Brief regering : Leveringszekerheid van elektriciteit

Nr. 570
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 mei 2025

Met deze brief informeert het kabinet u over de stand van zaken rondom de leveringszekerheid
van elektriciteit, met name in de context van de Monitor Leveringszekerheid (MLZ),
welke vandaag door TenneT gepubliceerd is1. De leveringszekerheid van elektriciteit is de mate waarin de verwachte productie,
opslag en import van elektriciteit in staat zullen zijn om aan de elektriciteitsvraag
te kunnen voldoen. Het op een voldoende hoog niveau borgen van deze leveringszekerheid
is van groot maatschappelijk en economisch belang. De vandaag door TenneT gepubliceerde
jaarlijkse MLZ geeft voor Nederland een vooruitblik voor de leveringszekerheid voor
de periode van 2030 tot 2035, in combinatie met de European Resource Adequacy Assessment 2024 (ERAA)2.

De leveringszekerheid blijft volgens de MLZ tot 2030 onder de in Nederland gehanteerde
streefwaarde van maximaal vier uur aan verwachte tekorten per jaar. Dit geeft Nederland
een solide uitgangspositie voor een betrouwbare elektriciteitsvoorziening. Vorig jaar
voorzag TenneT in de MLZ echter voor het eerst een aanzienlijke overschrijding van
de Nederlandse norm voor leveringszekerheid voor 2033. De vandaag gepubliceerde MLZ
bevestigt het beeld dat de risico’s rondom leveringszekerheid na 2030 naar alle waarschijnlijkheid
stijgen, al zijn de nieuwe resultaten voor 2033 in deze editie net iets beter dan
in de vorige (zie ook de tabel op pagina 3).

Zoals ook aangegeven in de brief van 10 december 20243 is de MLZ een belangrijke indicator voor het vormgeven en bijsturen van beleid gericht
op leveringszekerheid. Nu ook de MLZ van dit jaar laat zien dat de norm voor leveringszekerheid
vanaf 2033 waarschijnlijk niet wordt gehaald, wordt het belangrijk om de vraag te
beantwoorden hoe instrumenten vormgegeven kunnen worden die leveringszekerheid op
de langere termijn borgen. Dit vraagt een nauwkeurige afweging van de voor- en nadelen
van verschillende beleidsopties. Het kabinet is daar al mee begonnen en zal dit de
komende tijd voortzetten. Hiervoor zullen onder andere de onderzoeken, die in de brief
van 10 december j.l. zijn aangekondigd, worden gebruikt. Deze onderzoeken worden eind
dit jaar verwacht. Mede op basis hiervan zal in de eerste helft van 2026 het kabinet
hierover een richtinggevend besluit nemen en de Kamer informeren. Parallel zullen
de benodigde voorbereidingen worden getroffen zodat eventuele maatregelen zo spoedig
mogelijk kunnen worden geïmplementeerd.

Leveringszekerheid in de context van een betrouwbaar en weerbaar elektriciteitssysteem

De focus van deze brief ligt, net als in de MLZ, op het kunnen borgen van de balans
tussen vraag en aanbod van elektriciteit (hierna: leveringszekerheid). Dit betreft
de vraag of er, op nationaal niveau, op alle momenten voldoende aanbod is om aan de
nationale vraag naar elektriciteit te voldoen. Daarnaast is de beschikbaarheid van
voldoende transportcapaciteit om elektriciteit bij de gebruiker te krijgen noodzakelijk.
Bovendien kunnen geopolitieke factoren invloed hebben op de beschikbaarheid en prijs
van elektriciteit. De beleidsaanpak gericht op deze zaken is echter voor een belangrijk
deel verschillend. Daarom zal nu kort worden ingegaan op de aanpak van netcongestie
en het versterken van de weerbaarheid van het Nederlands energiesysteem. De rest van
deze brief zal gericht zijn op leveringszekerheid.

Om netcongestie tegen te gaan worden verschillende maatregelen genomen, waaronder
het Landelijk Actieplan Netcongestie (LAN), dat gericht is op het verbeteren van de
netinfrastructuur en het verminderen van knelpunten in het elektriciteitsnet. Dit
verloopt langs de drie actielijnen van het LAN: Sneller Bouwen, Beter Benutten en
Slimmer Inzicht. Over de voortgang van de aanpak van netcongestie heeft het kabinet
de Kamer op 24 maart j.l. geïnformeerd4. Aanvullend heeft het kabinet op 25 april een versnellingsplan5 gepresenteerd.

Ook geopolitieke factoren kunnen de beschikbaarheid en prijs van elektriciteit beïnvloeden.
Te denken valt dan aan het risico op cyberaanvallen, veranderingen in beschikbaarheid
van aardgas of andere belangrijke brand- of grondstoffen voor het elektriciteitssysteem,
of fysieke dreigingen. Het kabinet vindt het belangrijk dat Nederland weerbaar is.
Zo worden internationale ervaringen over de weerbaarheid van energienetwerken door
het kabinet meegenomen bij het verder uitwerken van de weerbaarheidsopgave6. In het kader van verbeterde weerbaarheid van de elektriciteitssector werkt het kabinet
ook aan de implementatie van de Wet weerbaarheid kritieke entiteiten en Cyberbeveiligingswet7 en de uitvoering van de Netcode voor sectorspecifieke regels voor cyberbeveiliging8. Deze zaken vallen buiten de scope van de MLZ die zich richt op de vraag of het Nederlandse
elektriciteitssysteem in de toekomst toereikend is om in de vraag naar elektriciteit
te voorzien. Over deze onderwerpen is de Kamer separaat geïnformeerd9. Door de leveringszekerheid te borgen op een voldoende hoog niveau, wordt ook de
weerbaarheid van het elektriciteitssysteem vergroot.

Beschouwing van de resultaten van de MLZ 2025 en de ERAA 2024

In de MLZ en de ERAA wordt, aan de hand van een aantal peiljaren tot tien jaar vooruit,
de toekomstige ontwikkeling van de leveringszekerheid zo goed mogelijk ingeschat.
Daarvoor wordt de leveringszekerheid voornamelijk beoordeeld aan de hand van de Loss-of-Load Expectation (hierna: LOLE). Deze indicator representeert hoeveel uur per jaar er naar verwachting
gemiddeld onvoldoende aanbod is om aan alle elektriciteitsvraag in Nederland te voldoen.
In Nederland wordt op dit moment een streefwaarde van maximaal 4 uur LOLE per jaar
gehanteerd. Als de LOLE boven die 4 uur uitkomt, constateert de MLZ een risico voor
de leveringszekerheid.

Daarnaast hanteren beide leveringszekerheidsanalyses ook de Expected-Energy-Not-Served (EENS) als indicator. Deze representeert de jaarlijkse omvang van de tekorten en wordt uitgedrukt
in GWh per jaar. De tabel hieronder geeft de uitkomsten van de MLZ 2025 en de MLZ
2024 weer.

Jaar

MLZ 2024

MLZ 2025

LOLE (uur per jaar) – gemiddeld

EENS (GWh per jaar) – gemiddeld

LOLE (uur per jaar) – gemiddeld

EENS (GWh per jaar) – gemiddeld

2028

0,0

0,0

–

–

2030

1,4

2,2

1,1

0,8

2033

14,6

49,8

12,6

14,1

2035

–

–

9,2

15,7

De MLZ van dit jaar laat een iets beter beeld van de leveringszekerheid in 2030 en
2033 zien dan de MLZ van vorig jaar. Zo is de EENS voor 2033 in de MLZ van dit jaar
beduidend lager dan in de vorige MLZ, onder andere door een grotere aangenomen bijdrage
van batterijen10. Toch wordt er in 2033 nog steeds een overschrijding van de betrouwbaarheidsnorm
gemeld. Ook in 2035 is er een lichte verbetering ten opzichte van 2033, maar wordt
de streefwaarde van 4 uur opnieuw niet gehaald. In de MLZ wordt verder aangegeven
dat de meeste momenten met een verwacht tekort van elektriciteit relatief kort duren
(1 á 2 uur) en dat het tekort meestal niet groot is (tussen de 0 en 2 GWh, terwijl
Nederland dagelijks ongeveer 300 GWh aan elektriciteit verbruikt).

De stijging van de risico’s voor de leveringszekerheid is deels te verklaren door
de algemene trend van afname van het traditionele elektriciteitsaanbod11 in Nederland en omringende landen, gecombineerd met een stijgende elektriciteitsvraag,
vooral tijdens piekmomenten. Hierbij dient te worden aangetekend dat deze voorspellingen
zijn gebaseerd op aannames over de toekomstige vraag naar elektriciteit en het beschikbare
regelbaar vermogen, waardoor ze omgeven zijn door een mate van onzekerheid.

De bovengenoemde resultaten zijn gemiddelden van meerdere simulaties die TenneT heeft
uitgevoerd bij het opstellen van de MLZ. Vooral door het toenemende aandeel van wind
en zon in de elektriciteitsvoorziening wordt deze steeds afhankelijker van het weer.
Om deze reden wordt in zowel de ERAA als de MLZ voor elk peiljaar ook met 36 weerscenario’s
gerekend. Veel weerscenario’s kennen geen tekorten in de diverse onderzochte jaren.
Een beperkt aantal weerscenario’s laat grotere tekorten zien dan bovenstaande gemiddelden
in de tabel. Een langdurige dunkelflaute (een langere periode van weinig tot geen
zon en wind) is een weersscenario waar dan aan gedacht kan worden.

Nederland kan geen tekort krijgen doordat we elektriciteit exporteren. Export veroorzaakt
dan ook niet de overschrijding van de betrouwbaarheidsnorm. Grensoverschrijdende handel
en de manier waarop tekorten binnen Europa worden verdeeld, helpt juist vaak om tekorten
te verkleinen. Als Nederland niet verbonden zou zijn met andere landen, zou het volgens
de MLZ in 2035 naar verwachting 556 uur per jaar te weinig elektriciteit hebben, ondanks
het feit dat Nederland momenteel meestal elektriciteit exporteert. Dankzij samenwerking
met andere landen wordt dat verwachte tekort teruggebracht tot 9,2 uur. Dit laat zien
hoe belangrijk internationale verbindingen zijn voor een robuust en stabiel elektriciteitssysteem.
Daarom vindt het kabinet het belangrijk om, onder andere via het Pentalateraal Energieforum,
ontwikkelingen in buurlanden te blijven volgen, vooral als die van invloed kunnen
zijn op de beschikbaarheid van regelbaar vermogen. Dit sluit tevens aan bij het advies
van TenneT in de MLZ 2025.

In aanvulling op de kwantitatieve weergave van de resultaten uit de MLZ is het belangrijk
om te duiden wat de samenleving hiervan merkt. Deze inzichten zijn ook in de brief
van 10 december 2024 uiteengezet en worden meegenomen bij de verdere beleidsafwegingen
en maatschappelijke discussie. Ten eerste zullen bedrijven en huishoudens in de uren
van onvoldoende aanbod de prijzen (sterk) zien stijgen. Wel zal dit over het hele
jaar genomen slechts om een beperkt aantal uren gaan. Door de hoge prijzen zal de
vraag naar elektriciteit op die momenten (sterk) afnemen, terwijl producenten van
elektriciteit extra aanbod van elektriciteit zullen genereren. Ook zal het voor partijen
die elektriciteit via langetermijncontracten hebben ingekocht aantrekkelijk zijn deze
op de markt aan te bieden. De waarschijnlijkheid dat een te beperkt aanbod van elektriciteit
leidt tot onvrijwillige afschakeling van een deel van Nederland is daarom (zeer) laag.
Het kabinet is zich er uiteraard van bewust dat ook een situatie waarin het aanbod
tekortschiet voor een deel van de aangeslotenen een flinke impact zal kunnen hebben,
doordat dit gepaard zal gaan met verregaande vrijwillige vermindering van elektriciteitsafname
als gevolg van tijdelijk hoge prijzen.12

Naast de MLZ is ook de ERAA een indicator om de leveringszekerheid te beoordelen.
Deze wordt opgesteld door het Europese samenwerkingsverband van netbeheerders ENTSO-E
in samenwerking met de nationale netbeheerder(s) voor hoogspanning (voor Nederland:
TenneT). De resultaten van de ERAA13 van dit jaar wijken af van de MLZ met een tekort van 7,8 uur in 2028, 5,4 uur in
2030 en 6,3 uur in 2035. TenneT verklaart deze afwijkende resultaten in de country comments14
vooral uit het feit dat er in de ERAA aannames15 worden gebruikt die TenneT niet deelt. Tegen de achtergrond van deze verschillende
aannames constateert de ERAA 2024, net als de MLZ 2025, eveneens dat er op langere
termijn risico’s zijn rondom de leveringszekerheid.

Samenvattend: de MLZ van vorig jaar en van dit jaar tonen een stijging van risico's
voor de leveringszekerheid in de periode na 2030. Of er in die periode daadwerkelijk
tekorten zullen optreden, is sterk afhankelijk van het weer. Ook geopolitieke ontwikkelingen
kunnen impact hebben op de beschikbaarheid en prijs van elektriciteit. Bovendien zijn
beide monitoren risicoanalyses van mogelijke situaties, die zich in de praktijk niet
daadwerkelijk hoeven voor te doen. Desondanks ziet het kabinet de noodzaak voor aanvullend
beleid om de leveringszekerheid ook na 2030 op een voldoende hoog niveau te borgen.
Later in deze brief wordt daar verder op ingaan.

Europese ontwikkelingen rondom het versnellen van de goedkeuringsprocedure voor capaciteitsmechanismen

In de brief van 10 december 2024 is aangekondigd dat de Europese Commissie werkt aan
het versnellen van het goedkeuringsproces voor capaciteitsmechanismen. Inmiddels heeft
de Europese Commissie concepten gepubliceerd voor aanpassing van het EU-staatssteunkader.
Het betreft een vereenvoudiging van de goedkeuringsprocedures voor strategische reserves
en een marktbreed centraal capaciteitsmechanisme.

Versnelling van het goedkeuringsproces voor een capaciteitsmechanisme kan behulpzaam
zijn, als het kabinet besluit om voor Nederland een strategische reserve en/of marktbreed
centraal capaciteitsmechanisme in te voeren. Mocht het kabinet hiervoor kiezen, dan
bepaalt de vormgeving van het capaciteitsmechanisme of Nederland van de versnelde
route gebruik kan maken.

Naar gebalanceerd beleid gericht op leveringszekerheid

Nu de MLZ 2025 bevestigt dat de leveringszekerheid vanaf 2033 naar alle waarschijnlijkheid
onder de streefwaarde komt, is het de vraag hoe aanvullend beleid eruit moet zien
om de leveringszekerheid ook in de toekomst te borgen. Mede op basis van het onderzoek
naar capaciteitsmechanismen dat eind dit jaar wordt verwacht, zal het kabinet hier
in de eerste helft van 2026 een besluit over nemen.

Een optie voor de vormgeving van dit beleid is een strategische reserve of eventueel
een verdergaande vorm van een capaciteitsmechanisme. Een capaciteitsmechanisme houdt
in dat aanbieders worden vergoed voor het beschikbaar hebben van productiecapaciteit,
opslag of vraagrespons16, onafhankelijk van en meestal bovenop een vergoeding van de door hen geleverde elektriciteit.
Een strategische reserve is een relatief milde vorm van een capaciteitsmechanisme,
welke gericht is op het behouden van bestaande productiecapaciteit. Een strategische
reserve heeft als bijzonderheid dat de capaciteit in normale omstandigheden niet mag
worden ingezet in de markt en daarmee deze niet verstoort. Bij alle andere typen capaciteitsmechanismen
blijft de productiecapaciteit, opslag of vraagrespons wel actief in de markt en krijgt
een extra vergoeding voor hun capaciteit.

Tegelijkertijd zijn er ook andere opties om de leveringszekerheid te borgen, zoals
het bevorderen van vraagrespons of stimuleren van middellange en lange termijn energieopslag.
Het ontsluiten van meer vraagrespons kan ook leiden tot een efficiënter werkende elektriciteitsmarkt
buiten de momenten van grote schaarste. Daarom laat het kabinet tevens een onderzoek
uitvoeren naar de mogelijkheden van het bevorderen van vraagrespons. Afronding van
dit onderzoek wordt ook eind dit jaar verwacht. Beide onderzoeken zullen samen een
goed beeld geven van mogelijke beleidsinzet en de basis vormen voor een integrale
en zorgvuldige weging door het kabinet.

De afgelopen tijd is ook door verschillende stakeholders opgeroepen tot zorgvuldigheid
bij het vormgeven van dit beleid, omdat het hier maatregelen betreft die hoge maatschappelijke
kosten met zich mee kunnen brengen. Zoals de ACM beschrijft in haar publicatie van
maart 202517 over de voorzieningszekerheid van elektriciteit en de mogelijke rol van capaciteitsmechanismen
daarin, is er een aantal belangrijke ontwerpkeuzes te maken bij de vormgeving van
een capaciteitsmechanisme, met eigen voor- en nadelen en het nodige maatwerk. Het
kabinet zal bij het vormgeven van aanvullend beleid zoeken naar de beste balans tussen
maatschappelijke kosten en baten.

Het kabinet geeft graag gehoor aan de oproep van onder andere de ACM18 en TenneT19 om een dialoog te voeren over het gewenste niveau van leveringszekerheid voor de
toekomst en de kosten die daarvoor als acceptabel worden gezien, aangezien het beleid
gericht op de leveringszekerheid ook de energierekening van bedrijven en huishoudens
zal beïnvloeden. Door in de komende periode proactief gesprekken met de sector en
andere belanghebbenden over dit onderwerp te voeren, geeft het kabinet hier mede invulling
aan.

Vervolgacties

Het kabinet zal de Kamer in de eerste helft van 2026 informeren over de specifieke
wijze waarop na 2030 de leveringszekerheid geborgd zal worden. De aangekondigde onderzoeken
zullen daarvoor belangrijke onderbouwing geven. In het onderzoek over capaciteitsmechanismen
zullen, zoals toegezegd aan het lid Erkens (VVD) in het debat over gasmarkt en leveringszekerheid
op 12 maart 2025 (Kamerstuk 33 529, nr. 1289), ook de kosten van een capaciteitsmechanisme ten opzichte van extreme prijspieken
worden meegenomen. Eveneens zullen maatregelen onderzocht worden die op middellange
en lange termijn energieopslag kunnen stimuleren.20 De opties die het kabinet zal verkennen zijn in lijn met het advies van TenneT in
de MLZ om onderzoeken uit te voeren naar capaciteitsmechanismen in de Nederlandse
context, naar het bevorderen van vraagrespons en naar energieopslag. Het kabinet zal
de dialoog met stakeholders voortzetten om te bepalen wat de optimale balans is tussen
leveringszekerheid en betaalbaarheid van het elektriciteitssysteem.

Het kabinet zal daarnaast de bevoegdheid genoemd in artikel 5.12 van de Energiewet
via het wetsvoorstel ter implementatie van het EU Electricity Market Design-pakket
uitbreiden, zodat ook voor een centraal capaciteitsmechanisme de wettelijke basis
wordt gecreëerd. Hiermee is het kabinet maximaal voorbereid om, indien een capaciteitsmechanisme
in Nederland opportuun blijkt te zijn, dit instrument te kunnen invoeren.

Tot slot zal Nederland zich actief mengen in de Europese discussies over stroomlijning
van de goedkeuringsprocedures voor strategische reserves en marktbrede centrale capaciteitsmechanismen,
met als doel om enerzijds een soepel proces in te richten en anderzijds het gelijke
speelveld op de interne markt voor elektriciteit te borgen.

Samenvattend zal het kabinet:

1) een wettelijke basis creëren voor bredere vormen van capaciteitsmechanismen, naast
de reeds bestaande wettelijke basis voor strategische reserves;

2) de aan de Kamer toegezegde onderzoeken gericht op capaciteitsmechanismen in de Nederlandse
context, waaronder voor- en nadelen van verschillende vormen en op vraagrespons, op
leveren en voorzien van een appreciatie;

3) met belanghebbenden in gesprek gaan over het gewenste niveau van leveringszekerheid
in de toekomst, afgezet tegen de kosten om deze te borgen;

4) op Europees niveau een efficiënt beoordelingskader voor capaciteitsmechanismen stimuleren.

Dit alles zal in de volgende brief, die is gepland voor de eerste helft van 2026,
worden toegelicht. Daarin zal ook meer inzicht worden gegeven in de vormgeving van
toekomstig beleid voor het borgen van de leveringszekerheid voor de langere termijn.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans