Brief regering : Toezegging interne organisatie politieke partijen

Nr. 5
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2025

Tijdens het commissiedebat Bestuurlijke organisatie en democratie van 12 februari
jl. (Kamerstuk 33 047, nr. 31) heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn voornemen het wetsvoorstel Wet op de politieke
partijen (Wpp) spoedig in te dienen bij uw Kamer. Daarbij heb ik toegezegd om uw Kamer
te informeren over de voor- en nadelen van het stellen van nadere regels aan de interne
organisatie van politieke partijen ter bevordering van hun democratisch gehalte.1

Op 13 mei heeft de regering het wetsvoorstel Wpp ingediend bij de Staten-Generaal.
Met dit voorstel van wet verlangt de regering in de Wpp transparantie van politieke
partijen omtrent hun interne organisatie. Dat is in aanvulling op de verplichtingen
die reeds volgen uit de Kieswet, het Burgerlijk Wetboek en de Wet financiering politieke
partijen (Wfpp). In deze brief zal ik eerst nader ingaan op de vrijheid van vereniging
die volgt uit de Nederlandse constitutionele context. Vervolgens licht ik de verplichtingen
uit de Kieswet en het Burgerlijk Wetboek toe. Daarna geef ik de huidige regels uit
de Wfpp weer en hoe deze veranderen met de Wpp. Tot slot ga ik in op de wet- en regelgeving
omtrent politieke partijen in andere landen, de alternatieven die er zijn voor de
huidige- en voorgestelde regels, en de voor- en nadelen van dergelijke alternatieven.

1. Constitutionele context en juridisch kader

Het begrip politieke partij komt niet voor in de Nederlandse Grondwet. Toch hebben
politieke partijen een belangrijke functie in onze democratische rechtsstaat. Zij
vormen op verschillende niveaus een verbindende en onmisbare schakel tussen de maatschappij
en de plekken waar politieke besluitvorming plaatsvindt. Dat doen partijen op verschillende
manieren. Politieke partijen verwoorden wensen en opvattingen die in de maatschappij
leven en vertalen die naar politieke standpunten. Zij brengen mensen bijeen die, in
meer of mindere mate, dezelfde ideologie of uitgangspunten delen en vormen deze om
tot gedragen visies en standpunten over maatschappelijke vraagstukken. Zij zijn betrokken
bij het rekruteren en selecteren van personen voor politieke functies en faciliteren
de uitoefening van het actief en passief kiesrecht zoals dit in onder andere artikel
4 van de Grondwet is neergelegd.

In Nederland is de vrijheid van vereniging neergelegd in artikel 8 van de Grondwet.
Aangezien politieke partijen veelal verenigingen zijn (zie paragraaf 2), worden zij
door dit recht beschermd. Dit recht is fundamenteel en kan alleen in het belang van
de openbare orde worden beperkt bij een wet in formele zin. Nederland kent vanwege
de historisch gegroeide positie van politieke partijen en hun betekenis in het democratisch
proces een wetgevingstraditie van grote terughoudendheid bij het reguleren van politieke
partijen, waaronder hun interne organisatie.

In de «Richtlijnen over de regulering van politieke partijen» stelt de Venetië-commissie
van de Raad van Europa dat de regulering van de interne organisatie van politieke
partijen zo nauw mogelijk moet worden geformuleerd. Dit om het beginsel van partijautonomie
te respecteren en niet op onevenredige wijze in te grijpen in het recht van partijen
om hun eigen interne aangelegenheden als vrije verenigingen te beheren.2

Hoewel er sprake is van terughoudendheid bij het reguleren van politieke partijen,
heeft Nederland wel degelijk regels die betrekking hebben op de interne organisatie
van politieke partijen. Die volgen uit de Kieswet, het Burgerlijk Wetboek en de Wfpp.

2. Regels in de Kieswet en het Burgerlijk Wetboek

Politieke groeperingen die onder hun eigen naam willen deelnemen aan verkiezingen,
moeten hun aanduiding registreren bij een centraal stembureau. Sinds 1989 bepaalt
de Kieswet dat een groepering een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid moet
zijn om een aanduiding te kunnen laten registreren. Hieruit volgt dat de interne organisatie
van een politieke partij moet voldoen aan de voorwaarden die in het Burgerlijk Wetboek
van toepassing zijn op een vereniging. Zulke voorwaarden zijn bijvoorbeeld het hebben
van leden, statuten, een verenigingsbestuur en het houden van een algemene ledenvergadering.
De Kieswet stelt geen nadere eisen aan de interne organisatie van de vereniging om
een aanduiding te kunnen laten registeren.

In artikel 4 van de Grondwet staat dat iedere Nederlander «gelijkelijk het recht heeft
de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen, alsmede tot lid van deze
organen te worden gekozen». Dit recht is nader uitgewerkt in de Kieswet. Dit betekent
dat het ook mogelijk is voor een groep ongeorganiseerde kiesgerechtigden, dus kiesgerechtigden
die zich niet verenigd hebben in een vereniging, om met een kandidatenlijst aan een
verkiezing deel te nemen. Men spreekt dan van een blanco lijst. Er staat dan alleen
een nummer boven de kandidatenlijst en op het stembiljet, en geen partijnaam. Kiesgerechtigden
uit deze groep hebben net zoveel recht om tot lid van een vertegenwoordigend orgaan
te worden gekozen als de kiesgerechtigden die wél instemming hebben gekregen van een
politieke groepering die een vereniging is met volledige rechtsbevoegdheid om de voor
haar registreerde aanduiding boven hun kandidatenlijst te plaatsen.

Iedere nadere regulering van politieke partijen dient zich dus rekenschap te geven
van artikel 4 en 8 van de Grondwet, de Kieswet en het Burgerlijke Wetboek.

3. Huidige regels in de Wfpp en de veranderingen met de Wpp

Met de invoering van de Wet financiering politieke partijen (Wfpp) in 2013 zijn aanvullende
regels gesteld voor een specifieke groep verenigingen, namelijk politieke partijen.
Het gaat hierbij om verenigingen waarvan de aanduiding bij een Tweede Kamerverkiezing
of Eerste Kamerverkiezing boven een lijst heeft gestaan waaraan ten minste één zetel
is toegewezen. Zo kent de Wfpp verplichtingen ten aanzien van het bijhouden van een
betrouwbare administratie en het transparant maken van giften en schulden.

Hoewel de wet geen formele regels bevat over interne partijdemocratie, kent de Wfpp
wel een impliciete ledennorm, in de zin dat er aanvullende eisen worden gesteld om
in aanmerking te komen voor subsidie. Het gaat hierbij om de eis dat politieke partijen
beschikken over minimaal 1.000 leden die in de politieke partij vergader- en stemrechten
hebben en elk per jaar minimaal € 12,– contributie betalen. Het lidmaatschap moet
blijken uit een uitdrukkelijke wilsverklaring van de betrokkene. De hoogte van de
subsidie wordt ook mede bepaald door het aantal leden van een politieke partij. Hoewel
politieke partijen in Nederland dus minder dan 1.000 leden kunnen hebben, betekent
dit in de praktijk dat zij geen recht hebben op subsidie.

Ten opzichte van de huidige situatie beoogt de regering met de Wpp nog een eis toe
te voegen, namelijk transparantieregels over de interne organisatie. Daarmee worden
geen eisen gesteld aan de organisatie(structuur) van politieke partijen die afwijken
van de eisen die in algemene zin gesteld worden aan verenigingen in het Burgerlijk
Wetboek. Wel vereist de regering dat politieke partijen transparant zijn over de inhoud
van hun statuten, organisatiestructuur, interne procedures en aanvullende voorwaarden
die door de politieke partij worden gesteld om op de kandidatenlijst van de partij
te staan.

4. Internationale regels omtrent de interne organisatie van politieke partijen

Bijna alle landen in Europa kennen een vorm van regulering van politieke partijen.
Die ziet veelal op de financiering van politieke partijen.3 Regels over de interne organisatie zijn eveneens gangbaar, maar de verschillen tussen
landen zijn op dat punt aanzienlijk.4 Een aantal landen, zoals bijvoorbeeld Denemarken en België, stelt geen nadere eisen
via partijwetgeving aan de interne organisatie van politieke partijen. Ook zijn er,
buiten Nederland, geen landen waar het ledenaantal van een partij een rol speelt bij
het bepalen van de toegang tot subsidie.5 Wel zijn er landen die eisen stellen aan de interne organisatie om in aanmerking
te komen voor subsidie of belastingvoordelen. In Frankrijk is bijvoorbeeld de hoogte
van de subsidie afhankelijk van de genderbalans op de kandidatenlijst bij verkiezingen.6 Tot slot zijn er nog landen, zoals Duitsland en Portugal, waar in de Grondwet is
vastgelegd dat politieke partijen moeten handelen in lijn met de democratische en/of
grondwettelijke principes van het land. Dit wordt een «democratiebepaling» genoemd.
Zo stelt artikel 21 van de Duitse Grondwet onder andere dat de interne organisatie
van politieke partijen in overeenstemming moet zijn met democratische beginselen.

Duitsland kent op basis van de hierboven genoemde grondwettelijke bepaling uitgebreide
regelgeving als het gaat om de interne organisatie en doelen van een politieke partij.
Via het zogeheten «Parteiengesetz» zijn partijen verplicht om er een democratische
structuur op na te houden. In een sectie van het Parteiengesetz genaamd «Innere Ordnung»
(interne organisatie) staan onder meer bepalingen over de (verplichte) statuten, de
territoriale en organisatorische indeling, de verschillende partijorganen (bestuur,
ledenvergadering, partijcongres, commissies), en de rechten van leden, zoals inspraak
(bijvoorbeeld initiatiefrecht) en beroepsmogelijkheden bij royement.7 Deze regelgeving is terug te voeren op de specifieke parlementaire geschiedenis van
Duitsland.8

In elk land geldt dat de specifieke wetgeving rond politieke partijen gezien moet
worden in de bredere wetgevingscontext. Politieke partijen zijn ook gebonden aan de
nationale regelgeving over verenigingen en rechtspersonen, net als in Nederland het
geval is.

5. Mogelijkheden tot nadere verplichtingen aan de interne organisatie van politieke
partijen

Politieke partijen vervullen, zoals gezegd, een sleutelrol in onze democratie. Daarom
mag ook verwacht worden dat zij hun interne organisatie democratisch hebben georganiseerd.
Tegelijkertijd is een belangrijke kanttekening daarbij dat er geen breed gedeelde
norm is over wat het betekent om «intern democratisch georganiseerd» te zijn. Betreft
dit bijvoorbeeld een bepaalde partijstructuur, de mogelijkheid om lid te worden van
een partij of dat leden ook daadwerkelijk invloed hebben op de besluiten binnen een
partij? Regels bieden bovendien niet de garantie dat er in de praktijk meer interne
democratie ontstaat. Zo hebben politieke partijen, in lijn met het Burgerlijk Wetboek,
algemene ledenvergaderingen, maar verschillen de regels per partij over wat er op
zo’n vergadering kan worden besloten en onder welke voorwaarden.

Daar staat tegenover dat regels over de interne organisatie politieke partijen kunnen
stimuleren zich meer democratisch te organiseren. Zo kunnen regels omtrent de interne
organisatie bijdragen aan een robuust partijstelsel en zodoende aan een weerbare democratische
rechtsstaat.

Op basis van de internationale en Nederlandse partijwetgeving blijkt dat er drie manieren
zijn om de interne organisatie van politieke partijen te reguleren: via het opnemen
van een democratiebepaling in de Grondwet of partijwetgeving; via aanvullende eisen
aan de statuten van politieke partijen; en via wet- en regelgeving over de omgang
met leden van een politieke partij, al dan niet via partijfinanciering.

5.1. Algemene democratiebepaling in de Grondwet of partijwetgeving

Een eerste mogelijkheid om eisen te stellen aan de interne organisatie van politieke
partijen is via het opnemen van een algemene democratiebepaling in wetgeving. Zoals
hierboven genoemd spreekt de Nederlandse Grondwet niet over het begrip politieke partij.
Dat maakt het complex om de democratiebepaling in de Nederlandse Grondwet op de te
nemen. Het is echter ook mogelijk om een democratiebepaling op te nemen in partijwetgeving,
zoals bijvoorbeeld de Wpp. In abstracto zou bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd
dát partijen zich democratisch moeten organiseren, zonder dat dit nader gespecificeerd
wordt.

Tegen de achtergrond van het ontbreken van een breed gedeelde opvatting over wat deze
norm in de praktijk zou moeten omvatten, bestaat het risico echter dat zo’n bepaling
een juridisch dode letter blijft. Uit voorbeelden uit het buitenland blijkt dan ook
dat andere landen een algemene (grond)wettelijke democratiebepaling nader invullen
via specifieke wettelijke voorschriften over waar een politieke partij aan moet voldoen.

5.2. Wettelijke voorschriften interne organisatie politieke partij

Een tweede mogelijkheid is om in de Wpp specifieke vereisten op te nemen over waar
politieke partijen wat betreft hun interne organisatie aan moeten voldoen, al dan
niet in combinatie met een algemene democratiebepaling. Dit kan bijvoorbeeld door
politieke partijen te verplichten specifieke bepalingen op te laten nemen in hun statuten.
De op te richten Nederlandse autoriteit politieke partijen (Napp) zou er vervolgens
dan op kunnen toezien of politieke partijen hieraan voldoen en, bij overtreding, een
bestuurlijke boete of last onder dwangsom opleggen.

Zolang een gedeelde norm ontbreekt over wat het betekent om intern democratisch georganiseerd
te zijn, blijft ook onduidelijk welke organisatieonderdelen of praktijken gereguleerd
moeten worden om interne democratie te garanderen. Het hebben van statuten, een bestuur
en een algemene ledenvergadering, zoals reeds verplicht via het Burgerlijk Wetboek,
leidt niet noodzakelijkerwijs tot meer interne democratie. Partijen kunnen de invloed
van leden via een algemene ledenvergadering bijvoorbeeld beperken via het verplicht
stellen van een percentage aanwezige leden voor geldigheid van besluiten. Nadere wettelijke
voorschriften zijn dus mogelijk, maar garanderen geen interne democratische organisatie.

Bovendien is het reguleren van de interne organisatie van partijen langs deze weg
een verregaande ingreep in de vrijheid van vereniging. Juist bij politieke partijen
past ook de vrijheid om zichzelf in lijn met haar maatschappelijke opvattingen te
organiseren. De wetgever past hier grote terughoudendheid, zodat niet de schijn wordt
gewekt dat eventuele voorschriften aan de statuten worden misbruikt om politieke opvattingen
aan politieke partijen op te leggen.

5.3. Voorschriften ten aanzien van de ledendemocratie

Een derde mogelijkheid om de interne organisatie van politieke partijen verder te
reguleren is door het stellen van regels die politieke partijen verplichten tot het
hebben van leden. De gedachte hierachter is dat bij een substantieel aantal leden
een vereniging zich vanzelfsprekend ook meer democratisch zal organiseren. Tegelijkertijd
biedt een dergelijke regel geen garantie dat dit ook echt gebeurt.

Ook verplichtingen ten aanzien van het toelaten van leden zijn een inbreuk op de vrijheid
van vereniging. Het past bij de vrijheid van vereniging om, binnen de grenzen van
de wet, te bepalen wie wel of niet lid mogen zijn van de vereniging. Het royeren of
niet toelaten van leden vanwege opvattingen die strijdig zijn met het gedachtegoed
van een politieke ideologie valt bijvoorbeeld binnen het toegestane handelen van een
democratisch georganiseerde partij.

In Europa bestaat nauwelijks wetgeving die politieke partijen verplicht tot het hebben
van leden. Een uitzondering is Portugal, waar een politieke partij minimaal 7.500
kiesgerechtigde leden moet hebben om zich te kunnen registeren als politieke partij.9 Desalniettemin is het in een derde van alle Europese landen onmogelijk om een politieke
partij zonder leden te hebben op basis van de bredere wet- en regelgeving, zoals die
betreffende verenigingen.10

In Nederland is het hebben van minimaal 1.000 leden op dit moment al een eis voor
het ontvangen van subsidie. Het is mogelijk dat deze subsidievoorwaarde wordt omgevormd
tot de wettelijke verplichting om als politieke partij een minimumaantal leden te
hebben. De vraag is echter of een minimum aantal leden een toereikende indicator is
voor het democratische gehalte van de interne organisatie van een politieke partij.
Bovendien is de 1.000-ledeneis als subsidievoorwaarde goed uitvoerbaar, maar kan een
algemene wettelijke verplichting tot het hebben van een minimumaantal leden lastig
afdwingbaar zijn.11 Het is namelijk mogelijk dat een politieke partij voldoende stemmen haalt voor een
zetel in de Staten-Generaal en een interne democratische organisatie heeft, maar door
onvoldoende animo onder burgers niet in staat is om het minimum aantal leden aan zich
te binden.

Een alternatief zou zijn om, in lijn met het Portugese systeem, via de Wpp te bepalen
dat politieke partijen moeten beschikken over een minimum aantal leden om deel te
mogen nemen aan verkiezingen.12 De politieke partij kan dit aantonen door het overleggen van een accountantsverklaring.
De controle hierop kan plaatsvinden op het moment van de registratie van de aanduiding
bij het centraal stembureau,13 of bij het moment van kandidaatstelling van de betreffende verkiezing onder de geregistreerde
aanduiding.14

Beide alternatieven werpen een extra barrière op voor politieke partijen om deel te
nemen aan verkiezingen. Ook kunnen deze alternatieven ertoe leiden dat politieke groeperingen
ervoor kiezen om deel te nemen zonder aanduiding door middel van een blanco lijst.
Het meedoen met een blanco lijst wordt gezien als een onwenselijke uitkomst omdat
dit niet ten goede komt aan de herkenbaarheid voor kiezers. Daarbij moet tevens worden
bedacht dat de bredere verplichtingen uit de Wfpp (straks Wpp) niet van toepassing
zijn op groepering met een blanco lijst. Het meedoen met een blanco lijst vormt daarmee
een moeilijk te dichten omzeilingsroute voor deze regels.

6. Slot

De bijzondere positie van politieke partijen in onze democratie maakt dat het stellen
van nadere regels omtrent de interne organisatie van politieke partijen om een weloverwogen
afweging vraagt. Enerzijds is een bepaalde normstelling gewenst, gezien de belangrijke
rol van politieke partijen in de Nederlandse democratische rechtsstaat. Anderzijds
zijn er fundamentele, normatieve en praktische uitdagingen voor dergelijke regelgeving,
zoals het grondwettelijke recht op de vrijheid van vereniging, het ontbreken van een
gedeelde en gedragen norm over wat het betekent om democratisch georganiseerd te zijn,
onduidelijkheid over het daadwerkelijke effect van dergelijke regels op de praktijk
en hoe dergelijke regels gehandhaafd moeten worden.

Door middel van regels in de Kieswet en het Burgerlijk Wetboek worden al eisen gesteld
aan de interne organisatie van politieke partijen. De Wfpp bevat ook de norm dat politieke
partijen ledenorganisaties zijn, via de 1.000-ledeneis die een voorwaarde is voor
het verkrijgen van subsidie.

Met de Wpp blijven deze regels van kracht, en wordt daarnaast de verplichting voor
politieke partijen geïntroduceerd dat zij transparant dienen te zijn over hun interne
organisatie. Hiermee wordt voor eenieder inzichtelijk op welke wijze politieke partijen
zich intern organiseren en op welke wijze leden invloed binnen een partij kunnen uitoefenen.
Ook biedt het burgers de mogelijkheid om een geïnformeerde keuze te maken over welke
politieke partij zij steunen. Deze transparantie is in lijn met de overige transparantievereisten
uit de Wfpp en Wpp.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark