Brief regering : Reactie op verzoek commissie over het artikel van Follow the Money over een belastingconstructie van Tesla

Nr. 347
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 mei 2025

Met deze brief geef ik – op verzoek van uw Kamer1 – een reactie op het artikel «Miljardenomzet van Nederlandse Tesla BV levert onze
schatkist weinig op» van Follow the Money van 12 april 2025. Zoals bij u bekend kan
ik vanwege de fiscale geheimhoudingsplicht van artikel 67 van de AWR niet ingaan op
individuele fiscale dossiers. Ik laat de bewoordingen en kwalificaties met betrekking
tot deze belastingplichtige in het artikel aan Follow The Money. Ik zal wel meer algemeen
reageren. Hiertoe zal ik los van de casus eerst stilstaan bij de maatregelen die de
afgelopen jaren zijn genomen om belastingontwijking te bestrijden en zal ik een aantal
van de maatregelen uitlichten. Vervolgens zal ik ingaan op het internationale systeem
van verrekenprijzen aan de hand waarvan zakelijke vergoedingen tussen gelieerde partijen
worden vastgesteld (transfer pricing). Tot slot zal ik een toelichting geven op het beleid van de Belastingdienst over
het bieden van zekerheid vooraf aan belastingplichtigen (het rulingbeleid met een
internationaal karakter), met daarbij in het bijzonder aandacht voor de aanscherping
per juli 2019.

Uw Kamer heeft ook gevraagd naar een update met betrekking tot een toezegging inzake
de geheimhoudingsplicht. Naar aanleiding van een vraag van het lid Stultiens tijdens
de behandeling van het pakket Belastingplan 2025 heb ik een Kamerbrief toegezegd waar
wordt ingegaan op doel en strekking van de fiscale geheimhoudingsplicht, het huidige
beleid op het gebied van transparantie, internationale aspecten en mogelijkheden tot
verruiming.2 Ik verwacht deze reactie vóór het zomerreces naar uw Kamer te sturen.

Aanpak belastingontwijking

In de afgelopen jaren zijn zowel op nationaal als internationaal niveau aanzienlijke
stappen gezet om belastingontwijking tegen te gaan. Zo zijn de eerste en tweede Europese
anti-belastingontwijkingsrichtlijnen (ATAD1 en ATAD2) geïmplementeerd, die onder meer
hebben geleid tot beperkingen op het gebied van de renteaftrek en het tegengaan van
structuren die gebruik maken van verschillen tussen belastingwetgeving van landen
(mismatches). Ook is de Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel in werking
getreden. Deze wet is erop gericht om mismatches te voorkomen die, in voornamelijk
internationale situaties, ontstaan door toepassing van het zakelijkheidsbeginsel en
die leiden tot dubbele niet-heffing. Een neerwaartse aanpassing van de winst op grond
van het zakelijkheidsbeginsel is niet mogelijk voor zover bij een ander gelieerd lichaam
dat bij de transactie betrokken is geen of een lagere corresponderende opwaartse aanpassing
in de belastinggrondslag wordt betrokken (zogenoemde «informeel-kapitaalstructuren»).

Sinds 1 januari 2021 heft Nederland een conditionele bronbelasting op rente- en royaltybetalingen
aan een gelieerd lichaam dat gevestigd is in een laagbelastende jurisdictie en in
misbruiksituaties. Nederland stelt jaarlijks deze laagbelastende jurisdicties vast
in de Regeling laagbelastende staten en niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden.
Hierin zijn landen opgenomen die (i) zijn opgenomen op de EU-lijst van niet-coöperatieve
rechtsgebieden voor belastingdoeleinden of (ii) geen winstbelasting dan wel een winstbelasting
met een statutair tarief van minder dan 9% hebben. De bronbelasting is per 1 januari
2024 uitgebreid in die zin dat dividenden eveneens onder de reikwijdte van de conditionele
bronbelasting zijn gebracht.

Een belangrijke stap in de aanpak van belastingontwijking is bovendien de Wet minimumbelasting
2024. Deze wet en de internationale afspraken die aan die wet ten grondslag liggen
beogen te waarborgen dat multinationale en binnenlandse groepen met een geconsolideerde
jaaromzet van ten minste € 750 miljoen effectief ten minste 15% belasting over hun
winst betalen.

Door onder meer deze maatregelen, in samenhang met de bestaande antimisbruikbepalingen,
is het Nederlandse belastingstelsel robuuster gemaakt tegen belastingontwijking. Voor
een compleet overzicht van de genomen maatregelen en een analyse van de effectiviteit
van die maatregelen verwijs ik naar mijn meest recente monitoringsbrief van 11 december
20243. Uit deze jaarlijkse monitoring blijkt dat enkele belangrijke maatregelen tegen belastingontwijking
inderdaad effectief belastingontwijking verminderen.

Het kabinet blijft vanzelfsprekend alert op nieuwe ontwijkingsstructuren en zal waar
nodig passende maatregelen treffen. Daarbij blijft ook aandacht bestaan voor het behouden
van een aantrekkelijk vestigingsklimaat en het verminderen van de complexiteit van
het belastingstelsel, opdat Nederland aantrekkelijk blijft als vestigingsland voor
ondernemingen.

Verrekenprijzen

Verrekenprijzen en het arm’s-Lengthbeginsel

In het artikel van Follow the Money wordt onder andere aandacht besteed aan het thema
verrekenprijzen. Zoals eerder opgemerkt kan en zal ik niet ingaan op de feiten en
omstandigheden van de specifieke casus. Wel ben ik bereid om nader in te gaan op de
thematiek van verrekenprijzen. Hierbij gaat het om de toepassing van het zogenaamde
arm’s-lengthbeginsel zoals gecodificeerd in artikel 8b, eerste lid van de Wet op de
Vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969).

In het Nederlandse Verrekenprijsbesluit wordt nadere invulling gegeven aan de toepassing
van dit artikel en het daarin opgenomen arm’s-lengthbeginsel. Met dit beginsel wordt
beoogd dat de voorwaarden en prijzen van transacties tussen gelieerde entiteiten niet
afwijken van de voorwaarden en prijzen die tussen ongelieerde entiteiten zouden zijn
overeengekomen in vergelijkbare omstandigheden. Het zou daarom in beginsel niet moeten
uitmaken voor de te realiseren winst of een bepaalde transactie plaatsvindt tussen
gelieerde entiteiten die deel uitmaken van een multinationaal concern of tussen entiteiten
die niet aan elkaar gelieerd zijn.

Tussen landen bestaat er overeenstemming omtrent het arm’s-lengthbeginsel zoals dat is opgenomen in artikel 9 van zowel het OESO- als het VN-modelverdrag
waarop zo goed als alle bilaterale belastingverdragen zijn gebaseerd. De toepassing
van het arm’s-lengthbeginsel is nader uitgewerkt in de breed geaccepteerde en toegepaste
OESO-richtlijnen voor verrekenprijzen. De OESO-richtlijnen zijn niet zelfstandig opgenomen
in de Nederlandse wet. In het Verrekenprijsbesluit worden de OESO-richtlijnen aangemerkt als een passende uitleg en verduidelijking van artikel 8b Wet
Vpb 1969.4 Op een aantal punten laten de OESO-richtlijnen echter ruimte voor een eigen invulling.
Op een aantal andere punten vraagt de praktijk om een verduidelijking van de OESO-richtlijnen.
Het Verrekenprijsbesluit geeft op deze punten inzicht in de Nederlandse standpunten
en heft waar mogelijk bestaande onduidelijkheden op.

Het arm’s-lengthbeginsel is een beginsel dat erop gericht is om de winst binnen een
concern te verdelen op basis van de functionaliteit van de verschillende entiteiten
binnen een concern. Daarbij wordt gekeken naar de door de entiteit uitgeoefende functies,
de daarbij gebruikte activa en de gelopen risico’s. Als gevolg hiervan zal de te belasten
winst een relatie hebben met de aard, omvang en complexiteit van de activiteiten.
Ter illustratie: een entiteit waar veel complexe activiteiten plaatsvinden en omvangrijke
risico’s worden gelopen zal naar verwachting een hogere belastbare winst realiseren
dan een entiteit waarbij minder complexe activiteiten worden uitgeoefend en handelt
op basis van strikte instructies van een andere entiteit.

Het gevolg hiervan is dat de gerealiseerde omzet in een entiteit weinig zegt over
de hoeveelheid winst die aan een entiteit binnen een concern toekomt. Zo zal bijvoorbeeld
een entiteit dat in de laatste schakel in de waardeketen van een concern zit en dat
verkoopt aan de ongelieerde afnemers mogelijk een relatief hoge omzet hebben. Dit
wil echter nog niets zeggen over de (op basis van het arm’s-lengthbeginsel) te realiseren
winst, want daarvoor wordt gekeken naar de functionaliteit van de entiteit. Dus indien
de laatste schakel beperkte (verkoop)activiteiten uitoefent zal de winst van die onderneming
doorgaans ook beperkt zijn. Een hoge omzet zal in zo’n geval namelijk gepaard gaan
met een hoge kostprijs die betaald moet worden aan andere (gelieerde) entiteiten.
Dat kan gaan om de kostprijs van het product, maar bijvoorbeeld ook om royalty’s die
betaald worden voor het gebruik van een merknaam. Net als bij transacties tussen ongelieerde
entiteiten zullen dergelijke kosten ook bij gelieerde entiteiten onderdeel uitmaken
van de winstberekening. Door het betalen van zakelijke prijzen aan de juiste entiteiten
binnen het concern krijgen de entiteiten die op basis van hun functies, activa en
risico’s verantwoordelijk zijn voor de gecreëerde waarde van het product of dienst
ook hun daarbij passende arm’s-lengthbeloning.

Belastingdiensten zullen op basis van een analyse van de geconstateerde transacties
tussen de gelieerde entiteiten onderzoeken of de gehanteerde prijzen van deze transacties
overeenkomen met soortgelijke transacties tussen ongelieerde entiteiten die opereren
onder vergelijkbare omstandigheden. Indien deze prijzen afwijken kan de Nederlandse
belastingdienst, maar ook buitenlandse belastingdiensten, een correctie aanbrengen.
De Nederlandse belastingdienst zal dit doen op basis van artikel 8b van de Wet Vpb
1969.

Het BEPS-project en verrekenprijzen

Belastingontwijking in het kader van verrekenprijzen kan zich voordoen indien met
verrekenprijzen winst verschoven wordt naar landen waar de winst niet hoort te vallen.
In de definitieve rapporten van het project Addressing Base Erosion & Profit Shifting (hierna: «BEPS-project»), die de OESO op verzoek van de G20 heeft opgesteld, is veel
aandacht voor verrekenprijzen.

Het BEPS-project had als één van zijn doelstellingen het koppelen van belastingheffing
aan waardecreatie (het uitoefenen van functies, de beheersing van de daarmee gepaard
gaande risico’s en het gebruik van activa teneinde waarde toe te voegen). Met het
BEPS-rapport zijn de OESO-richtlijnen aangepast op een aantal belangrijke gebieden
waaronder de toerekening van opbrengsten uit immateriële activa en de allocatie van
risico’s.

Kort gezegd is het niet doorslaggevend waar een bedrijf contractueel het eigendom
van (immateriële) activa heeft neergelegd of waar risico’s op papier worden gelopen,
maar wordt de winsttoerekening vooral gebaseerd op de plaats waar de relevante waardecreërende
functionaliteit wordt uitgeoefend. Hiermee wordt willekeurige allocatie van opbrengsten
van immateriële activa aan functiearme of functieloze vennootschappen in laagbelastende
landen tegengegaan.

In het artikel van Follow the Money wordt gesteld dat bij de beoordeling van de verrekenprijzen
door belastingdiensten onder meer gekeken moet worden bij welke entiteiten de risico’s
liggen. Dat klopt. In de analyse van de verrekenprijzen is de toedeling van de risico’s
tussen de entiteiten dan ook een wezenlijk onderdeel. Door toepassing van het arm’s-lengthbeginsel wordt voorkomen dat binnen een multinationaal concern risico’s willekeurig
verdeeld kunnen worden ongeacht welke activiteiten worden uitgeoefend. Indien de risico-allocatie
niet correct is, is er aanleiding voor de Belastingdienst om de risicoverdeling ter
discussie te stellen. Dit kan gevolgen hebben voor de prijsstelling van de transacties
en zo de belastbare winst beïnvloeden.

In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat een entiteit met beperkte risico’s een
beperkte en stabiele (routinematige) beloning krijgt en een entiteit die veel risico’s
loopt een hogere beloning zal verwachten. De laatste partij zal daarentegen ook het
gevolg ondervinden dat, indien de risico’s daadwerkelijk tot uiting komen, de negatieve
consequenties van de betreffende risico’s ook bepalend zijn voor de hoogte van de
winst.

Het kabinet heeft de aanpassingen van de OESO-richtlijnen gesteund in het kader van
het voorkomen van winstverschuiving.

De huidige discussie over het arm’s-Lengthbeginsel

Op dit moment staat het arm’s-lengthbeginsel internationaal niet ter discussie als
een beginsel ter bepaling van de voorwaarden en prijzen van transacties tussen gelieerde
entiteiten.

Meer algemeen vinden er vanwege diverse redenen discussies plaats tussen landen in
internationale fora (zoals de OESO, de Verenigde Naties en de EU) over de vraag of
de regels omtrent winstverdeling tussen landen aanpassing behoeven. Te denken valt
hierbij onder andere aan de discussies die in het Inclusive Framework van de OESO
worden gevoerd over Pijler 1. Pijler 1 betreft onder andere een herverdeling van heffingsrechten
over een deel van de winsten van de grootste en meest winstgevende multinationals.
Landen waar bedrijven veel afnemers of gebruikers hebben, zouden op basis van Pijler
1 extra heffingsrechten krijgen. Ook Pijler 1 beoogt een systeem bovenop de bestaande
regels waaronder het arm’s-lengthbeginsel. Het kabinet is van mening dat het beginsel,
mits goed toegepast, zal leiden tot een juiste winsttoedeling binnen het concern en
is bereid om in de internationale fora constructief mee te denken over een verbetering
van de richtlijnen die behulpzaam zijn bij de interpretatie van het beginsel.

Nederland heeft zich in deze discussies altijd constructief opgesteld en zal blijvend
bereid zijn om in multilateraal verband na te denken over de gehanteerde beginselen
bij de verdeling van de belastbare winst. Een belangrijk doel in deze discussies is
om dubbele belasting en dubbele niet-belasting te voorkomen.

Zekerheid vooraf door de Belastingdienst

Daarnaast heeft u gevraagd om in te gaan op het aangescherpte rulingbeleid, waarbij
ontwijking van buitenlandse belasting geen hoofddoel mag zijn. De Belastingdienst
geeft binnen de kaders van wet- en regelgeving, beleid en jurisprudentie zekerheid
vooraf over de fiscale gevolgen van voorgenomen handelingen of transacties. Zekerheid
vooraf vervult niet alleen voor belastingplichtigen, maar ook in het toezicht van
de Belastingdienst een waardevolle functie.

Met ingang van 1 juli 2019 is de Nederlandse rulingpraktijk aangescherpt. De wijzigingen
zien op zowel de inhoud, het proces, als transparantie. De eisen om zekerheid vooraf
te kunnen krijgen zijn hierbij aangescherpt. Een van de aanscherpingen ziet erop dat
naast Nederlandse besparing, ook buitenlandse belastingbesparing niet de enige dan
wel doorslaggevende reden mag zijn van de rechtshandeling waarvoor zekerheid wordt
gevraagd. Behoudens beperkte uitzonderingen5, wordt daarnaast geen zekerheid vooraf gegeven indien de gevraagde zekerheid vooraf
betrekking heeft op de fiscale gevolgen van directe transacties met entiteiten die
zijn gevestigd in staten die zijn opgenomen in de Regeling laagbelastende staten en
niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden.

De Belastingdienst kijkt scherp naar het doel van de specifieke (rechts)handeling waarvoor zekerheid vooraf wordt gevraagd. Dit blijkt ook uit de door de
Belastingdienst gepubliceerde anonieme samenvattingen. Hierin wordt een overweging
opgenomen of het besparen van Nederlandse of buitenlandse belasting al dan niet de
enige dan wel doorslaggevende beweegreden is voor het verrichten van de (rechts)handeling(en).

Voor het bieden van meer transparantie worden sinds juli 2019 geanonimiseerde samenvattingen
gepubliceerd van alle toegewezen, afgewezen en ingetrokken verzoeken om vooroverleg
met een internationaal karakter. Ook wordt elk jaar, als onderdeel van de jaarrapportage
Belastingdienst, inzicht gegeven in de ontwikkelingen van de rulingpraktijk (het jaarverslag
rulings met een internationaal karakter6). Ook zijn op de website van de Belastingdienst vragen en antwoorden met betrekking
tot rulings met een internationaal karakter te raadplegen. Ten slotte verricht een
onafhankelijke onderzoekscommissie periodiek een kwalitatief onderzoek naar de door
de Belastingdienst afgegeven rulings met een internationaal karakter. De samenvatting
en de resultaten van het onderzoek door de onafhankelijke commissie zijn als onderdeel
van de Stand van zakenbrief Belastingdienst met uw Kamer gedeeld.7 De algemene indruk van de onderzoekscommissie is dat, net als bij de eerdere onderzoeken,
de Belastingdienst bij het verstrekken van rulings binnen de kaders van wetgeving,
beleid en jurisprudentie blijft, zorgvuldig en consciëntieus werkt en het kwalitatieve
niveau hierbij hoog ligt.

Tot slot

Indien deze brief nog onvoldoende inzicht biedt, ben ik in aanvulling op het voorgaande
graag bereid om verder met uw Kamer van gedachten te wisselen tijdens het commissiedebat
Internationale fiscaliteit en voor zover nog gewenst een technische briefing te laten
geven door mijn ambtenaren.

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen