Brief regering : Fiche: Een modern cohesiebeleid; de tussentijdse herziening

Nr. 4053
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 mei 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling EU-Interne Veiligheidsstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 4050)

Fiche: Herziening verordeningen Gemeenschappelijke Marktordening Wijn (Kamerstuk 22 112, nr. 4051)

Fiche: Wetsvoorstel tot aanpassing van het Europees Globaliseringsfonds (Kamerstuk
22 112, nr. 4052)

Fiche: Een modern cohesiebeleid; de tussentijdse herziening

Fiche: Mededeling Paraatheidsuniestrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 4054)

Fiche: Mededeling Actieplan voor de Europese auto-industrie(Kamerstuk 22 112, nr. 4055)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

Fiche: Een modern cohesiebeleid; de tussentijdse herziening

1. Algemene gegevens

a)

i. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulations
(EU) 2021/1058 and (EU) 2021/1056 as regards specific measures to address strategic
challenges in the context of the mid-term review

ii. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation
(EU) 2021/1057 establishing the European Social Fund + (ESF+) as regards specific measures to address strategic
challenges

b) Datum ontvangst Commissiedocument

1 april 2025

c) Nr. Commissiedocument

COM(2025) 123 en COM(2025) 164

d) EUR-lex

eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025PC0123;

eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025PC0164&qid=1744095154140;

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken (Cohesie)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken in nauwe samenwerking met het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid

h) Rechtsbasis

Artikel 164, 175, 177, 178 en 322 VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissling

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het cohesiebeleid is in het leven geroepen om convergentie tussen Europese regio’s
te vergroten door sociaaleconomische onevenwichtigheden terug te dringen. De fondsen
onder het cohesiebeleid bieden het grootste investeringsinstrumentarium binnen het
huidige Meerjarig Financieel Kader (MFK) dat loopt van 2021 tot en met 2027. De bestaande
prioriteiten en kaders van het cohesiebeleid zijn vastgesteld bij de onderhandelingen
voor dit MFK in 2020. Sinds die tijd is het mondiale landschap veranderd en neemt
de geopolitieke instabiliteit toe. De Europese Raad heeft voor de jaren 2024–2029
een ambitieuze strategische agenda ontwikkeld als antwoord op de grote uitdagingen
van de EU. Tegelijkertijd constateert de Europese Commissie (hierna: de Commissie)
dat de implementatie van de huidige cohesiefondsen traag verloopt en de uitputting
van middelen achterblijft.

Met de tussentijdse herziening van het huidige cohesiebeleid, bestaande uit een herziening
van de verordening over het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het
Cohesiefonds, de verordening over het Fonds voor een rechtvaardige transitie (JTF)
en de verordening over het Europees Sociaal Fonds (ESF+) (hierna: «de herziening»
of «het voorstel»), wil de Commissie de investeringen uit deze fondsen beter afstemmen
op de nieuwe Europese prioriteiten. Volgens de Commissie zijn deze prioriteiten: (i) concurrentievermogen
en decarbonisatie, (ii) defensie en veiligheid, (iii) betaalbare huisvesting, (iv) waterweerbaarheid
en (v) energietransitie. De herziening bevat daarom voorstellen om meer mogelijk te
maken onder bestaande investeringsprioriteiten en door nieuwe investeringsprioriteiten
aan het cohesiebeleid toe te voegen. Cohesieprogramma’s zijn verplicht om halverwege
de looptijd een tussentijdse evaluatie bij de Commissie in te dienen met een eventuele
herziening van het programma. De deadline hiervoor was aanvankelijk 31 maart van dit
jaar. Om effectief gebruik te kunnen maken van de mogelijkheden die dit voorstel biedt,
stelt de Commissie voor dat cohesieprogramma’s de reeds ingediende tussentijdse herzieningen
mogen aanpassen tot twee maanden nadat de gewijzigde verordeningen als gevolg van
het voorstel van kracht zijn gegaan.

Om herprioritering te stimuleren en de implementatie van de cohesieprogramma’s te
versnellen, wordt een aantal vergaande financiële prikkels geïntroduceerd onder EFRO,
ESF+ en het Cohesiefonds, die het voor lidstaten aantrekkelijk moeten maken om in
deze nieuwe prioriteiten te investeren, namelijk: (i) voor middelen die naar deze
prioriteiten worden verschoven geldt een voorfinancieringspercentage van 30% en een
Europees cofinancieringspercentage van maximaal 100% en (ii) alle cohesieprogramma’s
die in het kader van de herziening in 2025 tenminste 15% van hun middelen toewijzen
aan de nieuwe prioriteiten ontvangen eenmalig een aanvullend voorschot van 4,5% en
krijgen een jaar extra om hun programma’s af te sluiten.

Voor de prioriteit concurrentievermogen en decarbonistatie wil de Commissie het gebruik
van het platform voor strategische technologieën (Strategic Technologies for Europe Platform, STEP) verder stimuleren. Alle regio’s, met inbegrip van de meer ontwikkelde regio’s,
zouden hier gebruik van moeten kunnen maken, zolang dit in lijn is met staatssteunvereisten.
Tevens zouden middelen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) ongelimiteerd
voor de STEP-doelstelling moeten kunnen worden ingezet, daar waar dit nu nog maximaal
20% is. Voor alle programma’s wordt de deadline voor programmawijzigingen in relatie
tot STEP verlengd om verdere benutting van middelen te faciliteren. Daarnaast moet
het binnen EFRO en het JTF makkelijker worden om steun te verlenen aan grote bedrijven
die investeren in de genoemde prioriteiten, wederom met inachtneming van staatssteunvereisten.
Ook moet het voor alle categorieën regio’s (minder ontwikkeld, transitie en meer ontwikkeld)
mogelijk worden direct vanuit EFRO te investeren in Important Projects of Common European Interest (IPCEI’s). Voor die projecten moeten ook eenvoudigere selectieprocedures mogelijk
zijn. Het moet ook eenvoudiger worden om met de fondsen onder het cohesiebeleid, zoals
EFRO, gebruik te maken van het lidstaatcompartiment van InvestEU1. De Commissie heeft hier eerder al voorstellen toe gedaan2. Tenslotte moet het binnen ESF+ eenvoudiger worden om te investeren in het bijscholen,
omscholen en herscholen van werknemers en ondernemers die bijdragen aan het mogelijk
maken van het decarbonisatie-proces. Dit kan volgens de Commissie bijdragen aan het
weerbaar maken van de EU.

Voor de prioriteit defensie en veiligheid stelt de Commissie voor om meer te investeren
in de defensie-industrie, defensiegerelateerde en dual use infrastructuur en de vaardigheden van mensen. Hiertoe worden nieuwe specifieke beleidsdoelstellingen
opgenomen onder EFRO en ESF+. Met deze investeringen moet de capaciteit van defensie-industrie
worden vergroot. Ook wil de Commissie meer inzetten op zogenaamde «dual-use» toepassingen.
Dit gaat om technologieën en infrastructuur die zowel voor civiele als voor militaire
doeleinden kunnen worden ingezet. Zo stelt de Commissie voor om te investeren in een
sterker dual-use infrastructuurnetwerk dat de militaire mobiliteit bevordert. Tenslotte wijst de Commissie
erop dat het op de korte termijn opschalen van defensiecapaciteit alleen mogelijk
is als er geïnvesteerd wordt in het werven, bij- en omscholen van werknemers. Volgens
de Commissie zal dit het concurrentievermogen van de EU versterken en regionale ontwikkeling
stimuleren.

Verder worden nieuwe specifieke beleidsdoelstellingen opgenomen onder EFRO en ESF+.
Met deze investeringen moet de capaciteit van defensie-industrie worden vergroot.
Ook wil de Commissie meer inzetten op zogenaamde «dual-use» toepassingen. Dit gaat
om technologieën en infrastructuur die zowel voor civiele als voor militaire doeleinden
kunnen worden ingezet. Zo stelt de Commissie voor om te investeren in een sterker
dual-use infrastructuurnetwerk dat de militaire mobiliteit bevordert. Tenslotte wijst
de Commissie erop dat het op de korte termijn opschalen van defensiecapaciteit alleen
mogelijk is als er geïnvesteerd wordt in het werven, bij- en omscholen van werknemers.
Volgende de Commissie zal dit het concurrentievermogen van de EU versterken en regionale
ontwikkeling stimuleren.

Voor de prioriteit betaalbare huisvesting roept de Commissie lidstaten op om de inzet
van cohesiemiddelen op huisvesting onder de huidige periode te verdubbelen en doet
zij enkele voorstellen die daaraan moeten bijdragen. Zo wordt voorgesteld binnen EFRO
aanvullende specifieke doelstellingen op te nemen die investeringen op het gebied
van huizenbouw, renovatie en sociale huurwoningen moeten stimuleren. Ook aan het JTF
wordt een aanvullende doelstelling toegevoegd voor het bevorderen van betaalbare huisvesting
en daaraan gelieerde hervormingen. Om de effectiviteit van investeringen te vergroten,
mogen ook kosten met betrekking tot de voorbereiding en implementatie van hervormingen
in het kader van betaalbare huisvesting in aanmerking komen voor financiering uit
het cohesiebeleid.

Voor de prioriteit waterweerbaarheid zijn volgens de Commissie aanzienlijke investeringen
vereist om de toenemende effecten van klimaatverandering aan te pakken door de druk
die ontstaat op de waterkwaliteit, -kwantiteit en ecosystemen. De Commissie stelt
daarom voor om de formulering van de specifieke doelstelling onder EFRO met betrekking
tot waterbeheer te verbreden naar «het bevorderen van veilige toegang tot water, duurzaam
waterbeheer en waterweerbaarheid».

Voor de prioriteit energietransitie stelt de Commissie voor om binnen EFRO projecten
op het gebied van decarbonisatie verder te stimuleren, vooral voor projecten die een
«Soevereiniteitszegel»3 hebben onder het Innovatiefonds.4 Deze projecten zouden naast meer kans op financiering ook moeten profiteren van een
eenvoudigere selectieprocedure. Ook stelt de Commissie een nieuwe specifieke doelstelling
onder EFRO voor op het gebied van energie-interconnectoren, gerelateerde infrastructuur
en laadinfrastructuur. Zoals hierboven vermeld wordt het binnen ESF+ ook eenvoudiger
om te investeren in vaardigheden m.b.t. decarbonisatie.

Tot slot wordt een aantal aanvullende (financiële) prikkels en flexibiliteiten voor
herprioritering voorgesteld en worden administratieve lasten versoepeld. Zo kunnen
programma’s onder ESF+, EFRO en het Cohesiefonds die NUTS2-regio’s (provincieniveau)
hebben grenzend aan Rusland, Wit-Rusland of Oekraïne voor het jaar 2026 aanspraak
maken op een aanvullend voorschot van 9,5% en 100% cofinanciering, mits zij tenminste
15% van hun middelen toewijzen aan deze nieuwe prioriteiten. Ook mogen lidstaten EFRO-middelen
uit hun eigen landenenveloppe, zonder restricties, overhevelen naar het European Urban Initiative (EUI). Ditzelfde geldt voor het overhevelen van EFRO-middelen naar het Interregionaal
Inovatie Investeringsinstrument (I3). Er moet daarnaast een zogenaamde «Excellentiestempel»
komen voor projecten binnen EUI. Op innovatie gerichte projecten die voldoen aan de
vereisten voor EUI komen hiermee dan ook in aanmerking voor EFRO-financiering. Ook
voor het JTF zouden versimpelde selectieprocedures moeten gaan gelden voor projecten
die bij een eerdere aanvraag voor EU-financiering vanwege budgettaire beperkingen
geen financiering hebben ontvangen, maar wel een Excellentiestempel. Tevens wordt
het voor JTF-programma’s mogelijk om na afronding van de tussentijdse herziening in
een latere fase nogmaals de indicatoren op de doelstellingen van het programma bij
te stellen.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft voor deze wijzigingen geen nieuwe impact assessment uitgevoerd. Het kabinet hecht belang aan degelijke impact assessments binnen
EU-beleidsvorming. Het kabinet betreurt dan ook dat er geen impact assessment is uitgevoerd
en zal hier bij de Commissie navraag naar doen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland zet zich consequent in voor een gemoderniseerde begroting die de EU in staat
stelt gezamenlijke uitdagingen adequaat en tijdig te adresseren en die effectief en
efficiënt optimale Europese toegevoegde waarde genereert. Wat het cohesiebeleid betreft,
hecht het kabinet eraan dat het beleid gefocust blijft en zich richt op convergentie
en concurrentievermogen5. Dit kan het beste worden bereikt door in te zetten op investeringen die lange termijn
structurele hervormingen stimuleren, zoals onderzoek en innovatie, vergroening, digitalisering,
menselijk kapitaal en sociale inclusie. In Nederland worden de fondsen onder het cohesiebeleid
grotendeels op deze thema’s ingezet en zijn de beschikbare middelen binnen het huidige
MFK grotendeels al gecommitteerd aan projecten. De regio’s gaan in Nederland over
de inzet van middelen voor EFRO en JTF. Gezien de veranderende geopolitieke context
vindt het kabinet het van belang dat het huidige cohesiebeleid lidstaten meer ruimte
biedt om in te spelen op nieuwe uitdagingen op het gebied van defensie en veiligheid6.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Met de inzet ten aanzien van deze tussentijdse herziening van de cohesieprogramma’s,
wil het kabinet niet vooruitlopen op de onderhandelingen over het MFK voor de periode
vanaf 2028. De beoordeling van het kabinet op de voorgestelde flexibiliseringen moet
worden bezien in de context van het huidige cohesiebeleid.

Het kabinet is van mening dat het cohesiebeleid zich primair moet blijven richten
op lange termijn structurele hervormingen en investeringen in onderzoek en innovatie,
vergroening, digitalisering, menselijk kapitaal en sociale inclusie. Ook dient de
huidige toepassing van de waarborgen op het gebied van rechtsstaat en fundamentele
rechten in stand te blijven. De voorgestelde inzet van de Commissie op de prioriteiten
concurrentievermogen en decarbonisatie en de energietransitie sluit goed bij de kabinetsinzet
aan. Wel vindt het kabinet het positief dat de Commissie de tussentijdse herziening
aangrijpt om extra investeringen te genereren voor defensie en veiligheid. Concurrentievermogen
en defensie zijn grote Europese uitdagingen waar de Unie momenteel voor staat. Hiervoor
gelden duidelijk nieuwe omstandigheden, waarbij gezamenlijk Europees optreden toegevoegde
waarde kan opleveren. Het kabinet staat echter kritisch tegenover verdere verbreding
van het cohesiebeleid met de door de Commissie voorgestelde nieuwe prioriteiten voor
betaalbare huisvesting en waterweerbaarheid. Hiervan lijkt de Europese toegevoegde
waarde beperkt en deze en deze verbreding sluit niet aan bij de focus waar het kabinet
met het cohesiebeleid op inzet. Het kabinet mist momenteel een duidelijke (financiële)
onderbouwing in het voorstel, waardoor het de consequenties van de aanpassingen niet
goed kan overzien. Mogelijk kan verdere verbreding van het cohesiebeleid ertoe leiden
dat lidstaten met het cohesiebeleid minder zullen investeren in de prioriteiten die
volgens het kabinet nu echt belangrijk zijn, namelijk versterking van het Europese
concurrentievermogen en defensie en veiligheid.

Het kabinet steunt de aanpassingen die de Commissie voorstelt op het gebied van concurrentiekracht
en decarbonisatie en de energietransitie die daarvoor nodig is. Het Draghi-rapport
laat zien dat het Europese concurrentievermogen voor grote uitdagingen staat7. Om in de toekomst concurrerend te blijven, moeten lidstaten en de EU stevig investeren
in onder andere onderzoek en innovatie en de energietransitie. Het kabinet steunt
daarom in principe het voorstel van de Commissie om het makkelijker te maken om met
EFRO te investeren in IPCEI’s en met het JTF te investeren in projecten die vanuit
het Innovatiefonds een Soevereiniteitszegel hebben ontvangen. Het Innovatiefonds is
een effectief fonds gericht op innovatie en decarbonisatie, wat momenteel vele malen
wordt overvraagd. Wel blijft het kabinet terughoudend met betrekking tot het verruimen
van de mogelijkheden binnen EFRO en JTF voor steun aan grote bedrijven. Het kabinet
is van mening dat deze fondsen zich primair moeten blijven richten op investeringen
in het midden- en kleinbedrijf (mkb), inclusief start-ups en scale-ups. Het kabinet
erkent wel dat in de context van de energietransitie gerichte steun aan grote bedrijven
noodzakelijk kan zijn voor het bevorderen van de regionale concurrentiekracht. Het
kabinet steunt ook de mogelijkheid voor EFRO-programma’s om op vrijwillige basis middelen
over te hevelen naar I3 en EUI, maar vraagt zich wel af in hoeverre lidstaten en regio’s
daar in de praktijk gebruik van willen maken.

In lijn met de overgenomen motie van de leden Kahraman en Van Campen8, staat het kabinet ook positief tegenover de voorgestelde aanpassingen op het gebied
van defensie en veiligheid. Een versterkte Europese defensie-industrie is een belangrijke
pijler onder Europese veiligheid. Tevens is de defensie- en veiligheidssector een
belangrijke motor van innovatie en concurrentievermogen. Veel bedrijven in deze sector
ontwikkelen technologieën die zowel een militaire als een civiele toepassing hebben.
Daarnaast acht het kabinet het wenselijk dat investeringen in de defensie-industrie
vanuit het cohesiebeleid zich naast dual-use technologieën ook richten op de ontwikkeling
en productie van wapens en munitie. Het is in dit specifieke geval goed dat de Commissie
geen beperkingen oplegt aan de locatie en grootte van deze bedrijven. Alhoewel het
mkb een onmisbare basis vormt in de defensie-industrie, bieden grote bedrijven de
productiecapaciteit die nodig is om snel en efficiënt op te schalen. Ook is het kabinet
positief over de voorgestelde aanpassing om te kunnen investeren in defensie- of dual-use
infrastructuur ter verbetering van militaire mobiliteit. Het kabinet is het met de
Commissie eens dat de juiste vaardigheden cruciaal zijn voor een effectieve defensiecapaciteit.
Het is belangrijk om ervoor te zorgen dat de juiste, hooggekwalificeerde arbeidskrachten
worden opgeleid en beschikbaar zijn voor elk land dat hen nodig heeft. Hierbij vindt
het kabinet het van groot belang om in te zetten op activiteiten waarbij het kapitaal
van werkgevers en het menselijk kapitaal van werknemers inzetbaar zijn in zowel defensie
als maatschappelijke sectoren. Het kabinet wenst hierbij in het bijzonder in te zetten
op sectoren die kampen met arbeidstekorten.

Het kabinet erkent dat in de afgelopen jaren toegang tot betaalbare huisvesting een
groeiend en nijpend probleem is gebleken in veel lidstaten. Woningtekorten en dure
huisvesting maken het moeilijk voor bedrijven (alsook in de zorg en het onderwijs)
om werknemers aan te trekken. Het kabinet is het met de Commissie eens dat betaalbare
huisvesting een mogelijke factor is voor de regionale concurrentiekracht en daarmee
bijdraagt aan een evenwichtige arbeidsmarkt. Ook bevordert betaalbare huisvesting
sociale inclusie door gelijke toegang tot geschikte woonruimte voor iedereen te waarborgen.
De EU heeft geen exclusieve of gedeelde competentie op het gebied van woningmarktbeleid,
maar kan wel indirect invloed uitoefenen via bijvoorbeeld subsidies, sociale inclusie,
interne markt en staatsteunregels. Minder ontwikkelde regio’s kunnen momenteel al
cohesiemiddelen besteden aan huisvesting. Het kabinet zet op EU-niveau in op betaalbare
huisvesting, o.a. door het verruimen van de staatssteunregels voor huurwoningen in
het middensegment en het versimpelen en stroomlijnen van andere Europese regelgeving
die woningbouw en renovatie vertraagt of belemmert en wil daarbij de kernwaarden van
de New European Bauhaus bevorderen. Het kabinet is echter kritisch op verdere verbreding
van het cohesiebeleid door betaalbare huisvesting op te nemen als aparte prioriteit.
Dit past niet binnen de kabinetsinzet voor een gefocust cohesiebeleid en het kabinet
vraagt zich af of met meer cohesiegeld voor huisvesting de meeste Europese toegevoegde
waarde kan worden gecreëerd.

Het kabinet erkent tevens dat regio’s in diverse lidstaten met grote uitdagingen kampen
op het gebied van waterweerbaarheid en -beheer. Het kabinet is het met de Commissie
eens dat effectief waterbeheer van belang kan zijn voor behoud van de regionale concurrentiekracht.
Het kabinet onderschrijft ook dat er bij problematiek op het gebied van waterweerbaarheid
en -beheer vaak sprake is van een grensoverschrijdende aspect. Zo zijn lidstaten benedenstrooms,
waaronder Nederland, afhankelijk van maatregelen en waterbeheer bovenstrooms. Op dit
moment is het binnen het cohesiebeleid al mogelijk om te investeren in waterweerbaarheid
en -beheer. De Commissie komt voor de zomer met een strategie op waterweerbaarheid.
Het kabinet zet op EU-niveau in op en efficiënte en effectieve aanpak van waterweerbaarheid
en komt met een specifieke reactie op de strategie van de Commissie. Het kabinet is
echter kritisch op het verbreden en prioritair verklaren van de bestaande specifieke
doelstelling voor waterbeheer binnen het cohesiebeleid. Hierdoor kunnen ook investeringen
in (opwaardering van) lokale distributienetten die al mogelijk zijn onder deze doelstelling
profiteren van dezelfde voordelen voor herprioritering. Deze verbreding en herprioritering
op waterweerbaarheid past niet binnen de door het kabinet gestelde prioriteiten voor
het cohesiebeleid en het kabinet vraagt zich af of hiermee de meeste Europese toegevoegde
waarde zal worden gecreëerd.

Naast de thematische invulling is het kabinet ook kritisch op de voorgestelde prikkels
voor herprioritering. Zo is het kabinet van mening dat 100% EU-cofinanciering in principe
ongewenst is, omdat nationaal, regionaal en/of lokaal eigenaarschap bij projecten
belangrijk is. De maximale hoogte van het EU-cofinancieringspercentage varieert momenteel
van 40% voor meer ontwikkelde regio’s tot 85%9 voor minder ontwikkelde regio’s. In het voorstel mist een onderbouwing voor de noodzaak
van 100% cofinanciering. Nationale cofinanciering door publieke en private partners
is altijd een integraal onderdeel van het cohesiebeleid geweest en zou dit volgens
het kabinet moeten blijven. 100% cofinanciering vanuit de EU kan ook leiden tot verkeerde
prikkels, omdat de noodzaak tot doelmatige en doeltreffende besteding van eigen middelen
wegvalt. Hiermee wordt ook controle op de middelen vanuit de lidstaten zelf ontmoedigd.
Dit kan mogelijk leiden tot een nog hoger foutenpercentage. Tenslotte betekent 100%
cofinanciering uit de EU-begroting dat er in zijn totaliteit mogelijk minder in deze
doelstellingen zal worden geïnvesteerd.

Het kabinet vindt ook de voorgestelde 30% voorfinanciering voor middelen die worden
toegewezen aan nieuwe prioriteiten te hoog, daar waar dit nu nog 0,5% per jaar is.
Net als een impact assessment ontbreekt ook een onderbouwing van dit percentage in
het voorstel. Daar zal het kabinet bij de Commissie navraag naar doen. Het kabinet
kan hierdoor ook niet goed inschatten in hoeverre door dit hoge percentage voorfinanciering
mogelijke decommitteringen10 als gevolg van de trage implementatie worden voorkomen. Wel is het kabinet van mening
dat programma’s moeten worden aangemoedigd om in de nieuwe Europese uitdagingen te
investeren. Daarbij denkt het kabinet ook dat een bepaalde mate van liquiditeit door
aanvullende voorfinanciering de implementatie van programma’s kan versnellen, maar
de hoogte van dit percentage dient voldoende te worden onderbouwd en eigenaarschap
op nationaal en decentraal niveau te borgen.

Eerste inschatting van krachtenveld

Er is onder EU-lidstaten in zijn algemeenheid een breed gedeeld gevoel van urgentie
dat Europa meer moet doen ter versterking van de defensie- en veiligheidssector en
het concurrentievermogen. Het is de verwachting dat er in de Raad brede steun zal
zijn voor het mogelijk maken om op zeer korte termijn binnen de fondsen onder cohesiebeleid
naar deze uitdagingen te herprioriteren. Verwachting is dat een aantal andere netto-betalende
lidstaten ook kritisch zal zijn over het herprioriteren naar waterweerbaarheid en
betaalbare huisvesting. Met het oog op waarborging van de rechtsstatelijkheid en de
financiële robuustheid wordt verwacht dat meerdere lidstaten kritisch zijn op het
hoge voorfinancieringspercentage en het gebruik maken van 100% cofinanciering. Echter
zal er ook een groep lidstaten zijn met grote cohesie-enveloppen en trage implementatie,
die deze financiële prikkels zal ondersteunen en de drempelwaarde voor aanvullende
voordelen zal willen verminderen.

Het Europees Parlement (EP) heeft nog geen formeel standpunt ingenomen. Tijdens de presentatie van het voorstel in het EP bleek dat de politieke fracties
verdeeld reageerden op het voorstel. Een aantal fracties stond overwegend positief
tegenover de herziening, terwijl een aantal andere fracties onder meer wees op het
belang van het behouden van de focus op sociale prioriteiten. Het voorstel zal naar
verwachting worden behandeld in de Commissie voor Regionale Ontwikkeling (REGI) en
de Commissie Budget (BUDG). Het is nog niet duidelijk wie zijn aangesteld als rapporteurs.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden
die haar door de lidstaten in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde
doelstellingen te verwezenlijken. Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikelen 164, 175, 177,178 en 322 van het Verdrag van de Werking
van de Europese Unie (VWEU).

Artikel 164 VWEU betreft de bevoegdheid van het Europees Parlement en de Raad om,
na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s,
uitvoeringsverordeningen met betrekking tot het Europees Sociaal Fonds vast te stellen.

Artikel 175 VWEU bepaalt dat lidstaten hun economische beleid coördineren met het
oog op het verwezenlijken van de doelstellingen van artikel 174 VWEU (haar geheel
te bevorderen, haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale
en territoriale samenhang).

Artikel 177 VWEU betreft de bevoegdheid van de EU om de taken, de prioritaire doelstellingen
en de organisatie van de structuurfondsen vast te stellen.

Artikel 178 VWEU betreft de bevoegdheid van het Europees Parlement en de Raad om,
na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s,
de toepassingsverordeningen met betrekking tot het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
vast te stellen.

Artikel 322, lid 1, onder a, VWEU geeft de EU de bevoegdheid om de financiële regels
vast te stellen, met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld
en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en
de rekeningen worden nagezien. Het kabinet kan zich vinden in de gekozen rechtsgrondslagen.
Op het terrein van het cohesiebeleid hebben de Unie en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid
(zie artikel 4, lid 1, sub c, VWEU).

b) Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie.
Dit houdt in dat het kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid
van de Unie vallen of wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel
door de EU kan worden uitgeoefend, toetst of het overwegen optreden niet voldoende
door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt,
maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie
kan worden bereikt (het subsidiariteitsbeginsel). Het oordeel van het kabinet is positief.
Het voorstel heeft tot doel met de fondsen onder cohesiebeleid beter in te spelen
op de nieuwe uitdagingen waar de Unie voor staat, waaronder het verbeteren van het
EU-concurrentievermogen, decarbonisatie en defensie en veiligheid. Gezien het grensoverschrijdende
karakter van een groot aantal van deze uitdagingen, kan dit onvoldoende door lidstaten
op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Daarom is een EU-aanpak
nodig. Door het beter afstemmen van de investeringen uit het cohesiebeleid op de nieuwe
uitdagingen van de EU wordt deze grensoverschrijdende problematiek geadresseerd. Om
die reden is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet
verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken
(het proportionaliteitsbeginsel). Het oordeel van het kabinet is positief met een
kanttekening. Het voorstel heeft tot doel met de fondsen onder cohesiebeleid beter
in te spelen op de nieuwe uitdagingen waar de Unie voor staat, waaronder het verbeteren
van het EU-concurrentievermogen, decarbonisatie en defensie en veiligheid. Het eenvoudiger
kunnen inzetten van cohesiemiddelen voor deze doelstellingen kan hieraan bijdragen.
Zodoende is het voorgestelde optreden passend. Bovendien gaat het voorgestelde optreden
niet verder dan noodzakelijk, aangezien lidstaten en regio’s zelf de keuze houden
om de aan hen gealloceerde cohesiemiddelen wel of niet in te zetten voor de nieuwe
prioriteiten.

Het kabinet plaatst echter een kanttekening voor wat betreft de 100% cofinanciering
en de 30% voorfinanciering. Hoewel er door deze maatregelen snel kan worden gehandeld,
is het kabinet van mening dat het ongeconditioneerd toepassen van de mogelijkheid
100% Europese medefinanciering en de hoogte van de voorfinanciering verder gaat dan
noodzakelijk om de doelstelling van het voorstel te bereiken. Een beperkte verhoging
van het percentage voorfinanciering en/of EU-cofinanciering zou het kabinet mogelijk
als proportioneel kunnen beoordelen, mits de noodzaak voor deze verhoging wordt onderbouwd.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

c) Consequenties EU-begroting

De voorstellen van de Commissie gaan over het huidige MFK (2021–2027). Cohesiemiddelen
betreffen investeringen. Deze tussentijdse herziening van het cohesiebeleid betreft
een voorstel voor herverdeling binnen de aan lidstaten gealloceerde landenenveloppes
voor cohesie. Dit betreft geen voorstel tot aanvullende middelen. De voorstellen kunnen
wel effect hebben op het ritme en de omvang van de betalingen, binnen het afgesproken
betalingenplafond van het MFK.

De Commissie schat dat het netto-effect van additionele voorfinanciering binnen EFRO
en het cohesiefonds op het betalingenniveau circa 3,6 mld. euro bedraagt in 2026.
In het voorstel voor ESF+ wordt het netto-effect van additionele voorfinanciering
op het betalingenniveau geschat op 0,5 mld. euro in 2026. Als er uiteindelijk hogere
EU-cofinanciering zal worden verstrekt, zal dit ook een effect hebben op de betalingenniveaus
van 2026 en de jaren erna.

Over de budgettaire consequenties van de verhoogde cofinanciering op het betalingenniveau
is nog onvoldoende informatie vanuit de Commissie verstrekt. Het kabinet zal er bij
de Commissie op aandringen hier meer inzicht in te geven. Het kabinet wil niet vooruitlopen
op de integrale afweging van middelen na 2027.

d) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

De raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU wordt op de begroting van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken verantwoord (art. 3.1/3.6). Deze raming is gebaseerd op de
jaarlijkse maximale uitgavenplafonds (inclusief maximale inzet van speciale instrumenten)
van de EU-begroting binnen dit MFK. Het uitgavenplafond kan enkel middels unanimiteit
worden aangepast. Er is in de Nederlandse raming van de EU-afdrachten dan ook rekening
gehouden met een maximale uitputting van de cohesiemiddelen. De voorstellen van de
Commissie hebben daarom geen directe gevolgen voor de raming van de Nederlandse afdrachten
aan de EU. Momenteel is er sprake van onderuitputting van middelen binnen de cohesieprogramma’s.
Voorliggend voorstel kan er wel voor zorgen dat de totale uitputting van de landenenveloppen
voor het cohesiebeleid toeneemt.

Voor wat betreft het herschikken en herprioriteren van middelen binnen de Nederlandse
cohesieprogramma’s merkt het kabinet op dat de mogelijkheden hiervoor beperkt zijn.
Het merendeel van de EFRO-, JTF- en ESF+-programma’s heeft het grootste deel van het
beschikbare budget al toegekend aan projecten. Mogelijkheden voor herprioritering
zijn er met name nog bij het EFRO-programma in Noord-Nederland en de grensoverschrijdende
programma’s in de Duits-Nederlandse grensregio (Interreg Duitsland-Nederland en Interreg
Maas-Rijn). De beheerautoriteiten van deze programma’s zullen nader gewezen worden
op de mogelijkheden die het voorstel biedt.

Herprioritering door de beheerautoriteiten binnen de cohesieprogramma’s geschiedt
op vrijwillige basis. Indien zij besluiten gebruik te maken van de mogelijkheden die
het voorstel biedt, kan dit gevolgen hebben voor de uitvoeringskosten. Hieronder vallen
onder meer personele inzet van (mede)overheden die deze uitvoeringsorganisaties onder
hun hoede hebben. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van
het beleidsverantwoordelijke departement of de regio(’s) verantwoordelijk voor de
uitvoering, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het bedrijfsleven en burger worden in het voorstel aangemerkt als (potentieel) begunstigden
van de fondsen. Dit betekent dat de financiële consequenties voor het bedrijfsleven
en de burger (potentieel) gunstig zijn, zonder dat op dit moment een inschatting te
geven is van de hoogte hiervan. De monitoring- en rapportageregels die zijn vastgelegd
in Verordening (EU) 2021/1060 inzake gemeenschappelijke bepalingen blijven volledig
van toepassing. Het voorstel heeft dan ook geen gevolgen voor de regeldruk.

f) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel beoogt de Europese concurrentiekracht te vergroten. Volgens het kabinet
is het daarbij vooral van belang dat de focus van het cohesiebeleid blijft liggen
op onderzoek en innovatie, digitalisering, klimaat, menselijk kapitaal en sociale
inclusie. Deze investeringen bieden ook de meeste Europese toegevoegde waarde, wat
een positief effect op de concurrentiekracht zou moeten hebben. Doel van dit voorstel
is ook de Europese defensie- en veiligheidssector te versterken, wat de veiligheid
van onze Unie ten goede komt als reactie op de huidige geopolitieke situatie.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Er zijn geen gevolgen voor nationale en decentrale regelgeving te verwachten.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Volgens het voorstel treedt de verordening in werking op de dag na de bekendmaking
ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. Het kabinet acht de voorgestelde
datum van inwerkingtreding haalbaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De tenuitvoerlegging van de maatregel zal worden gemonitord en gerapporteerd in het
kader van de algemene rapportagemechanismen die zijn vastgesteld in Verordening (EU)
2021/1060.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

EFRO, ESF+ en JTF worden uitgevoerd in gedeeld beheer tussen de lidstaten en de Commissie.
De uitvoering en handhaving vallen bij deze modaliteit voor een groot deel onder de
taken van de lidstaten en medeoverheden. De lidstaten dragen de verantwoordelijkheid
voor de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen binnen Europese wetgevingskaders
en dienen hiertoe een gedegen beheers- en controlesysteem vast te stellen en te hanteren.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

N.v.t.