonden op basis van de Wet
op de persvrijheid 1881 (Loi sur la liberté de la presse de 1881), die onder andere het bevorderen van haatzaaien strafbaar stelt.

Frankrijk heeft na de aanslagen in Parijs van 2015 aanvullende wetgeving geïntroduceerd
om (islamitische) radicalisering tegen te gaan, onder meer in wetgeving om de waarden
van de Republiek Frankrijk te beschermen en separatisme tegen te gaan (Loi contre le séparatisme). Deze wet stelt de autoriteiten in staat om organisaties die radicalisering bevorderen
of gewelddadige ideologieën verspreiden te ontbinden.

3.3 Verenigd Koninkrijk

Op basis van de Terrorism Act 2000 kan de Minister van Binnenlandse Zaken een organisatie verbieden indien deze organisatie
terroristische activiteiten onderneemt, voorbereidingen op terroristische activiteiten
treft, terrorisme stimuleert of aanmoedigt of anderzijds betrokken is bij terrorisme.
Bij toepassing van deze bevoegdheid dient sprake te zijn van proportionaliteit, die
ziet op de insteek en schaal van de activiteiten van de organisatie, de dreiging die
de organisatie vormt voor het Verenigd Koninkrijk en/of voor Britten buiten het Verenigd
Koninkrijk en de mate waarin de organisatie aanwezig is in het Verenigd Koninkrijk.
Ook kan een organisatie worden verboden indien dit nodig is vanuit de behoefte om
andere leden van de internationale gemeenschap te ondersteunen in de mondiale strijd
tegen terrorisme.

Indien er vermoedens bestaan dat een organisatie zich bezighoudt met het verheerlijken
van haat of terrorisme, kan deze gedurende een periode van 18 tot 24 maanden worden
verboden. Het Verenigd Koninkrijk hanteert hierbij een cross-system benadering, wat betekent dat meerdere betrokken organisaties en overheidsdepartementen
onafhankelijk van elkaar onderzoeken of een organisatie voldoet aan de criteria voor
een verbod. De bevindingen van deze verschillende instanties worden vervolgens samengebracht
en voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken, zodat deze een weloverwogen
beslissing kan nemen over het al dan niet verbieden van de organisatie. De betrokken
stakeholders en departementen variëren afhankelijk van de specifieke casus. Zo speelt
de politie met een contraterrorisme taak een rol in het proces, maar wordt er ook
een community impact assessment uitgevoerd om de bredere maatschappelijke gevolgen van een mogelijk verbod in kaart
te brengen.

3.4 Zweden en België

In het kader van mijn verkenning heb ik tevens naar Zweden en België gekeken. Beide
landen kennen vormen van het verbieden van organisaties.

In Zweden kunnen organisaties die betrokken zijn bij het verheerlijken van terrorisme,
haat en geweld onder bepaalde omstandigheden worden verboden. Het verheerlijken van
dergelijk gedrag kan strafbaar zijn wanneer het leidt tot aanzetting tot misdrijven.
Dit geldt bijvoorbeeld als anderen mondeling of schriftelijk worden aangezet tot het
plegen van een strafbaar feit of het negeren van hun burgerplicht. Daarnaast kunnen
handelingen die het grote publiek aanzetten tot terrorisme, zoals het oproepen tot
terroristische misdrijven of deelname aan een terroristische organisatie, strafbaar
zijn op grond van sectie 7 van de Zweedse wet die ziet op terroristische misdrijven
(Terroristbrottslag). Tevens is het strafbaar om deel te nemen aan activiteiten van een terroristische
organisatie, indien die deelname de organisatie versterkt of ondersteunt, zoals vastgelegd
in sectie 4a van die wet.

In België kunnen bepaalde organisaties worden verboden, maar dit kan alleen als de
organisatie betrokken is bij strafrechtelijke feiten (o.a. terroristische activiteiten)
of wanneer de organisatie het maatschappelijk welzijn of de openbare orde ernstig
bedreigt. Organisaties die actief oproepen tot, of betrokken zijn bij, terroristische
daden kunnen op grond van Belgische antiterrorismewetgeving verboden worden. Dit gebeurt
op basis van het Strafwetboek en de wet van 23 maart 2018 die terrorismecriminaliteit
bestraft.

4. Internationale verkenning ten aanzien van het omgaan met ongewenste buitenlandse
financiering

Om zo effectief mogelijk te kunnen optreden tegen ongewenste buitenlandse financiering,
is het noodzakelijk om een robuust mechanisme te hebben dat vormen van financiering
tegengaat die bijdragen aan ondermijning van de democratische rechtstaat. Alle bestudeerde
landen kennen op EU-richtlijnen gebaseerde wet- en regelgeving op specifieke vormen
van ongewenste financiering, onder meer op het gebied van anti-witwassen en terrorisme.
Daarnaast kennen sommige landen aanvullende maatregelen om in brede zin ongewenste
buitenlandse financiering tegen te gaan. De door mij uitgevoerde verkenning ziet op
Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en België.

4.1 Duitsland

Duitsland gebruikt bestaande wet- en regelgeving om ongewenste buitenlandse financiering
tegen te gaan. Duitsland kent, net zoals de overige EU-landen op basis van EU-richtlijnen,
wetgeving met betrekking tot anti-witwasmaatregelen en het tegengaan van terrorismefinanciering,
zoals het Geldwäschgesetz (anti-witwaswet). Het Geldwäschgesetz verplicht bijvoorbeeld financiële instellingen om cliëntenonderzoek te doen en verdachte
transacties te melden bij de Financial Intelligence Unit van Duitsland, maar dit is
niet specifiek gericht op maatschappelijke organisaties. Deze wet is vergelijkbaar
met de Wwft in Nederland.

Daarnaast is sinds 2017 het Transparenzregister (transparantieregister) opgericht, dat informatie verzamelt over de uiteindelijke
belanghebbenden van rechtspersonen die actief zijn in Duitsland, waaronder maatschappelijke
organisaties. Hoewel het Transparenzregister oorspronkelijk vooral gericht is op bedrijven, moeten ook verenigingen en stichtingen
zich registeren in het register. Dit kan indirect ook bijdragen aan meer transparantie
met betrekking tot organisaties die buitenlandse financiering ontvangen en aan het
voorkomen van ongewenste invloed van buitenlandse partijen. Maatschappelijke organisaties
hoeven aan het transparantieregister geen financiële gegevens te verstrekken. Dit
moet in sommige gevallen wel aan de Duitse belastingdienst, wanneer zij bijvoorbeeld
belastingvoordeel willen aanvragen of subsidies ontvangen.

4.2 Frankrijk

Frankrijk heeft een uitgebreid wettelijk kader om buitenlandse beïnvloeding en ongewenste financiering te reguleren door middel van transparantie en toezicht.
De Code Monétaire et Financier12 kent (net zoals de overige EU-landen, op basis van EU-richtlijnen) een meldingsplicht
van verdachte financiële transacties aan de Franse Financial Intelligence Unit (Tracfin).
Deze wet is vergelijkbaar met de Wwft in Nederland.

Daarnaast heeft Frankrijk wetgeving die zich richt op de transparantie van religieuze
organisaties en die voorschrijft dat zij enkel het uitoefenen van de godsdienst als
doel mogen hebben.13 De wetgeving stelt strenge eisen voor financieringen en giften uit het buitenland.
Elke betaling of gift van een buitenlandse staat, buitenlandse rechtspersoon of natuurlijk
persoon buiten Frankrijk moet aangegeven worden bij de autoriteiten. Bij giften boven
de € 15.300,– of wanneer het totaalbedrag van de giften in hetzelfde boekjaar dit
bedrag overschrijdt, is de aangever verplicht om ook gegevens van de verstrekkende
partij aan te geven.14 Bij bezwaar van de administratieve autoriteiten tegen specifieke giften, zijn organisaties
verplicht om deze binnen drie maanden terug te betalen aan de verstrekker van de gift.

Daarnaast is in Frankrijk in 2024 een wet aangenomen die gericht is op transparantie
en het tegengaan van buitenlandse beïnvloeding; de wet zal naar verwachting in juli
2025 in werking treden.15 De wet voorziet in de oprichting van een digitaal register voor buitenlandse beïnvloedingsactiviteiten
bij de Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP)16, waarin activiteiten van buitenlandse actoren, die het Franse beleid of wetgevingsproces
proberen te beïnvloeden, worden geregistreerd. Dit omvat onder andere communicatie
met politici of ambtenaren, publieke communicatie en het verstrekken van geld, goederen
of diensten. Buitenlandse entiteiten, politieke partijen en denktanks moeten donaties
en betalingen buiten de EU melden, en personen of organisaties die de registratievereisten
niet naleven, kunnen strafrechtelijk worden vervolgd.

4.3 België

In België heeft de Vlaamse overheid in 2021 een wet aangenomen die ziet op transparantie
van religieuze organisaties. Deze wet legt verplichtingen op aan deze organisaties
om aan te tonen dat ze financieel gezond zijn en transparantie bieden over hun financiële
situatie. Daarnaast wordt nadrukkelijk gesteld dat religieuze gemeenschappen nooit
direct of indirect financiële middelen van buitenlandse actoren mogen ontvangen die
hun onafhankelijkheid zouden kunnen schaden. Dit betreft onder andere financiering
die verband houdt met illegale activiteiten zoals terrorisme, extremisme, spionage
of clandestiene inmenging.17 Daarnaast worden bestuurders verplicht om een register van alle giften boven de € 1.000.–
bij te houden, zowel in natura als contanten. Dit register bevat de datum, waarde,
aard van de gift en identificatie gegevens van de schenking. Het register moet op
verzoek toegankelijk zijn voor de Vlaamse regering en ander bevoegde overheden.18 Er geldt in België geen actieve meldingsplicht op het ontvangen van gelden uit het
buitenland.

4.4 Denemarken

In Denemarken bestaat er een officiële lijst van personen en organisaties waarvan
een Deense organisatie zowel indirect als direct geen giften mag ontvangen. Een natuurlijk
persoon of rechtspersoon wordt op deze openbare lijst geplaatst voor een periode van
vier jaar.19 Na deze termijn kan de vermelding op de lijst telkens met een nieuwe periode van
vier jaar worden verlengd, afhankelijk van de omstandigheden. Deze maatregel wordt
genomen om te voorkomen dat organisaties, die zich tegen de democratie en fundamentele
vrijheids- en mensenrechten verzetten, in Denemarken invloed uitoefenen door middel
van donaties of andere vormen van steun. De lijst wordt gepubliceerd in het Deense
Staatsblad en bevat gedetailleerde informatie over de betrokkenen.20 Wanneer een organisatie van een persoon of organisatie die op de eerdergenoemde lijst
staat giften ontvangt van meer dan DKK 10.000 (circa € 1.340,–), of wanneer giften
in hetzelfde boekjaar dit bedrag overschrijden, dienen deze binnen 14 dagen te worden
teruggestort.

4.5 Verenigd Koninkrijk

Het Verenigd Koninkrijk is momenteel bezig met de ontwikkeling van het Foreign Influence Registration Scheme (FIRS), dat voortkomt uit de National Security Act 2023. Dit initiatief heeft als doel de transparantie over buitenlandse invloed in het
VK te vergroten en zal naar verwachting in juli 2025 in werking treden. Het FIRS is
een tweeledig systeem, ontworpen om de veiligheid van het VK te waarborgen door inzicht
te bieden in de aard en de reikwijdte van buitenlandse beïnvloeding. Het systeem verplicht
buitenlandse actoren die politieke beïnvloedingsactiviteiten willen uitvoeren in het
VK, om dergelijke afspraken te registreren. Dit omvat onder andere communicatie met
politici of ambtenaren, publieke communicatie en het verstrekken van geld, goederen
of diensten. Organisaties die gefinancierd of aangestuurd worden door een buitenlandse
overheid, evenals personen die voor een buitenlandse staat werken, moeten deze activiteiten
verplicht melden. Het niet naleven van de registratievereisten kan leiden tot strafrechtelijke
vervolging, vooral wanneer activiteiten niet worden aangegeven, valse informatie wordt
verstrekt of aanvullende informatie wordt nagelaten op verzoek van de overheid. Er
bestaan echter uitzonderingen op deze regeling, bijvoorbeeld voor diplomaten, advocaten
en nieuwsuitgevers.21

5. Conclusie en vervolg

Voor organisaties die banden hebben met terroristische organisaties, extremisme en
terrorisme bevorderen en terroristisch geweld verheerlijken is in Nederland geen plek.
Uw Kamer heeft herhaaldelijk uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor deze organisaties
en haar zorgen hierover geuit. Het kabinet deelt die zorgen.

In het algemeen dient grote terughoudendheid te worden betracht bij het verbieden
en ontbinden van een rechtspersoon of organisatie. In bepaalde gevallen kan het echter
in onze democratische samenleving noodzakelijk zijn dat een organisatie of rechtspersoon
wordt verboden en ontbonden, bijvoorbeeld indien onze nationale veiligheid in het
geding komt. Dit zien we ook in andere landen.

Tegen dergelijke organisaties kan in Nederland strafrechtelijk en civielrechtelijk
worden opgetreden. Daarnaast kunnen organisaties op nationale en internationale sanctielijsten
worden geplaatst, om zodoende tegoeden te kunnen bevriezen en te voorkomen dat terrorisme
wordt gefinancierd. Het kabinet zet er op in om, waar mogelijk, maatregelen te treffen
tegen organisaties die een bedreiging vormen voor onze democratische rechtsstaat en
voor de kernwaarden en vrijheden die wij als vanzelfsprekend ervaren. Daarbij beziet
het kabinet continu of het wettelijk instrumentarium aanpassing of uitbreiding behoeft.
De door mij verrichte internationale verkenning heeft daartoe interessante gezichtspunten
opgeleverd.

Uit deze verkenning blijkt dat deze problematiek in meerdere landen binnen de EU speelt,
waarbij elk land voor een wettelijke aanpak heeft gekozen die het best past binnen
het rechtssysteem van dat betreffende land. Diverse landen kennen een systeem waarin
een bestuursorgaan een beslissing kan nemen omtrent het verbieden van de organisatie,
waarna dit besluit wordt getoetst door de bestuursrechter. In Nederland ligt de beslissing
om een organisatie verboden te verklaren bij de rechter, als sluitstuk van een civielrechtelijke procedure waarin het Openbaar Ministerie op basis van (veelal
uit diverse strafrechtelijke onderzoeken) verkregen informatie de rechter hierom heeft
verzocht. Juist bij organisaties die een bedreiging vormen voor onze democratische
rechtsstaat door banden te hebben met terroristische organisaties, door extremisme
en terrorisme te bevorderen en door geweld te verheerlijken, vindt het kabinet het
van groot belang om in een zo vroeg mogelijk stadium vanuit de rijksoverheid normstellend
op te kunnen treden. In bepaalde gevallen kan eerder ingrijpen niet alleen gewenst, maar ook noodzakelijk zijn om onze democratische rechtsstaat
adequaat te kunnen beschermen. Met name het Franse systeem, waarin wettelijk is vastgelegd
op welke specifieke en concrete gronden een organisatie bestuursrechtelijk verboden
kan worden verklaard (zie onder 3.2), biedt heldere aanknopingspunten voor nader onderzoek.

Ten aanzien van ongewenste buitenlandse financiering beschikken de bestudeerde landen
allemaal over wet- en regelgeving die gebaseerd is op EU-richtlijnen met betrekking
tot specifieke vormen van ongewenste financiering, waaronder maatregelen op het gebied
van anti-witwassen en terrorismebestrijding. Daarnaast hebben de landen binnen de
EU verschillende mechanismen geïmplementeerd om ongewenste buitenlandse financiering
tegen te gaan. Zowel België als Frankrijk hanteren een transparantieregister. In beide
landen geldt een wettelijke verplichting voor religieuze organisaties om buitenlandse
giften te melden, waarbij eigen drempelvoorwaarden van toepassing zijn. Per juli 2025
zal in het Verenigd Koninkrijk een soortgelijk meldingsregister van kracht worden
dat zich richt op buitenlandse actoren die politieke beïnvloedingsactiviteiten in
het VK willen uitvoeren. Denemarken is het enige EU-land dat een lijst hanteert van
buitenlandse organisaties en natuurlijke personen van wie het voor Deense organisaties
verboden is om giften te ontvangen.

De bevindingen van de internationale verkenningen naar het verbieden van organisaties
en naar de mogelijkheden tot het tegengaan van ongewenste buitenlandse financiering
geven aanleiding tot nader onderzoek.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel